论文部分内容阅读
摘要：随着我国市场经济的不断发展，社会的不断变革，我国行政改革也在不断进行。总的说来我国的行政改革主要围饶中央与地方关系、国民经济结构、社会管理进行相应调整，适应了经济发展和社会变革对政府的要求。海南农垦作为我国行政管理体制的缩写，也在经济发展和社会变革的大潮中不断改革，寻找适合自己的发展道路。
关键词：行政改革 农垦改制
行政学意义上的我国行政改革，主要表现为行政管理体制改革。总的来看，我国行政改革基本上围绕中央与地方关系、国民经济结构、社会管理进行相应调整，其最基本的表现形式是政府机构调整和人员精简，以及后来的政府职能转变。
我国的行政改革
严格地说，新中国行政管理体制脱胎于革命年代中共根据地的政权体制，并受前苏联集权模式的影响。1949年新中国成立以来，前后经历了八次较大的以机构改革为重点的行政改革。
（一）我国现行中央与地方行政机关管理体制
我国是单一制国家，实行中央行政与地方行政的分立，国家行政的决策权集中在中央国家行政机关。现行中央行政机关对地方的管理体制主要表现在：
首先，行政决策权由中央行政机关行使，地方国家行政机关则负责决策的执行。其次，国家行政在地方的推行，绝大多数情况下依赖地方行政机关，仅在极少数领域实行垂直管理。最后，我国不存在国家行政与地方行政的严格划分，所有的公共事务都归属于国家；地方行政机关大多接受双重领导，既受同级人民政府的领导和国务院主管部门的领导。
（二）我国现行管理体制存在的问题
1、难于保证国务院主管部门政策的执行。由于国务院主管部门对地方行政机关没有直接指挥权，更缺乏对地方政府的直接控制，因而，当地方行政机关不执行国务院主管部门的政策时，并没有相应的机制纠正。
2、难于保证地方行政管理的统一与协调。由于在主管事务上，地方各行政机关分别受国务院主管部门领导，因而不利于地方政府的统一管理，容易造成各自为政，有些领域的管理还难于得到地方政府的支持。
3、难于控制地方政府的规模。政府对政府，部门对部门的管理思路，极易造成机构林立，规模失控。目前我国地方政府的规模庞大在很大程度上就是这种双重领导体制的直接产物。
我国现行中央与地方管理体制容易造成政府机构重叠、职责交叉、政出多门的现象，政府效能低下，无法适应市场经济的要求。
（三）解决我国现行中央与地方管理体制问题的方法
解决我国现行行政管理体制问题关键在于进行政府机构改革，实现中央政府与地方政府及地方各职能部门间的垂直领导，精减重复的中央与地方政府中的行政部门，提高行政效能。我国行政改革的理念、方向及深度，必将从单纯的政府职能转变、机构与人员精简等，转化为在深化行政改革和建设政治文明的框架下，结合西方理论同时从我国国情出发，逐步触及并着力解决公共管理结构性、本质性问题，从而全面刷新和提升公共治理水平。从长远来看，我国政府必然脱离公共服务的管制者、命令者、控制者、指挥者的角色，并逐步成为服务者、推动者、合作者、促进者，也只有这样才有可能以人为逻辑起点，真正构建全面、均衡、协调、可持续与可治理的和谐社会。
解决我国现行管理体制问题的另一方面是下放政府权力，转变政府职能。从20世纪80年代初开始，中央政府就不断地向地方政府下放经济管理、财政收支、人事管理权限，不仅从经济利益、权力责任方面大大调动了地方特别是基层政府的积极性，而且使政府权力设置、事权划分更加科学、合理，适应了我国这样一个幅员辽阔的大国、各地千差万别的国情和当前瞬息万变的国际竞争形势。转变政府职能是行政改革的核心。
围绕着权力下放、转变职能这个行政改革的重点，我国各级政府对行政管理体制、管理机构、管理方式、人事制度等进行了不断深入的改革。行政体制和机构的改革是按照“精简、统一、效能”的原则，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高政府为人民服务的水平：依法治国，依法行政，并逐步实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化；精简政府机构，把综合经济管理部门改为宏观调控部门，即减少乃至取消其行政审批权限，调整和撤消专业经济管理部门，加强执法监督部门，培育和发展社会中介组织；加强廉政建设，建立行政监督、政务公开、惩治腐败的机制，促进政府运作的公开、公正、公平；完善国家公务员制度，引入竞争机制，建设一支高素质的专业化行政干部队伍。
总的来说，我国行政改革适应政府主导的社会整体性转型，明确政府在市场经济发展浪潮中的角色定位，我国行政改革使我国政府必然脱离公共服务的管制者、命令者、控制者、指挥者的角色，并逐步成为服务者、推动者、合作者、促进者，也只有这样，才有可能以人为逻辑起点，真正构建全面、均衡、协调、可持续与可治理的和谐社会。
海南农垦改制
（一）海南农垦改制的背景
海南农垦全称海南省农垦总局建立于1952年，是“屯垦戍边”的产物，目前已经形成以天然橡胶为主，农、工、商、旅综合经营的大型企业群体。海南农垦拥有土地1282万亩，占海南全省的1/4，橡胶园总面积363万亩，是我国最大的天然橡胶生产基地。垦区现有职工、家属103万人，其中在职职工3254万人。垦区自办一批文教卫生和社会事业。其中包括：中专5所，普通中学97所，小学450所，医院94所，农垦公安局及其分局、派出所109个；另带管三个镇和一个乡。
从宏观的角度来看，海南农垦就像一个“小国家”，在海南鼎盛一时。20世纪70年代，占据海南省1/4土地、1/8人口、遍布海南全省18个县市的海南农垦还是海南经济的中坚力量，但现在它却逐渐变成一头戴着镣铐的大象，对海南全省GDP的贡献比重已经从高峰时的超过40%下滑到不足7%。
（二）造成海南农垦改制的原因
第一，农垦的日益衰落与其现行的体制有关，体制限制和机制不灵束缚了农垦人的手脚。农垦是由农业部和海南省双头管理。地方各职能部门被中央政府和地方政府同时领导，既不利于国务院主管部门政策的执行，也不能保证地方行政管理的统一与协调。另外，政府办企业，是为企业戴上手铐；企业办社会，又为企业戴上脚镣。原先在垦区种植300株橡胶树一年净挣3万元，而现在种植900株一年也只能带来6000元的收入。
第二，垦区权力下放艰难。垦区现行的管理体制是“省部共管”体制，“省部共管”是指，省里管农垦局级干部任免，农业部管资产、经营和发展，最终导致的结果是政出多门，各部门之间的推诿扯皮。海南农垦的“省部共管”体制也同样出现这样的现象，“人”和“事”不统一、责任不对等，结果农垦系统成了某种意义上的独立“王国”，中央管不到，省里又管不了。这同样为“大象”附加上新的镣铐，垦区缺乏真正意义上的自主创新，日益老化。
第三，企业职能和社会职能无法分开。和全国其他农垦系统一样，这个1952年就成立的“屯垦戍边”的农垦，在经历半个多世纪之后，越来越受累于庞大的社会开支。截至2003年底，全垦区拖欠离退休人员养老金3.73亿元，每年垦区社会负担开支达10亿多元，庞大的社会开支使得这个曾经是推动海南经济的发动机最终出现故障。
（三）海南农垦改革的步骤与方法
第一步，是由“农业部和海南省共管”转由海南省管。正如我国行政管理体制改革相同，先解决中央与地方的直属管辖问题，避免出现国务院主管部门对地方行政机关没有直接指挥权，缺乏对地方政府的直接控制导致的中央政策执行不到位，地方缺乏自主权的问题，同时精减重复的政府机构部门，提高政府效能。
第二步，在5年过渡期内完成企业职能和社会职能分开。垦区改革要分清政府职能，实现政府职能转变，将以往的控制、管制与命令转变为服务、推动与合作。把对垦区的束缚解除，让其能向前迈出更大的步伐。
第三步，在新的体制框架下，形成海南最大的以橡胶为主的现代农业产业集团。对海南农垦来说，在管理权限下放、社会职能和企业职能分离后，最重要的问题是如何恢复和解放海南农垦的生产力。海南农垦的经济支柱一直是橡胶产业，而橡胶产业中占主体地位的有一直是国有橡胶。因为在国有橡胶园干活日益不划算，曾经的胶工不再愿意为农场干活，许多人都放弃农场的工作，出外打工自谋生路，农场不得不聘用内地打工农民割胶，收益因此不断下降。形成以橡胶为主的现代农业产业集团，使农场胶工有了承包橡胶园的权力，这不仅提高了他们的积极性也改善了胶工自己的生活水平。
我国行政改革最终要建立起与社会主义民主政治体制相配套、与社会主义市场经济体制相适应的、有中国特色社会主义的行政管理体制，办事高效、运转协调、行为规范；造就一支高素质、专业化的行政管理干部队伍，将依法施政贯穿于行政管理全过程，建设一个廉洁、勤政、务实、高效的为人民服务的政府。海南农垦的改制同样要适合社会主义市场经济发展与中国特色社会主义社会不断变革的要求，建立一个高效率高产出的垦区，重建推动海南经济发动机的地位，让垦区人民和社会受益。在这一过程当中，我们必须认真学习先进理论，不断进行大胆探索，坚决而稳妥地把改革推向前进。
（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）
参考文献
[1]塞谬尔•P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].三联书店,1989.
[2]詹姆斯•W.费斯勒等.行政过程的政治——公共行政新论[M].中国人民大学出版社,2002.
[3]李文静,张艳斌.从行政生态学的视角看中国行政改革重点[J].中共市委党校学报,2008(1).
关键词：行政改革 农垦改制
行政学意义上的我国行政改革，主要表现为行政管理体制改革。总的来看，我国行政改革基本上围绕中央与地方关系、国民经济结构、社会管理进行相应调整，其最基本的表现形式是政府机构调整和人员精简，以及后来的政府职能转变。
我国的行政改革
严格地说，新中国行政管理体制脱胎于革命年代中共根据地的政权体制，并受前苏联集权模式的影响。1949年新中国成立以来，前后经历了八次较大的以机构改革为重点的行政改革。
（一）我国现行中央与地方行政机关管理体制
我国是单一制国家，实行中央行政与地方行政的分立，国家行政的决策权集中在中央国家行政机关。现行中央行政机关对地方的管理体制主要表现在：
首先，行政决策权由中央行政机关行使，地方国家行政机关则负责决策的执行。其次，国家行政在地方的推行，绝大多数情况下依赖地方行政机关，仅在极少数领域实行垂直管理。最后，我国不存在国家行政与地方行政的严格划分，所有的公共事务都归属于国家；地方行政机关大多接受双重领导，既受同级人民政府的领导和国务院主管部门的领导。
（二）我国现行管理体制存在的问题
1、难于保证国务院主管部门政策的执行。由于国务院主管部门对地方行政机关没有直接指挥权，更缺乏对地方政府的直接控制，因而，当地方行政机关不执行国务院主管部门的政策时，并没有相应的机制纠正。
2、难于保证地方行政管理的统一与协调。由于在主管事务上，地方各行政机关分别受国务院主管部门领导，因而不利于地方政府的统一管理，容易造成各自为政，有些领域的管理还难于得到地方政府的支持。
3、难于控制地方政府的规模。政府对政府，部门对部门的管理思路，极易造成机构林立，规模失控。目前我国地方政府的规模庞大在很大程度上就是这种双重领导体制的直接产物。
我国现行中央与地方管理体制容易造成政府机构重叠、职责交叉、政出多门的现象，政府效能低下，无法适应市场经济的要求。
（三）解决我国现行中央与地方管理体制问题的方法
解决我国现行行政管理体制问题关键在于进行政府机构改革，实现中央政府与地方政府及地方各职能部门间的垂直领导，精减重复的中央与地方政府中的行政部门，提高行政效能。我国行政改革的理念、方向及深度，必将从单纯的政府职能转变、机构与人员精简等，转化为在深化行政改革和建设政治文明的框架下，结合西方理论同时从我国国情出发，逐步触及并着力解决公共管理结构性、本质性问题，从而全面刷新和提升公共治理水平。从长远来看，我国政府必然脱离公共服务的管制者、命令者、控制者、指挥者的角色，并逐步成为服务者、推动者、合作者、促进者，也只有这样才有可能以人为逻辑起点，真正构建全面、均衡、协调、可持续与可治理的和谐社会。
解决我国现行管理体制问题的另一方面是下放政府权力，转变政府职能。从20世纪80年代初开始，中央政府就不断地向地方政府下放经济管理、财政收支、人事管理权限，不仅从经济利益、权力责任方面大大调动了地方特别是基层政府的积极性，而且使政府权力设置、事权划分更加科学、合理，适应了我国这样一个幅员辽阔的大国、各地千差万别的国情和当前瞬息万变的国际竞争形势。转变政府职能是行政改革的核心。
围绕着权力下放、转变职能这个行政改革的重点，我国各级政府对行政管理体制、管理机构、管理方式、人事制度等进行了不断深入的改革。行政体制和机构的改革是按照“精简、统一、效能”的原则，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高政府为人民服务的水平：依法治国，依法行政，并逐步实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化；精简政府机构，把综合经济管理部门改为宏观调控部门，即减少乃至取消其行政审批权限，调整和撤消专业经济管理部门，加强执法监督部门，培育和发展社会中介组织；加强廉政建设，建立行政监督、政务公开、惩治腐败的机制，促进政府运作的公开、公正、公平；完善国家公务员制度，引入竞争机制，建设一支高素质的专业化行政干部队伍。
总的来说，我国行政改革适应政府主导的社会整体性转型，明确政府在市场经济发展浪潮中的角色定位，我国行政改革使我国政府必然脱离公共服务的管制者、命令者、控制者、指挥者的角色，并逐步成为服务者、推动者、合作者、促进者，也只有这样，才有可能以人为逻辑起点，真正构建全面、均衡、协调、可持续与可治理的和谐社会。
海南农垦改制
（一）海南农垦改制的背景
海南农垦全称海南省农垦总局建立于1952年，是“屯垦戍边”的产物，目前已经形成以天然橡胶为主，农、工、商、旅综合经营的大型企业群体。海南农垦拥有土地1282万亩，占海南全省的1/4，橡胶园总面积363万亩，是我国最大的天然橡胶生产基地。垦区现有职工、家属103万人，其中在职职工3254万人。垦区自办一批文教卫生和社会事业。其中包括：中专5所，普通中学97所，小学450所，医院94所，农垦公安局及其分局、派出所109个；另带管三个镇和一个乡。
从宏观的角度来看，海南农垦就像一个“小国家”，在海南鼎盛一时。20世纪70年代，占据海南省1/4土地、1/8人口、遍布海南全省18个县市的海南农垦还是海南经济的中坚力量，但现在它却逐渐变成一头戴着镣铐的大象，对海南全省GDP的贡献比重已经从高峰时的超过40%下滑到不足7%。
（二）造成海南农垦改制的原因
第一，农垦的日益衰落与其现行的体制有关，体制限制和机制不灵束缚了农垦人的手脚。农垦是由农业部和海南省双头管理。地方各职能部门被中央政府和地方政府同时领导，既不利于国务院主管部门政策的执行，也不能保证地方行政管理的统一与协调。另外，政府办企业，是为企业戴上手铐；企业办社会，又为企业戴上脚镣。原先在垦区种植300株橡胶树一年净挣3万元，而现在种植900株一年也只能带来6000元的收入。
第二，垦区权力下放艰难。垦区现行的管理体制是“省部共管”体制，“省部共管”是指，省里管农垦局级干部任免，农业部管资产、经营和发展，最终导致的结果是政出多门，各部门之间的推诿扯皮。海南农垦的“省部共管”体制也同样出现这样的现象，“人”和“事”不统一、责任不对等，结果农垦系统成了某种意义上的独立“王国”，中央管不到，省里又管不了。这同样为“大象”附加上新的镣铐，垦区缺乏真正意义上的自主创新，日益老化。
第三，企业职能和社会职能无法分开。和全国其他农垦系统一样，这个1952年就成立的“屯垦戍边”的农垦，在经历半个多世纪之后，越来越受累于庞大的社会开支。截至2003年底，全垦区拖欠离退休人员养老金3.73亿元，每年垦区社会负担开支达10亿多元，庞大的社会开支使得这个曾经是推动海南经济的发动机最终出现故障。
（三）海南农垦改革的步骤与方法
第一步，是由“农业部和海南省共管”转由海南省管。正如我国行政管理体制改革相同，先解决中央与地方的直属管辖问题，避免出现国务院主管部门对地方行政机关没有直接指挥权，缺乏对地方政府的直接控制导致的中央政策执行不到位，地方缺乏自主权的问题，同时精减重复的政府机构部门，提高政府效能。
第二步，在5年过渡期内完成企业职能和社会职能分开。垦区改革要分清政府职能，实现政府职能转变，将以往的控制、管制与命令转变为服务、推动与合作。把对垦区的束缚解除，让其能向前迈出更大的步伐。
第三步，在新的体制框架下，形成海南最大的以橡胶为主的现代农业产业集团。对海南农垦来说，在管理权限下放、社会职能和企业职能分离后，最重要的问题是如何恢复和解放海南农垦的生产力。海南农垦的经济支柱一直是橡胶产业，而橡胶产业中占主体地位的有一直是国有橡胶。因为在国有橡胶园干活日益不划算，曾经的胶工不再愿意为农场干活，许多人都放弃农场的工作，出外打工自谋生路，农场不得不聘用内地打工农民割胶，收益因此不断下降。形成以橡胶为主的现代农业产业集团，使农场胶工有了承包橡胶园的权力，这不仅提高了他们的积极性也改善了胶工自己的生活水平。
我国行政改革最终要建立起与社会主义民主政治体制相配套、与社会主义市场经济体制相适应的、有中国特色社会主义的行政管理体制，办事高效、运转协调、行为规范；造就一支高素质、专业化的行政管理干部队伍，将依法施政贯穿于行政管理全过程，建设一个廉洁、勤政、务实、高效的为人民服务的政府。海南农垦的改制同样要适合社会主义市场经济发展与中国特色社会主义社会不断变革的要求，建立一个高效率高产出的垦区，重建推动海南经济发动机的地位，让垦区人民和社会受益。在这一过程当中，我们必须认真学习先进理论，不断进行大胆探索，坚决而稳妥地把改革推向前进。
（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）
参考文献
[1]塞谬尔•P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].三联书店,1989.
[2]詹姆斯•W.费斯勒等.行政过程的政治——公共行政新论[M].中国人民大学出版社,2002.
[3]李文静,张艳斌.从行政生态学的视角看中国行政改革重点[J].中共市委党校学报,2008(1).