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内容摘要：司法实践离不开刑事撤回起诉。我国刑事诉讼活动中公诉案件撤回起诉在立法和司法上存在一定的冲突，撤回起诉的地位、撤回起诉的效力在实践中撤回起诉的具体情况都要进行探讨，从立法和司法实务层面来看，我国刑事公诉案件的撤诉制度需要完善。
关键词：检察机关公诉权撤回起诉
刑事撤回起诉是指在检察机关提起公诉后，在法院宣判之前，由于发现存在不宜或不能将被告人交付审判以及不能对被告人定罪的情形，由检察机关按照一定的程序，向法院提出撤回诉请并得到准许、或放弃恢复法庭审理而被法院裁定为撤回诉请的诉讼行为。这是检察机关公诉权的重要内容，但我国现行《刑事诉讼法》中未作出明确的规定，而最高人民检察院和最高人民法院却针对公诉案件撤回起诉的相关问题，作出了具体的规定(本文统称为‘两高规定’)，1998年6月29日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》(本文简称〈解释〉)第177条规定：“在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回的理由，并作出是否准许的裁定”。1999年1月18日，最高人民检察院在发布的《人民检察院刑事诉讼规则》(本文简称〈规则〉)第351条中规定：“在人民法院宣告判决前，人民检察院……发现不存在犯罪事实，犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉”。在此，“两高”又以司法解释和内部操作规则的形式，确认了检察机关对公诉案件的撤诉权。这种“司法造法”不仅造成了理论界的困惑，也给司法实践带来不少的问题。笔者仅就公诉案件的撤回起诉制度及实务问题展开研讨。
一、撤回起诉权是我国检察机关公诉权的重要内容
(一)公诉目的和我国检察机关的职能
“公诉权是法律赋予检察机关在刑事诉讼中代表国家提起公诉、追究犯罪的专有权力，包括审查起诉、提起公诉、不起诉、撤诉、出庭支持公诉等一系列诉讼权力”[1]。
公诉权由于要承担其惩治犯罪的任务，所以，公诉必须是一种积极的、主动的行为，检察机关必须作为追诉者而存在。我国检察机关在行使公诉权力时，其对刑事犯罪进行追诉的功能是和国际社会的要求相一致的。但公诉权不仅仅是为追诉犯罪而服务，还具有保护无辜的目的，打击犯罪和保护人权的统一应该成为刑事诉讼的根本目的。只有撤回起诉才能够体现权力专属、制约国家公权滥用、防止无罪公民被错误追究。
同时，中国检察机关的宪政地位决定了其作为刑事追诉者和法律监督者的双重身份。《宪法》把检察机关定位为国家专门的法律监督机关，这就表明我国的检察权是一种“法律监督权”，检察机关依法行使各项检察职权，包括侦查权、逮捕权、公诉权等等，都可以归于广义上的“法律监督权”之内。无论我国的检察官在行使检察权的哪一项具体权力，都始终于“法律监督者”的光环之下。这就要求在检察机关出现自身错误或行使职能不力时，一方面必须有自我监督和自我修补的功能，另一方面必须按照刑事诉讼法的规定，在行使公诉权的过程中检察机关和公安、法院“相互制约”，且要接受刑事诉讼当事人的异议，及时对自身行为作出调整。中国检察机关的二元属性也必然要求其专属的公诉权在程序上是可逆转的，撤回起诉就成为必备和可选的一种“法律监督”的具体形式。
(二)撤回起诉符合立法者的价值追求
“实事求是、有错必纠”是刑事立法的价值理念，是建立健全刑事程序补救机制的客观需要。公诉出现错误或不当之后，必须及时纠正，妥善处理。公诉错误或不当损害了公诉的程序价值，需要有一个相应的补救机制。“如果程序不能自我完结，不能解决自身的问题，意味着它本身的价值不能得到贯彻，在价值上也难称是正当的。”[2]因此，通过规定撤回公诉，可以建立健全公诉程序价值补救机制，维护公诉程序的严肃性。同时以撤回起诉的方式及时终止诉讼，停止追诉，就可以使被告人尽快摆脱不利境地，减少庭审可能给被告人带来的损害，体现了对诉讼权益的价值追求。
“疑罪从无”是刑事立法者的价值追求，是保障无罪的人不受刑事追究的内在要求。在审查起诉阶段贯彻“疑罪从无”原则，要求检察机关完善证据排除合理怀疑，不能草率提起公诉。在审判阶段发现对疑罪案件提起公诉的，检察机关应当主动提出撤回起诉，以提高诉讼效率，保障无罪人不受刑事追究。也就是说，贯彻“疑罪从无”原则，不仅体现在法院对案件作出无罪判决上，检察机关撤回公诉同样也体现了这一原则要求。
二、公诉案件撤回起诉的实务问题
(一)撤回起诉的程序性要求
1时间：撤回起诉应当在人民检察院提起公诉后，人民法院宣告判决前。对于已经开庭审理的案件，审判机关应当加强审查，根据已经查明的案件事实和认定的证据材料，能够确认被告人无罪的，应当判决被告人无罪。
2形式：撤回起诉只能以书面形式且应当以检察院的名义向法院提出撤诉申请。法院对检察机关的申请，必须书面作出允许或不准撤诉的裁定。
3权限：公诉人无权自行决定撤回起诉，撤诉申请必须经过检察长同意或检察委员会通过。如果检察机关在法庭开始审理之前就发现提起公诉错误，就应该向法院提出撤诉申请，并根据现在人民法院“立审分离”的情况，由法院立案部门进行审查；对于在法庭调查过程中检察机关提出的撤诉申请，则应该由审理该案的法庭审查，裁定的最终作出，必须报经法院院长或审判委员会决定。
(二)撤回起诉的实体性要求和实际适用情形
笔者根据司法实践，将检察机关提出撤诉申请法院也应予以准许的情形概括为以下几种：
1据以定罪的鉴定结论发生变化，导致原来所指控的行为不能构成犯罪。如故意伤害案件中被害人的伤势经过重新鉴定达不到轻伤以上的标准；盗窃案件中赃物价值经过重新鉴定达不到构罪数额等。鉴定结论是鉴定人对专门性问题从科学技术角度提出的分析判断意见，在刑事案件中需要进行鉴定的专门性问题非常广泛且对于揭露犯罪、证明犯罪和认定犯罪事实具有至关重要的意义，检察人员对专业的鉴定结论发现问题是不现实的，所以允许检察机关撤回起诉有效地确保了起诉质量，维护了公诉权威。
2法律的规定或刑事政策发生变化，导致对被告人的行为不作犯罪认识。2006年最高人民法院《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中指出：已满十四周岁不满十六周岁的人使用轻微暴力或者威胁，强行索要其他未成年人随身携带的生活、学习用品或者钱财数量不大，且未造成被害人轻微伤以上或者不敢正常到校学习、生活等危害后果的，不认为犯罪。由于在不同的诉讼阶段，对犯罪的界定产生变化，这种界定是人为的基于一定的客观原因造成的，如果对这些被告人作出无罪判决可能造成不良的社会效果，滋生新的违法行为，偏离人民群众对“公平、正义”的认识，有损刑法的威慑性和教育性，允许检察机关对这样的案件在起诉后撤诉是最合法最合理的处理方式。
3发现被告人没有实施犯罪行为。主要是指发现被告人为他人“顶罪”或因为被陷害、被逼供而导致“无罪认罪”后被错误起诉的情形。在审查起诉阶段，检察机关一般是在讯问犯罪嫌疑人的基础上书面审查相关证据材料，各种证据相互吻合，能够形成完整的证据链条就应当起诉，如果犯罪嫌疑人故意作有罪供述，必然会影响检察人员判断，起诉后又翻供的，应当允许检察机关撤诉。
4因需上报市级检察院审查起诉或罪名认定、侦查管辖错误而撤回公诉。如有的奸淫猥亵幼女、贩运毒品犯罪案件，案情重大，情节严重，被告人可能被判处无期徒刑以上刑罚，而检察机关向基层法院提起公诉，上级检察院发现后要求下级院撤回公诉，报送本院审查起诉；如司法人员徇私枉法案，被告人虽收受了他人财物，为他人谋取利益，但难以认定其主观上明知行为对象是有罪的人，检察机关以包庇罪提起公诉，后撤回起诉改以受贿罪提起公诉。这种情形下的刑事撤回起诉符合“不告不理”的诉讼原则，保证了审判机关的中立地位和裁决的公正性。
5关键的言词证据发生变化导致撤诉。如强奸案的被害人当庭作证承认是自愿行为，受贿案中的行贿人当庭推翻原先证词否认行贿，在延期审理后检察机关经过补充侦查还是无法确认的情况下提出撤诉。言词证据与其他证据相比较具有不稳定性，“非法收集的言词证据排除规则”是目前我国的学术界和实务界比较统一的观点，但同时为了达到刑事诉讼法追求“公正和效率”的价值目标而赋予检察机关刑事撤回起诉的权利。
对于上述情形，“两高规定”均没有相关明确的处理依据，所以由检察机关撤回起诉应当是合情合理之举。
（三）撤回起诉案件的法律后果
撤回起诉作为一项特殊的诉讼活动，必然会导致一定的法律后果。公诉案件在撤回起诉后意味着对案件审判的终止，但检察机关必须对案件作出新的处理意见，具有刑事诉讼法第15条之规定清形应当作出绝对不起诉决定；发现现有证据不足应当作出存疑不起诉；不存在犯罪事实或非被告人所为应当要求侦查机关撤回并撤销案件；经过补充侦查或其他技术处理后犯罪事实清楚，证据充分应当重新起诉，既包括检察机关再次提起公诉，也包括公诉转自诉。
三、完善撤回起诉制度的建议
刑事撤回起诉制度存在的问题，表现出了立法与司法解释的粗糙性，更表现出我国刑事诉讼理念的幼稚。要完善公诉案件撤诉制度必须在立法层面上确立先进的现代诉讼理念，必须在实务层面制定规范化的指导原则，来适应我国刑事诉讼改革的需要。
（一）对公诉案件撤回起诉的立法要求
1全面贯彻“程序法定”原则，在刑事诉讼法中明确规定公诉案件撤回起诉的适用条件、操作程序、限制时间、撤诉后案件的处理时间、法律效力及具体保障性规定。根据这一原则，关于刑事诉讼的程序，应当由国家的法律制定。“刑事诉讼法没有明确赋予的职权，司法机关不得行使；司法机关也不得违背刑事诉讼法所明确设定的程序规则而任意决定诉讼的进程。”[3]因此，在刑事诉讼法的修改过程中，不仅要明确规定我国刑事诉讼遵循程序法定原则，还必须明确制定公诉案件的相关撤诉制度。
2从保护人权的诉讼理念出发，公诉案件撤回起诉过程中既要加强对被告人权利的保障，又要注重保护被害人的合法权益。在启动撤回公诉程序时应告知被告人保障其知情权，在撤回起诉整个过程中给予被告人辩护权，同时有必要借鉴当事人主义中一些优秀的诉讼理念树立起符合中国国情的禁止重复追究原则。同时在撤回公诉案件中，应当保障被害人的知情权、参与程序并提出异议的权利及一些案件被害人的自诉权，真正达到既控制犯罪又保障人权的刑事诉讼目的。
（二）对公诉案件撤回起诉的实务要求
1准确把握撤回起诉的使用情形。在审判阶段的公诉变更包括撤回起诉、变更起诉、追加起诉、延期审理等多种情形，分别不同的适用条件和要求；撤回起诉与不起诉也有本质的区别，不能互相替代，越俎代庖。通过严格撤回起诉的适用情形，对已经提起公诉案件慎重撤回起诉，可以有效地避免出现一案多次起诉、多次撤诉、多次审判，影响办案效率，损害司法权威，增加当事人讼累的现象。
2规定申请撤诉必准原则。因为撤回起诉是表明检察机关认为被告人不应该被追究刑事责任或者现有的证据还不足以支持认定被告人构成犯罪，以及检察机关认为需要在程序上只对被告人的追诉进行调整，根据诉权完整理论，作为代表国家对犯罪行为进行追诉的检察机关，可以自主决定放弃、中止、变更对被告人的控告，不应该受到审判机关的阻却，尤其是在检察机关撤销对被告人指控的情况下，法院无须再进行司法审判，也符合诉讼经济原则和司法谦抑原则。如果是担心检察机关滥用公诉权对被告人反复起诉，在规范了重新起诉制度后，这也不再会成为一个问题。
3规范重新起诉制度。首先，重新起诉应以一次为限。对于检察机关进行补充侦查、调取新的证据案件或发现新的犯罪事实案件，在检察机关撤诉后，只允许一次重新起诉的机会，并不得申请再次撤诉，法院只能作出有罪或无罪的判决以及对指控的部分犯罪事实认定或不认定的判决。其次，重新起诉应在规定的期限内。对于检察机关没有按期提请恢复法庭审理的，人民法院可以视为检察机关自动撤诉。因为检察机关提出延期审理的理由是需要补充侦查，在法定期限内没有提请恢复审理，实际上属于“举证不能”，按照诉讼规律，应该承担败诉责任，符合公正与效率的诉讼原则。
4规范撤回起诉案件的后续工作。由于撤回公诉使案件实体处理问题依然处于不确定的状态，因此作出撤诉决定的检察机关必须认真分析造成案件撤诉的原因，依法及时、公正、高效地作出相应的处理（不起诉、退回侦查机关建议撤案、补充侦查、重新起诉），妥善做好后续工作，对符合《国家赔偿法》规定的案件，根据当事人的申请和案件具体情况，作出国家赔偿决定。这不仅关系到办案工作能否取得良好效果，也关系到刑事撤回起诉制度设置目的能否实现。
目前，学术界和实务界大喊“取消检察机关撤诉权”、“检察机关慎用、少用撤诉权”，笔者认为检察机关能够使用撤诉权，只有恰当地使用撤诉权才能彰显其存在的合理性、必要性，也当然不会降低公诉的质量，损害检察机关的权威，一味的强调“慎、少”是不科学的。刑事撤回起诉制度涉及到很多层面和问题，从我国刑事诉讼的诉讼理念、立法精神，到检察机关的宪政地位、监督职能，一直到追求公平、正义以及保护人权，公诉案件撤回起诉制度的建立、设计和操作，必须置于国家法制建设进程和刑事诉讼立法修改的大局中去，才能真正体现法律的严谨和威严。
参考文献
[1]参见谢鹏程著：《论检察权的结构》，载《人民检察》1999年第5期。
[2]锁正杰：《刑事程序的法哲学原理》，中国人民公安大学出版社2002年版。
[3]参见谢佑平、万毅著：《刑事诉讼法原则：程序正义的基石》，法律出版社2002年版，第109页。
山东省高密市人民检察院[261500]
责任编辑：苗红环
关键词：检察机关公诉权撤回起诉
刑事撤回起诉是指在检察机关提起公诉后，在法院宣判之前，由于发现存在不宜或不能将被告人交付审判以及不能对被告人定罪的情形，由检察机关按照一定的程序，向法院提出撤回诉请并得到准许、或放弃恢复法庭审理而被法院裁定为撤回诉请的诉讼行为。这是检察机关公诉权的重要内容，但我国现行《刑事诉讼法》中未作出明确的规定，而最高人民检察院和最高人民法院却针对公诉案件撤回起诉的相关问题，作出了具体的规定(本文统称为‘两高规定’)，1998年6月29日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》(本文简称〈解释〉)第177条规定：“在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回的理由，并作出是否准许的裁定”。1999年1月18日，最高人民检察院在发布的《人民检察院刑事诉讼规则》(本文简称〈规则〉)第351条中规定：“在人民法院宣告判决前，人民检察院……发现不存在犯罪事实，犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉”。在此，“两高”又以司法解释和内部操作规则的形式，确认了检察机关对公诉案件的撤诉权。这种“司法造法”不仅造成了理论界的困惑，也给司法实践带来不少的问题。笔者仅就公诉案件的撤回起诉制度及实务问题展开研讨。
一、撤回起诉权是我国检察机关公诉权的重要内容
(一)公诉目的和我国检察机关的职能
“公诉权是法律赋予检察机关在刑事诉讼中代表国家提起公诉、追究犯罪的专有权力，包括审查起诉、提起公诉、不起诉、撤诉、出庭支持公诉等一系列诉讼权力”[1]。
公诉权由于要承担其惩治犯罪的任务，所以，公诉必须是一种积极的、主动的行为，检察机关必须作为追诉者而存在。我国检察机关在行使公诉权力时，其对刑事犯罪进行追诉的功能是和国际社会的要求相一致的。但公诉权不仅仅是为追诉犯罪而服务，还具有保护无辜的目的，打击犯罪和保护人权的统一应该成为刑事诉讼的根本目的。只有撤回起诉才能够体现权力专属、制约国家公权滥用、防止无罪公民被错误追究。
同时，中国检察机关的宪政地位决定了其作为刑事追诉者和法律监督者的双重身份。《宪法》把检察机关定位为国家专门的法律监督机关，这就表明我国的检察权是一种“法律监督权”，检察机关依法行使各项检察职权，包括侦查权、逮捕权、公诉权等等，都可以归于广义上的“法律监督权”之内。无论我国的检察官在行使检察权的哪一项具体权力，都始终于“法律监督者”的光环之下。这就要求在检察机关出现自身错误或行使职能不力时，一方面必须有自我监督和自我修补的功能，另一方面必须按照刑事诉讼法的规定，在行使公诉权的过程中检察机关和公安、法院“相互制约”，且要接受刑事诉讼当事人的异议，及时对自身行为作出调整。中国检察机关的二元属性也必然要求其专属的公诉权在程序上是可逆转的，撤回起诉就成为必备和可选的一种“法律监督”的具体形式。
(二)撤回起诉符合立法者的价值追求
“实事求是、有错必纠”是刑事立法的价值理念，是建立健全刑事程序补救机制的客观需要。公诉出现错误或不当之后，必须及时纠正，妥善处理。公诉错误或不当损害了公诉的程序价值，需要有一个相应的补救机制。“如果程序不能自我完结，不能解决自身的问题，意味着它本身的价值不能得到贯彻，在价值上也难称是正当的。”[2]因此，通过规定撤回公诉，可以建立健全公诉程序价值补救机制，维护公诉程序的严肃性。同时以撤回起诉的方式及时终止诉讼，停止追诉，就可以使被告人尽快摆脱不利境地，减少庭审可能给被告人带来的损害，体现了对诉讼权益的价值追求。
“疑罪从无”是刑事立法者的价值追求，是保障无罪的人不受刑事追究的内在要求。在审查起诉阶段贯彻“疑罪从无”原则，要求检察机关完善证据排除合理怀疑，不能草率提起公诉。在审判阶段发现对疑罪案件提起公诉的，检察机关应当主动提出撤回起诉，以提高诉讼效率，保障无罪人不受刑事追究。也就是说，贯彻“疑罪从无”原则，不仅体现在法院对案件作出无罪判决上，检察机关撤回公诉同样也体现了这一原则要求。
二、公诉案件撤回起诉的实务问题
(一)撤回起诉的程序性要求
1时间：撤回起诉应当在人民检察院提起公诉后，人民法院宣告判决前。对于已经开庭审理的案件，审判机关应当加强审查，根据已经查明的案件事实和认定的证据材料，能够确认被告人无罪的，应当判决被告人无罪。
2形式：撤回起诉只能以书面形式且应当以检察院的名义向法院提出撤诉申请。法院对检察机关的申请，必须书面作出允许或不准撤诉的裁定。
3权限：公诉人无权自行决定撤回起诉，撤诉申请必须经过检察长同意或检察委员会通过。如果检察机关在法庭开始审理之前就发现提起公诉错误，就应该向法院提出撤诉申请，并根据现在人民法院“立审分离”的情况，由法院立案部门进行审查；对于在法庭调查过程中检察机关提出的撤诉申请，则应该由审理该案的法庭审查，裁定的最终作出，必须报经法院院长或审判委员会决定。
(二)撤回起诉的实体性要求和实际适用情形
笔者根据司法实践，将检察机关提出撤诉申请法院也应予以准许的情形概括为以下几种：
1据以定罪的鉴定结论发生变化，导致原来所指控的行为不能构成犯罪。如故意伤害案件中被害人的伤势经过重新鉴定达不到轻伤以上的标准；盗窃案件中赃物价值经过重新鉴定达不到构罪数额等。鉴定结论是鉴定人对专门性问题从科学技术角度提出的分析判断意见，在刑事案件中需要进行鉴定的专门性问题非常广泛且对于揭露犯罪、证明犯罪和认定犯罪事实具有至关重要的意义，检察人员对专业的鉴定结论发现问题是不现实的，所以允许检察机关撤回起诉有效地确保了起诉质量，维护了公诉权威。
2法律的规定或刑事政策发生变化，导致对被告人的行为不作犯罪认识。2006年最高人民法院《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中指出：已满十四周岁不满十六周岁的人使用轻微暴力或者威胁，强行索要其他未成年人随身携带的生活、学习用品或者钱财数量不大，且未造成被害人轻微伤以上或者不敢正常到校学习、生活等危害后果的，不认为犯罪。由于在不同的诉讼阶段，对犯罪的界定产生变化，这种界定是人为的基于一定的客观原因造成的，如果对这些被告人作出无罪判决可能造成不良的社会效果，滋生新的违法行为，偏离人民群众对“公平、正义”的认识，有损刑法的威慑性和教育性，允许检察机关对这样的案件在起诉后撤诉是最合法最合理的处理方式。
3发现被告人没有实施犯罪行为。主要是指发现被告人为他人“顶罪”或因为被陷害、被逼供而导致“无罪认罪”后被错误起诉的情形。在审查起诉阶段，检察机关一般是在讯问犯罪嫌疑人的基础上书面审查相关证据材料，各种证据相互吻合，能够形成完整的证据链条就应当起诉，如果犯罪嫌疑人故意作有罪供述，必然会影响检察人员判断，起诉后又翻供的，应当允许检察机关撤诉。
4因需上报市级检察院审查起诉或罪名认定、侦查管辖错误而撤回公诉。如有的奸淫猥亵幼女、贩运毒品犯罪案件，案情重大，情节严重，被告人可能被判处无期徒刑以上刑罚，而检察机关向基层法院提起公诉，上级检察院发现后要求下级院撤回公诉，报送本院审查起诉；如司法人员徇私枉法案，被告人虽收受了他人财物，为他人谋取利益，但难以认定其主观上明知行为对象是有罪的人，检察机关以包庇罪提起公诉，后撤回起诉改以受贿罪提起公诉。这种情形下的刑事撤回起诉符合“不告不理”的诉讼原则，保证了审判机关的中立地位和裁决的公正性。
5关键的言词证据发生变化导致撤诉。如强奸案的被害人当庭作证承认是自愿行为，受贿案中的行贿人当庭推翻原先证词否认行贿，在延期审理后检察机关经过补充侦查还是无法确认的情况下提出撤诉。言词证据与其他证据相比较具有不稳定性，“非法收集的言词证据排除规则”是目前我国的学术界和实务界比较统一的观点，但同时为了达到刑事诉讼法追求“公正和效率”的价值目标而赋予检察机关刑事撤回起诉的权利。
对于上述情形，“两高规定”均没有相关明确的处理依据，所以由检察机关撤回起诉应当是合情合理之举。
（三）撤回起诉案件的法律后果
撤回起诉作为一项特殊的诉讼活动，必然会导致一定的法律后果。公诉案件在撤回起诉后意味着对案件审判的终止，但检察机关必须对案件作出新的处理意见，具有刑事诉讼法第15条之规定清形应当作出绝对不起诉决定；发现现有证据不足应当作出存疑不起诉；不存在犯罪事实或非被告人所为应当要求侦查机关撤回并撤销案件；经过补充侦查或其他技术处理后犯罪事实清楚，证据充分应当重新起诉，既包括检察机关再次提起公诉，也包括公诉转自诉。
三、完善撤回起诉制度的建议
刑事撤回起诉制度存在的问题，表现出了立法与司法解释的粗糙性，更表现出我国刑事诉讼理念的幼稚。要完善公诉案件撤诉制度必须在立法层面上确立先进的现代诉讼理念，必须在实务层面制定规范化的指导原则，来适应我国刑事诉讼改革的需要。
（一）对公诉案件撤回起诉的立法要求
1全面贯彻“程序法定”原则，在刑事诉讼法中明确规定公诉案件撤回起诉的适用条件、操作程序、限制时间、撤诉后案件的处理时间、法律效力及具体保障性规定。根据这一原则，关于刑事诉讼的程序，应当由国家的法律制定。“刑事诉讼法没有明确赋予的职权，司法机关不得行使；司法机关也不得违背刑事诉讼法所明确设定的程序规则而任意决定诉讼的进程。”[3]因此，在刑事诉讼法的修改过程中，不仅要明确规定我国刑事诉讼遵循程序法定原则，还必须明确制定公诉案件的相关撤诉制度。
2从保护人权的诉讼理念出发，公诉案件撤回起诉过程中既要加强对被告人权利的保障，又要注重保护被害人的合法权益。在启动撤回公诉程序时应告知被告人保障其知情权，在撤回起诉整个过程中给予被告人辩护权，同时有必要借鉴当事人主义中一些优秀的诉讼理念树立起符合中国国情的禁止重复追究原则。同时在撤回公诉案件中，应当保障被害人的知情权、参与程序并提出异议的权利及一些案件被害人的自诉权，真正达到既控制犯罪又保障人权的刑事诉讼目的。
（二）对公诉案件撤回起诉的实务要求
1准确把握撤回起诉的使用情形。在审判阶段的公诉变更包括撤回起诉、变更起诉、追加起诉、延期审理等多种情形，分别不同的适用条件和要求；撤回起诉与不起诉也有本质的区别，不能互相替代，越俎代庖。通过严格撤回起诉的适用情形，对已经提起公诉案件慎重撤回起诉，可以有效地避免出现一案多次起诉、多次撤诉、多次审判，影响办案效率，损害司法权威，增加当事人讼累的现象。
2规定申请撤诉必准原则。因为撤回起诉是表明检察机关认为被告人不应该被追究刑事责任或者现有的证据还不足以支持认定被告人构成犯罪，以及检察机关认为需要在程序上只对被告人的追诉进行调整，根据诉权完整理论，作为代表国家对犯罪行为进行追诉的检察机关，可以自主决定放弃、中止、变更对被告人的控告，不应该受到审判机关的阻却，尤其是在检察机关撤销对被告人指控的情况下，法院无须再进行司法审判，也符合诉讼经济原则和司法谦抑原则。如果是担心检察机关滥用公诉权对被告人反复起诉，在规范了重新起诉制度后，这也不再会成为一个问题。
3规范重新起诉制度。首先，重新起诉应以一次为限。对于检察机关进行补充侦查、调取新的证据案件或发现新的犯罪事实案件，在检察机关撤诉后，只允许一次重新起诉的机会，并不得申请再次撤诉，法院只能作出有罪或无罪的判决以及对指控的部分犯罪事实认定或不认定的判决。其次，重新起诉应在规定的期限内。对于检察机关没有按期提请恢复法庭审理的，人民法院可以视为检察机关自动撤诉。因为检察机关提出延期审理的理由是需要补充侦查，在法定期限内没有提请恢复审理，实际上属于“举证不能”，按照诉讼规律，应该承担败诉责任，符合公正与效率的诉讼原则。
4规范撤回起诉案件的后续工作。由于撤回公诉使案件实体处理问题依然处于不确定的状态，因此作出撤诉决定的检察机关必须认真分析造成案件撤诉的原因，依法及时、公正、高效地作出相应的处理（不起诉、退回侦查机关建议撤案、补充侦查、重新起诉），妥善做好后续工作，对符合《国家赔偿法》规定的案件，根据当事人的申请和案件具体情况，作出国家赔偿决定。这不仅关系到办案工作能否取得良好效果，也关系到刑事撤回起诉制度设置目的能否实现。
目前，学术界和实务界大喊“取消检察机关撤诉权”、“检察机关慎用、少用撤诉权”，笔者认为检察机关能够使用撤诉权，只有恰当地使用撤诉权才能彰显其存在的合理性、必要性，也当然不会降低公诉的质量，损害检察机关的权威，一味的强调“慎、少”是不科学的。刑事撤回起诉制度涉及到很多层面和问题，从我国刑事诉讼的诉讼理念、立法精神，到检察机关的宪政地位、监督职能，一直到追求公平、正义以及保护人权，公诉案件撤回起诉制度的建立、设计和操作，必须置于国家法制建设进程和刑事诉讼立法修改的大局中去，才能真正体现法律的严谨和威严。
参考文献
[1]参见谢鹏程著：《论检察权的结构》，载《人民检察》1999年第5期。
[2]锁正杰：《刑事程序的法哲学原理》，中国人民公安大学出版社2002年版。
[3]参见谢佑平、万毅著：《刑事诉讼法原则：程序正义的基石》，法律出版社2002年版，第109页。
山东省高密市人民检察院[261500]
责任编辑：苗红环