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摘要：文章在实地调查的基础上论证了社会管理创新的科学内涵，总结了藏区社会管理的基本特征，提出从现代化教育入手培育中国特色的社会主义价值观、加强舆论控制与引导创造和谐舆情氛围、正确处理维稳与发展及管理与服务之间关系这三个方面创新新时期藏区的社会体系管理。
关键词：社会管理；民族地区；创新思考
中图分类号：C 916 文献标识码：A 文章编号：1671-623X（2013）04-0052-06
改革开放30多年来，党和政府始终坚持“以经济建设为中心”的基本方针，不断解放和发展社会生产力，一方面，经济快速发展，我国已经成为世界第二大经济体，综合国力跃居世界前列；另一方面，片面强调经济，导致社会发展相对滞后，社会矛盾、社会问题不断出现。[1]为了解决社会矛盾，促进社会和谐，国家适时提出了“加强与创新社会管理”的目标要求。2011年2月19日上午，胡锦涛在中央党校“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式”上发表重要讲话，强调扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。
作为社会和谐与社会稳定的重要组成部分，藏区的社会管理状况关系着我国全面建设小康社会的大局，关系着中国特色社会主义和谐社会的建设，更关系着13亿中国人民的根本福祉。本研究以质性研究的形式，通过结构式访谈、非参与观察、文献分析等方法，调查走访甘肃省甘南藏族自治州（以下简称甘南州）七县一市，分析和总结新中国建立以后特别是改革开放以来甘南藏区社会管理的实践经验，以反思性的立场探寻创新藏区社会管理的切入点。
一、民族地区社会管理的科学内涵
社会管理是人类社会当中一项必不可少的社会行动。加强与创新社会管理，首先必须对社会管理的科学内涵有一个准确的认识。胡锦涛同志2011年2月19日在中央党校出席“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式”时指出：“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”[2]同时明确了社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。这是党和政府高层对社会管理进行的科学界定。而社会管理在民族地区如何科学进行，或者说民族地区的社会管理是否具有相对于国内一般地区的普遍性与特殊性，这就要求对民族地区社会管理的科学内涵做出明确的界定。
（一）民族地区社会管理的性质
美国功能主义社会学家塔尔科特·帕森斯认为，社会行动是一个庞大的系统，它由4个子系统组成，即行为有机体系统、人格系统、社会系统和文化系统。这4个系统都有自己的维持和生存边界，但又相互依存、相互作用，共同发挥各自的功能，从而达到社会的整合。每个系统之下又由不同的社会子系统构成。其中，社会系统组织着社会互动中的个人或群体，使之处于一定的相互关系形式之中。社会系统之下又有着政治、经济、文化、社会等多个社会子系统。因此社会管理并不是对于整个社会的管理，而是对于社会系统之下的特定社会子系统的管理，具体来说，主要是针对除了政治、经济、文化之外的社会部门的管理。
从目前的现实来看，我国的少数民族聚居地主要集中在西部地区，每个聚居的民族就其经济发展、社会生活以及文化特质来说与中东部地区相差甚远，那么对于这一地区社会的管理就会显著区别于中东部发达地区社会的管理模式。考虑到民族问题的复杂性、敏感性以及民族社会系统内部的文化独特性与发展滞后性，对于民族地区社会管理的定位必须更加突出其文化的适应性与经济社会的协调性，而这也正是社会管理在民族地区实践的特殊性所在。
（二）民族地区社会管理的主要内容
要理清民族地区社会管理的主要内容，必须以社会系统中的社会实体作为社会管理的主要对象，而不能将社会实体之间互动的形式作为对象。具体来说，社会实体就是指社会中的组织、团体、机构、个体等。因此社会管理的内容是运用各种资源，规范社会实体的行为、协调实体间的关系、满足实体的需求，解决实体之间的矛盾，最终实现社会公正，维护社会稳定。
在国际国内两方面形势的共同影响下，民族地区的社会发展与和谐稳定越来越显现出其突出的重要性，民族地区社会管理的内容因此更加纷繁复杂，涉及的方面包罗万象，这进一步决定了在未来很长一段时期内民族地区社会管理部门的任务之繁重、责任之重大。胡锦涛同志在出席“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式”时指出：“社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。”[2]而除此之外，民族地区的社会管理内容更是包含了反分裂、反独立、反暴力，保人权、保稳定、保和谐以及求统一、求发展等一系列重大的政治经济的现实问题。
（三）民族地区社会管理的目标
从功能主义的视角来说，社会管理的主要目标就是要促进社会各个子系统之间的协调发展，保证社会各部分发挥出各自应有的功能，从而维护社会系统整体的功能与和谐，保证社会个体自由而全面的发展。正如温家宝同志所说：“我们所做的一切，都是为了让人民生活得更加幸福、更有尊严”。胡锦涛同志也指出：“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”[2]因此，也可以说社会管理的目的是促进社会和谐，维护社会公正，保障个体发展。
做好民族地区的社会管理工作，必须树立科学明确的目标，合理地配置民族地区社会内外两方面的资源，切实保障少数民族的基本权益，满足少数民族群众的利益需要，不断解决民族地区社会问题，化解社会矛盾，充分保障民族地区经济社会全面、协调、可持续发展，最终实现各民族的共同繁荣。 二、当前甘南州社会管理的基本特征
甘南州地处甘肃南部，处于青藏高原和黄土高原过渡地带，西连青海黄南州、果洛州，南通四川省阿坝州，东部和北部与甘肃陇南、定西、临夏毗邻，面积约4.5万平方公里。地势西北高，东南低，境内海拔1 100～4 900米，平均海拔在3 000米以上。州内现有藏、汉、回、东乡、土、裕固等24个民族交错居住，辖夏河、玛曲、碌曲、卓尼、迭部、临潭、舟曲及合作七县一市，2000年人口普查数据显示，全州总人口68.03万，农牧业人口55万，占总人口的80.9%；藏族37.85万，占总人口的55.6%。[3]其中大多数为安多藏族和康巴藏族。甘南藏族在历史上以游牧为主，全民信仰藏传佛教，民族个性豪放但不善从商。作为全国十个藏族自治州之一的甘南州成立于1953年，它是古丝绸之路唐蕃古道的重要通道，是离内地最近的雪域高原，自然风光秀丽，文物古迹众多，民族特色浓郁，风土人情独特。
甘南人口以藏族为主，全民族信仰藏传佛教，另有汉族和回族两大民族，考虑到代表性问题，在本研究中仅针对藏民族聚居区这一最主要特性作为分析对象和研究单位。总的来看，由于历史原因及地理环境影响，一方面，甘南州一直与内地保持着经济和社会发展上的距离，社会形态与生产模式仍然较为传统；另一方面，藏民族的民族性格独特，民族文化及风俗习惯等与汉族为主的中原文化存在较大差距。因此甘南社会管理的体系与模式显然迥异于国内大部分地区。新中国建立以后特别是改革开放以来，国家在不断综合分析历史与现实的基础上，逐渐创建和发展了一套比较符合当地社会发展与稳定实际的社会管理模式，总结起来主要呈现三个显著特色。
（一）国家“外源性扶持”保障藏区基本发展
由于历史与现实等原因，甘南州的经济发展速度缓慢，社会发展水平较低，社会形态保持了一定程度的传统性与落后性。同时由于基础薄弱、起点较低，甘南经济社会发展的主动性、内发性动因严重缺失，无法有效依靠自身力量来实现地区的发展，因此国家进行了大量的“外源性扶持”，以帮助甘南藏区实现发展。自改革开放之后特别是进入21世纪以来，随着我国经济社会转型的深化，在西部大开发战略的总体框架下，国家从政策、财政、物资、人力、教育等多个方面给予甘南州大力的扶持和帮助，最大限度满足藏区群众的各方面需求。“外源性扶持”在一定程度上促进了甘南州经济社会的快速发展，极大提高了甘南藏族人民的生活水平和身心素质，同时也在一定历史时期、一定社会阶段，维护了社会稳定，保障了民族团结。
但是长期的“外源性扶持”也自然而然形成了藏族群众的“依赖心理”和“弱势心理”，在社会生活中容易产生“等、靠、要”的思想和行为，再加上近几年由于国内（乃至省内）城乡之间、地区之间经济社会发展的不协调，以及国际、国内特殊因素的影响，甘南社会中产生了一些不稳定因素，民族主义、分裂主义、恐怖主义以及宗教主义等势力逐渐抬头，成为甘南经济社会长远发展的一颗毒瘤。在国际国内民族分裂势力的煽动下，一旦民族自身的利益诉求无法得到满足就很容易发生诸如“3·14”“3·18”之类的打、砸、抢、烧事件。因此，“外源性扶持”的做法并不能从根本上促进民族地区的社会稳定和社会团结，长远来看也不利于藏民族自身的长远发展。因此党和国家不得不重新考虑原有的社会管理模式能否经得住历史现实的考验。
（二）将宗教与寺院纳入社会管理体系
藏族是全民信教的民族，藏传佛教及宗教领袖在甘南藏区有着极高的地位，对甘南藏区经济、政治、文化和社会发展产生着深远的影响。在新中国建立以前，甘南藏区一直奉行“政教合一”的社会管理体制，特别是18世纪初左右，随着格鲁派①的普遍传播，藏传佛教在甘南的发展进入了黄金时期，绝大部分的农耕地区和游牧地区的格鲁派寺院如雨后春笋，纷纷兴建。[4]自此以后，藏传佛教在甘南藏区逐渐具有了基础性和统治性的地位，每一个历史王朝的建立和统治都离不开佛教领袖的支持和寺院组织的认同，这一历史传统和影响力也一直延续到了今天。可以说新中国成立后对藏区的和平解放和统一，离不开藏区宗教领袖和寺院僧众的大力支持。因此在现代社会中，对于甘南藏区各项事务的管理、各种矛盾的解决，都无法完全摆脱传统的宗教与寺院的影响力。
课题组在甘南调研过程中能深刻体会到藏传佛教与寺院文化的影响力，藏区政府管理者在进行社会管理、处理日常纠纷、解决社会矛盾时经常会感觉到“力不从心”，而一旦邀请寺院里的宗教领袖“活佛” ②出面协调，那么很多问题都会很容易得到解决。特别是在处理草山纠纷、部落矛盾等重大问题时，活佛往往是必须出席的重要人物。例如，前些年，在甘南夏河县甘加乡，草原生态环境恶化引起了农牧民对草山、水源等的争夺，由于事情发生在多民族聚居区域，因而也影响到民族关系的和谐。[5]而这一事件最终能够合理解决，很大程度上得益于拉卜楞寺活佛的大力帮助和协调。另一方面，在日常生活中，寺院里的活佛、僧侣等都会不定期的在寺院内部或者前往牧民家里，开展宏法、授戒③、念经祈祷、超度、卜卦、禳灾④等宗教仪式，为信众祈福。这一系列的行为都对当地的社会发展和社会和谐做出了不小的贡献。
新中国建立以后，党和政府加强了对民族地区宗教和寺院的管理，一方面在法律、政策、资金等方面充分保障各民族的宗教信仰自由；另一方面加强引导监督，注重宗教的发展与社会主义现代化建设的适应性。在国家层面成立了宗教事务管理局和民族事务委员会等政府管理部门，同时在宗教内部加强引导，将宗教领袖纳入政府决策队伍，在寺院内成立寺管会，对寺院僧侣发放“僧人证”，将寺院僧侣纳入社会低保等，这一系列举措取得极大成效，赢得了宗教与寺院内部的普遍认可。因此，将宗教人员与寺院力量纳入社会管理体系，这一举措可谓是甘南藏区社会管理的一个显著特征。
（三）健全法制体系，保障社会稳定
新中国成立后对于少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，对于少数民族进行专门的扶持和政策照顾，同时从中央到地方配套出台了一系列法律法规及规章制度，以保障民族地区经济社会的正常发展与和谐稳定。先后以《宪法》根本法的形式规定了民族区域自治的基本制度，并在宪法规定的基础上于1984年制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，作为实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。在此基础上各少数民族地区又根据地方实际，制定了本地区的自治条例和规章制度。 作为全国十个藏族自治州之一，为了保障社会管理有法可依，甘南州自成立以来不断根据地方经济社会发展的实际，在国家宪法和法律的基础上制定和修改了一系列政策法规与规章制度，形成了以《甘肃省甘南藏族自治州自治条例》为主体的一系列法律法规，如《甘肃省甘南藏族自治州社会治安综合治理条例》《甘肃省甘南藏族自治州草场争议调解处理办法》等。这些法律法规与规章制度涉及甘南藏区经济社会发展及日常管理的方方面面，为甘南地区的经济社会平稳健康发展提供了一个稳定的保障框架，政府部门正是在这样一个框架之下履行自身职能，进行社会管理。经过半个多世纪特别是近几年的发展建设，传统的“政教合一”社会统治模式已经彻底瓦解，当前，甘南州正在积极建设法制社会，倡导社会民主。今后解决社会矛盾和社会问题、促进经济发展与社会稳定等都将严格依照法律法规有序进行。
三、新时期甘南州社会管理需要加强和创新的三个方面
进入21世纪后，特别是迈进新世纪的第二个10年以来，随着社会转型的不断深化，甘南藏区的经济社会各方面都在发生着细微的变化，越来越多的藏族人民走出雪域高原去接触新思想、追求新生活，甘南藏区传统的生产生活方式正在经历着根本性的变革。现在的甘南州逐渐成为牛羊肉的生产销售基地、国内藏族民俗旅游的目的地、佛教文化的传播地等，这一系列变化反过来又对甘南的经济社会发展产生着极大的影响。而与此同时，各种形式的民族分裂势力、宗教势力、恐怖势力、极端势力等也在甘南悄然抬头，逐渐成为影响甘南藏区经济发展、社会稳定的巨大毒瘤，特别是“3·14”“3·18”事件之后，国内外形势更是对藏区的社会管理提出了巨大的挑战，原有的社会管理体系与模式已经很难适应当地经济社会和人民的需求，加强与创新民族地区的社会管理、维护社会的和谐稳定已经迫在眉睫。
需要明确的是，民族地区传统的社会管理体系与模式，在一定历史时期内确实发挥了巨大作用，为民族地区乃至整个国家的经济发展、社会稳定做出了突出贡献，其中一些科学的管理模式与方式在现今新的形势下仍发挥着积极的功能。因此我们必须以科学的态度看待民族地区社会管理的体系与模式，既不完全否定，又要反思批判，在加强原有优秀成果的基础上，认真分析民族地区的现实实际，积极探索，创新理念和方法，逐渐建立既适应民族地区社会实际，又满足现实需求的科学的社会管理体系与模式。鉴于当下民族地区社会问题的复杂性、敏感性和社会发展的滞后性，本文仅就民族地区社会管理体系创新的一般方面和原则进行论述，而不讨论技术性的问题。
（一）以现代化教育入手，培养中国特色的社会主义价值观
《礼记·学记第十八》开宗明义地提出：“君子如欲化民成俗，其必由学乎！”“古之王者建国君民，教学为先。”[6]由此可以看出，我国古人已经发现了教育对于国家与社会发展的重大意义。1999年胡德海的《论教育的功能问题》提出： 应该把教育对国家、社会的作用概括为“提高人口质量”和“培养社会人才”这两个方面，而不能作诸如经济功能、政治功能、科技功能、国防功能这类表述。[7]笔者认为教育的功能在于，一方面可以完善人格，塑造一个自我完善、健康发展的社会个体；另一方面也能传承历史文化，创新知识体系。它是社会稳定与发展的基础，同时也是一个国家、一个民族维系与进步的根基。
甘南州的经济社会发展水平低下，很大程度上与藏族群众的受教育水平普遍低下有关。目前甘南州的基础教育主要由国家设立的小学、初中、高中组成（包括民族中学、民族小学等），主要针对甘南州以藏民为主的少数民族提供教育。高等学校仅有一所，即甘肃民族师范学院。还有少部分的社会力量办学，主要是由藏区的宗教寺院等提供教育，教授内容为传统的藏族文化知识与佛教经典。这也导致了甘南藏族对于社会主义核心价值观的信仰意识明显淡漠。
总体来说，甘南藏区现代化教育的学校数量较少、师资力量与教学资源缺乏。在授课内容方面，主要以传统的民族文化知识和佛教教义经典为主，基础教育教学虽已实行“双语教学”，但在实际教学中仍以藏文、藏语教学为主，同时藏族学生在参加高考时又主要以汉字为主，这不利于藏族学生与全国其它地方学生公平合理地竞争优秀的大学资源。我们在创新社会管理、发展民族教育时，一方面要注重民族传统文化的保护，另一方面必须创新教育管理体制，打破传统的教育模式与教育理念，革新教育内容。在现代化教育过程中必须更加注重输入中国特色社会主义核心价值体系，使民族地区发展与国家整体发展保持思想上和行为上的一致性，共同构建和谐稳定的民族社会。
（二）加强舆论控制与引导，创造一个和谐的舆情氛围
进入21世纪后，大众传媒在人们的社会生活中发挥着越来越重要的作用：作为一种社会控制的工具和手段，大众传媒主要通过舆论导向与舆论监督、建立和巩固信仰、社会暗示及教育实现其社会控制功能。[8]在社会控制方面，大众传媒既有其正功能，亦有其负功能。大众传媒能对社会控制产生极大的消极影响，这种影响体现在：对社会政策的过度干预会削弱正式控制力量、舆论导向的不确定性影响控制效果、不合理的社会暗示容易误导社会成员、公众对大众传媒的过度依赖影响社会成员素质的提高和社会关系的和谐。[8]
据调查，在甘南“3·18”事件发生过程中，藏族群众之间正是出现了的错误和反动的舆论传播，产生了群体间和群体内部相互的感染和暗示，在很大程度上导致了事态的进一步恶化。因此我们在进行民族地区社会管理创新的过程中，必须深刻认识和发掘民族地区大众传媒的控制和引导功能，不断发挥其对于社会控制的正功能，同时要建立有效的机制，监督和引导民族群体的社会舆论，防止大众传媒产生负功能，避免对民族地区的经济发展和社会稳定产生不利影响。具体来说，就是要以民族地区的广播电视、互联网、报刊杂志等大众传媒为主体，以社会主义核心价值理念为核心，在民族地区建立一种和谐稳定的、团结向上的舆情氛围，不断为民族地区的经济建设与社会稳定提供环境支持与舆论支持。 （三）正确处理维稳与发展、管理与服务之间的关系
进入21世纪第二个10年后，依据国际国内形势，国家从中央到地方确立了“维稳”的社会管理方针，甘南藏区成为了维稳工作的重点，在“维稳”的基础上国家出台了一系列的辅助政策，从各个层面帮助民族地区进行社会建设，这一系列政策的实施产生了一定的正面社会效应，很大程度上缓解了社会矛盾，也为藏区民众带来了实实在在的利益。但是也存在着这样一个事实，即社会问题的解决治标不治本，社会矛盾只是暂时的缓解，并未从根本上得到解决。一些地方社会管理部门在进行“维稳”的时候采取了不妥当甚至错误的方式，不但没有达到稳定的效果，反而激化了社会矛盾。因此，对于“维稳”的确切内涵，社会管理部门必须有一个明确的认识。而在民族地区如何正确处理“维稳”与“发展”之间的关系更是各层政府需要深入研究和思考的问题，绝对不能只做维稳工作而忽视发展工作，不能过度维稳而损害长远发展，更不能因为盲目追求发展而忽视了稳定工作。
党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署，提出要转变政府职能，建设服务型政府，强化政府社会管理和公共服务职能。由“管理”到“服务”，体现了政府职能的转变，对于社会管理者来说更是一项巨大的挑战。创新民族地区社会管理体系，提高服务水平，不仅要从体制上，更要从思想上进行转变。社会管理人员必须正确认识自身角色，克服“官本位”思想，主动融入到少数民族群众中去服务群众的切身利益，真正做到“为人民服务”。只有群众的切身利益解决了，民族地区的社会管理水平才会得到根本提升。
总之，与国内一般地区相比，民族地区社会管理体系创新有着自身的民族特殊性。因此，一方面，就社会管理的普遍原则上，民族地区可以积极借鉴其它地区先进的管理理念和管理方式，不断完善自身的管理体系；另一方面，要深刻认识到民族地区的独特性与差异性，在日常的管理实践中，不断探索积累社会管理经验，要打破传统，勇于创新。而新时期创新藏区的社会管理体系必须要注重和把握“教育发展是前提、舆情引导是保障、服务意识是基础”三个主要方面，深刻认识与把握国际国内社会实际，从少数民族的切身利益出发，坚持与时俱进，打破传统定式思维，转变社会管理理念，创新管理工作模式。
①格鲁派是中国藏传佛教宗派之一。藏语格鲁意即善律，该派强调严守戒律，故名。该派僧人戴黄色僧帽，故又称黄教。创教人宗喀巴，原为噶当派僧人，故该派又被称为新噶当派。
②活佛，主要是汉族民众对藏族地区的一些转世修行者的称谓。藏传佛教有不同的活佛系统，因此活佛的人数较多。当活佛圆寂后，寺院会使用不同的仪式，寻找活佛圆寂后出生的婴童。从中选定一名作为先辈活佛之转世的灵童。而后灵童会被迎入寺中，继承先辈活佛的宗教地位。
③授戒又称纳戒，即在家或出家人从师或依自誓而纳受戒法。
④禳灾（ráng zāi），指行使法术解除面临的灾难：禳原为古代祭祀名。
[1]陆学艺.当代中国社会结构[M].北京：社会科学文献出版社.2010：1.
[2]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平[EB/OL].（2011-02-19）. http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/c_121100198.htm.
[3]甘南州政府办.甘南概况[EB/OL]. （2008-10-26） .http：//www.gn.gansu.gov.cn/html/2008-10/2611.html.
[4]中共甘肃省委统战部.甘肃宗教[M].兰州：甘肃人民出版社.1989：146.
[5]束锡红，王艳艳.甘南牧区汉藏民族关系与和谐社会构建调研[EB/OL]. （2011-07-18）.http：//www.huangdi.gov.cn/content/2011-07/18/content_4870225.htm.
[6]陈戍国.周礼·仪礼·礼记[M].长沙：岳麓书社.2006：403.
[7]胡德海.论教育的功能问题[J].西北师范大学学报：社会科学版，1999（2）：5—7.
[8]章辉美.大众传媒与社会控制——论大众传媒的社会控制功能[J].社会科学战线，2005（3）：201—204.
（文字编辑：邹红责任校对：王香丽）
关键词：社会管理；民族地区；创新思考
中图分类号：C 916 文献标识码：A 文章编号：1671-623X（2013）04-0052-06
改革开放30多年来，党和政府始终坚持“以经济建设为中心”的基本方针，不断解放和发展社会生产力，一方面，经济快速发展，我国已经成为世界第二大经济体，综合国力跃居世界前列；另一方面，片面强调经济，导致社会发展相对滞后，社会矛盾、社会问题不断出现。[1]为了解决社会矛盾，促进社会和谐，国家适时提出了“加强与创新社会管理”的目标要求。2011年2月19日上午，胡锦涛在中央党校“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式”上发表重要讲话，强调扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。
作为社会和谐与社会稳定的重要组成部分，藏区的社会管理状况关系着我国全面建设小康社会的大局，关系着中国特色社会主义和谐社会的建设，更关系着13亿中国人民的根本福祉。本研究以质性研究的形式，通过结构式访谈、非参与观察、文献分析等方法，调查走访甘肃省甘南藏族自治州（以下简称甘南州）七县一市，分析和总结新中国建立以后特别是改革开放以来甘南藏区社会管理的实践经验，以反思性的立场探寻创新藏区社会管理的切入点。
一、民族地区社会管理的科学内涵
社会管理是人类社会当中一项必不可少的社会行动。加强与创新社会管理，首先必须对社会管理的科学内涵有一个准确的认识。胡锦涛同志2011年2月19日在中央党校出席“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式”时指出：“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”[2]同时明确了社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。这是党和政府高层对社会管理进行的科学界定。而社会管理在民族地区如何科学进行，或者说民族地区的社会管理是否具有相对于国内一般地区的普遍性与特殊性，这就要求对民族地区社会管理的科学内涵做出明确的界定。
（一）民族地区社会管理的性质
美国功能主义社会学家塔尔科特·帕森斯认为，社会行动是一个庞大的系统，它由4个子系统组成，即行为有机体系统、人格系统、社会系统和文化系统。这4个系统都有自己的维持和生存边界，但又相互依存、相互作用，共同发挥各自的功能，从而达到社会的整合。每个系统之下又由不同的社会子系统构成。其中，社会系统组织着社会互动中的个人或群体，使之处于一定的相互关系形式之中。社会系统之下又有着政治、经济、文化、社会等多个社会子系统。因此社会管理并不是对于整个社会的管理，而是对于社会系统之下的特定社会子系统的管理，具体来说，主要是针对除了政治、经济、文化之外的社会部门的管理。
从目前的现实来看，我国的少数民族聚居地主要集中在西部地区，每个聚居的民族就其经济发展、社会生活以及文化特质来说与中东部地区相差甚远，那么对于这一地区社会的管理就会显著区别于中东部发达地区社会的管理模式。考虑到民族问题的复杂性、敏感性以及民族社会系统内部的文化独特性与发展滞后性，对于民族地区社会管理的定位必须更加突出其文化的适应性与经济社会的协调性，而这也正是社会管理在民族地区实践的特殊性所在。
（二）民族地区社会管理的主要内容
要理清民族地区社会管理的主要内容，必须以社会系统中的社会实体作为社会管理的主要对象，而不能将社会实体之间互动的形式作为对象。具体来说，社会实体就是指社会中的组织、团体、机构、个体等。因此社会管理的内容是运用各种资源，规范社会实体的行为、协调实体间的关系、满足实体的需求，解决实体之间的矛盾，最终实现社会公正，维护社会稳定。
在国际国内两方面形势的共同影响下，民族地区的社会发展与和谐稳定越来越显现出其突出的重要性，民族地区社会管理的内容因此更加纷繁复杂，涉及的方面包罗万象，这进一步决定了在未来很长一段时期内民族地区社会管理部门的任务之繁重、责任之重大。胡锦涛同志在出席“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式”时指出：“社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。”[2]而除此之外，民族地区的社会管理内容更是包含了反分裂、反独立、反暴力，保人权、保稳定、保和谐以及求统一、求发展等一系列重大的政治经济的现实问题。
（三）民族地区社会管理的目标
从功能主义的视角来说，社会管理的主要目标就是要促进社会各个子系统之间的协调发展，保证社会各部分发挥出各自应有的功能，从而维护社会系统整体的功能与和谐，保证社会个体自由而全面的发展。正如温家宝同志所说：“我们所做的一切，都是为了让人民生活得更加幸福、更有尊严”。胡锦涛同志也指出：“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”[2]因此，也可以说社会管理的目的是促进社会和谐，维护社会公正，保障个体发展。
做好民族地区的社会管理工作，必须树立科学明确的目标，合理地配置民族地区社会内外两方面的资源，切实保障少数民族的基本权益，满足少数民族群众的利益需要，不断解决民族地区社会问题，化解社会矛盾，充分保障民族地区经济社会全面、协调、可持续发展，最终实现各民族的共同繁荣。 二、当前甘南州社会管理的基本特征
甘南州地处甘肃南部，处于青藏高原和黄土高原过渡地带，西连青海黄南州、果洛州，南通四川省阿坝州，东部和北部与甘肃陇南、定西、临夏毗邻，面积约4.5万平方公里。地势西北高，东南低，境内海拔1 100～4 900米，平均海拔在3 000米以上。州内现有藏、汉、回、东乡、土、裕固等24个民族交错居住，辖夏河、玛曲、碌曲、卓尼、迭部、临潭、舟曲及合作七县一市，2000年人口普查数据显示，全州总人口68.03万，农牧业人口55万，占总人口的80.9%；藏族37.85万，占总人口的55.6%。[3]其中大多数为安多藏族和康巴藏族。甘南藏族在历史上以游牧为主，全民信仰藏传佛教，民族个性豪放但不善从商。作为全国十个藏族自治州之一的甘南州成立于1953年，它是古丝绸之路唐蕃古道的重要通道，是离内地最近的雪域高原，自然风光秀丽，文物古迹众多，民族特色浓郁，风土人情独特。
甘南人口以藏族为主，全民族信仰藏传佛教，另有汉族和回族两大民族，考虑到代表性问题，在本研究中仅针对藏民族聚居区这一最主要特性作为分析对象和研究单位。总的来看，由于历史原因及地理环境影响，一方面，甘南州一直与内地保持着经济和社会发展上的距离，社会形态与生产模式仍然较为传统；另一方面，藏民族的民族性格独特，民族文化及风俗习惯等与汉族为主的中原文化存在较大差距。因此甘南社会管理的体系与模式显然迥异于国内大部分地区。新中国建立以后特别是改革开放以来，国家在不断综合分析历史与现实的基础上，逐渐创建和发展了一套比较符合当地社会发展与稳定实际的社会管理模式，总结起来主要呈现三个显著特色。
（一）国家“外源性扶持”保障藏区基本发展
由于历史与现实等原因，甘南州的经济发展速度缓慢，社会发展水平较低，社会形态保持了一定程度的传统性与落后性。同时由于基础薄弱、起点较低，甘南经济社会发展的主动性、内发性动因严重缺失，无法有效依靠自身力量来实现地区的发展，因此国家进行了大量的“外源性扶持”，以帮助甘南藏区实现发展。自改革开放之后特别是进入21世纪以来，随着我国经济社会转型的深化，在西部大开发战略的总体框架下，国家从政策、财政、物资、人力、教育等多个方面给予甘南州大力的扶持和帮助，最大限度满足藏区群众的各方面需求。“外源性扶持”在一定程度上促进了甘南州经济社会的快速发展，极大提高了甘南藏族人民的生活水平和身心素质，同时也在一定历史时期、一定社会阶段，维护了社会稳定，保障了民族团结。
但是长期的“外源性扶持”也自然而然形成了藏族群众的“依赖心理”和“弱势心理”，在社会生活中容易产生“等、靠、要”的思想和行为，再加上近几年由于国内（乃至省内）城乡之间、地区之间经济社会发展的不协调，以及国际、国内特殊因素的影响，甘南社会中产生了一些不稳定因素，民族主义、分裂主义、恐怖主义以及宗教主义等势力逐渐抬头，成为甘南经济社会长远发展的一颗毒瘤。在国际国内民族分裂势力的煽动下，一旦民族自身的利益诉求无法得到满足就很容易发生诸如“3·14”“3·18”之类的打、砸、抢、烧事件。因此，“外源性扶持”的做法并不能从根本上促进民族地区的社会稳定和社会团结，长远来看也不利于藏民族自身的长远发展。因此党和国家不得不重新考虑原有的社会管理模式能否经得住历史现实的考验。
（二）将宗教与寺院纳入社会管理体系
藏族是全民信教的民族，藏传佛教及宗教领袖在甘南藏区有着极高的地位，对甘南藏区经济、政治、文化和社会发展产生着深远的影响。在新中国建立以前，甘南藏区一直奉行“政教合一”的社会管理体制，特别是18世纪初左右，随着格鲁派①的普遍传播，藏传佛教在甘南的发展进入了黄金时期，绝大部分的农耕地区和游牧地区的格鲁派寺院如雨后春笋，纷纷兴建。[4]自此以后，藏传佛教在甘南藏区逐渐具有了基础性和统治性的地位，每一个历史王朝的建立和统治都离不开佛教领袖的支持和寺院组织的认同，这一历史传统和影响力也一直延续到了今天。可以说新中国成立后对藏区的和平解放和统一，离不开藏区宗教领袖和寺院僧众的大力支持。因此在现代社会中，对于甘南藏区各项事务的管理、各种矛盾的解决，都无法完全摆脱传统的宗教与寺院的影响力。
课题组在甘南调研过程中能深刻体会到藏传佛教与寺院文化的影响力，藏区政府管理者在进行社会管理、处理日常纠纷、解决社会矛盾时经常会感觉到“力不从心”，而一旦邀请寺院里的宗教领袖“活佛” ②出面协调，那么很多问题都会很容易得到解决。特别是在处理草山纠纷、部落矛盾等重大问题时，活佛往往是必须出席的重要人物。例如，前些年，在甘南夏河县甘加乡，草原生态环境恶化引起了农牧民对草山、水源等的争夺，由于事情发生在多民族聚居区域，因而也影响到民族关系的和谐。[5]而这一事件最终能够合理解决，很大程度上得益于拉卜楞寺活佛的大力帮助和协调。另一方面，在日常生活中，寺院里的活佛、僧侣等都会不定期的在寺院内部或者前往牧民家里，开展宏法、授戒③、念经祈祷、超度、卜卦、禳灾④等宗教仪式，为信众祈福。这一系列的行为都对当地的社会发展和社会和谐做出了不小的贡献。
新中国建立以后，党和政府加强了对民族地区宗教和寺院的管理，一方面在法律、政策、资金等方面充分保障各民族的宗教信仰自由；另一方面加强引导监督，注重宗教的发展与社会主义现代化建设的适应性。在国家层面成立了宗教事务管理局和民族事务委员会等政府管理部门，同时在宗教内部加强引导，将宗教领袖纳入政府决策队伍，在寺院内成立寺管会，对寺院僧侣发放“僧人证”，将寺院僧侣纳入社会低保等，这一系列举措取得极大成效，赢得了宗教与寺院内部的普遍认可。因此，将宗教人员与寺院力量纳入社会管理体系，这一举措可谓是甘南藏区社会管理的一个显著特征。
（三）健全法制体系，保障社会稳定
新中国成立后对于少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，对于少数民族进行专门的扶持和政策照顾，同时从中央到地方配套出台了一系列法律法规及规章制度，以保障民族地区经济社会的正常发展与和谐稳定。先后以《宪法》根本法的形式规定了民族区域自治的基本制度，并在宪法规定的基础上于1984年制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，作为实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。在此基础上各少数民族地区又根据地方实际，制定了本地区的自治条例和规章制度。 作为全国十个藏族自治州之一，为了保障社会管理有法可依，甘南州自成立以来不断根据地方经济社会发展的实际，在国家宪法和法律的基础上制定和修改了一系列政策法规与规章制度，形成了以《甘肃省甘南藏族自治州自治条例》为主体的一系列法律法规，如《甘肃省甘南藏族自治州社会治安综合治理条例》《甘肃省甘南藏族自治州草场争议调解处理办法》等。这些法律法规与规章制度涉及甘南藏区经济社会发展及日常管理的方方面面，为甘南地区的经济社会平稳健康发展提供了一个稳定的保障框架，政府部门正是在这样一个框架之下履行自身职能，进行社会管理。经过半个多世纪特别是近几年的发展建设，传统的“政教合一”社会统治模式已经彻底瓦解，当前，甘南州正在积极建设法制社会，倡导社会民主。今后解决社会矛盾和社会问题、促进经济发展与社会稳定等都将严格依照法律法规有序进行。
三、新时期甘南州社会管理需要加强和创新的三个方面
进入21世纪后，特别是迈进新世纪的第二个10年以来，随着社会转型的不断深化，甘南藏区的经济社会各方面都在发生着细微的变化，越来越多的藏族人民走出雪域高原去接触新思想、追求新生活，甘南藏区传统的生产生活方式正在经历着根本性的变革。现在的甘南州逐渐成为牛羊肉的生产销售基地、国内藏族民俗旅游的目的地、佛教文化的传播地等，这一系列变化反过来又对甘南的经济社会发展产生着极大的影响。而与此同时，各种形式的民族分裂势力、宗教势力、恐怖势力、极端势力等也在甘南悄然抬头，逐渐成为影响甘南藏区经济发展、社会稳定的巨大毒瘤，特别是“3·14”“3·18”事件之后，国内外形势更是对藏区的社会管理提出了巨大的挑战，原有的社会管理体系与模式已经很难适应当地经济社会和人民的需求，加强与创新民族地区的社会管理、维护社会的和谐稳定已经迫在眉睫。
需要明确的是，民族地区传统的社会管理体系与模式，在一定历史时期内确实发挥了巨大作用，为民族地区乃至整个国家的经济发展、社会稳定做出了突出贡献，其中一些科学的管理模式与方式在现今新的形势下仍发挥着积极的功能。因此我们必须以科学的态度看待民族地区社会管理的体系与模式，既不完全否定，又要反思批判，在加强原有优秀成果的基础上，认真分析民族地区的现实实际，积极探索，创新理念和方法，逐渐建立既适应民族地区社会实际，又满足现实需求的科学的社会管理体系与模式。鉴于当下民族地区社会问题的复杂性、敏感性和社会发展的滞后性，本文仅就民族地区社会管理体系创新的一般方面和原则进行论述，而不讨论技术性的问题。
（一）以现代化教育入手，培养中国特色的社会主义价值观
《礼记·学记第十八》开宗明义地提出：“君子如欲化民成俗，其必由学乎！”“古之王者建国君民，教学为先。”[6]由此可以看出，我国古人已经发现了教育对于国家与社会发展的重大意义。1999年胡德海的《论教育的功能问题》提出： 应该把教育对国家、社会的作用概括为“提高人口质量”和“培养社会人才”这两个方面，而不能作诸如经济功能、政治功能、科技功能、国防功能这类表述。[7]笔者认为教育的功能在于，一方面可以完善人格，塑造一个自我完善、健康发展的社会个体；另一方面也能传承历史文化，创新知识体系。它是社会稳定与发展的基础，同时也是一个国家、一个民族维系与进步的根基。
甘南州的经济社会发展水平低下，很大程度上与藏族群众的受教育水平普遍低下有关。目前甘南州的基础教育主要由国家设立的小学、初中、高中组成（包括民族中学、民族小学等），主要针对甘南州以藏民为主的少数民族提供教育。高等学校仅有一所，即甘肃民族师范学院。还有少部分的社会力量办学，主要是由藏区的宗教寺院等提供教育，教授内容为传统的藏族文化知识与佛教经典。这也导致了甘南藏族对于社会主义核心价值观的信仰意识明显淡漠。
总体来说，甘南藏区现代化教育的学校数量较少、师资力量与教学资源缺乏。在授课内容方面，主要以传统的民族文化知识和佛教教义经典为主，基础教育教学虽已实行“双语教学”，但在实际教学中仍以藏文、藏语教学为主，同时藏族学生在参加高考时又主要以汉字为主，这不利于藏族学生与全国其它地方学生公平合理地竞争优秀的大学资源。我们在创新社会管理、发展民族教育时，一方面要注重民族传统文化的保护，另一方面必须创新教育管理体制，打破传统的教育模式与教育理念，革新教育内容。在现代化教育过程中必须更加注重输入中国特色社会主义核心价值体系，使民族地区发展与国家整体发展保持思想上和行为上的一致性，共同构建和谐稳定的民族社会。
（二）加强舆论控制与引导，创造一个和谐的舆情氛围
进入21世纪后，大众传媒在人们的社会生活中发挥着越来越重要的作用：作为一种社会控制的工具和手段，大众传媒主要通过舆论导向与舆论监督、建立和巩固信仰、社会暗示及教育实现其社会控制功能。[8]在社会控制方面，大众传媒既有其正功能，亦有其负功能。大众传媒能对社会控制产生极大的消极影响，这种影响体现在：对社会政策的过度干预会削弱正式控制力量、舆论导向的不确定性影响控制效果、不合理的社会暗示容易误导社会成员、公众对大众传媒的过度依赖影响社会成员素质的提高和社会关系的和谐。[8]
据调查，在甘南“3·18”事件发生过程中，藏族群众之间正是出现了的错误和反动的舆论传播，产生了群体间和群体内部相互的感染和暗示，在很大程度上导致了事态的进一步恶化。因此我们在进行民族地区社会管理创新的过程中，必须深刻认识和发掘民族地区大众传媒的控制和引导功能，不断发挥其对于社会控制的正功能，同时要建立有效的机制，监督和引导民族群体的社会舆论，防止大众传媒产生负功能，避免对民族地区的经济发展和社会稳定产生不利影响。具体来说，就是要以民族地区的广播电视、互联网、报刊杂志等大众传媒为主体，以社会主义核心价值理念为核心，在民族地区建立一种和谐稳定的、团结向上的舆情氛围，不断为民族地区的经济建设与社会稳定提供环境支持与舆论支持。 （三）正确处理维稳与发展、管理与服务之间的关系
进入21世纪第二个10年后，依据国际国内形势，国家从中央到地方确立了“维稳”的社会管理方针，甘南藏区成为了维稳工作的重点，在“维稳”的基础上国家出台了一系列的辅助政策，从各个层面帮助民族地区进行社会建设，这一系列政策的实施产生了一定的正面社会效应，很大程度上缓解了社会矛盾，也为藏区民众带来了实实在在的利益。但是也存在着这样一个事实，即社会问题的解决治标不治本，社会矛盾只是暂时的缓解，并未从根本上得到解决。一些地方社会管理部门在进行“维稳”的时候采取了不妥当甚至错误的方式，不但没有达到稳定的效果，反而激化了社会矛盾。因此，对于“维稳”的确切内涵，社会管理部门必须有一个明确的认识。而在民族地区如何正确处理“维稳”与“发展”之间的关系更是各层政府需要深入研究和思考的问题，绝对不能只做维稳工作而忽视发展工作，不能过度维稳而损害长远发展，更不能因为盲目追求发展而忽视了稳定工作。
党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署，提出要转变政府职能，建设服务型政府，强化政府社会管理和公共服务职能。由“管理”到“服务”，体现了政府职能的转变，对于社会管理者来说更是一项巨大的挑战。创新民族地区社会管理体系，提高服务水平，不仅要从体制上，更要从思想上进行转变。社会管理人员必须正确认识自身角色，克服“官本位”思想，主动融入到少数民族群众中去服务群众的切身利益，真正做到“为人民服务”。只有群众的切身利益解决了，民族地区的社会管理水平才会得到根本提升。
总之，与国内一般地区相比，民族地区社会管理体系创新有着自身的民族特殊性。因此，一方面，就社会管理的普遍原则上，民族地区可以积极借鉴其它地区先进的管理理念和管理方式，不断完善自身的管理体系；另一方面，要深刻认识到民族地区的独特性与差异性，在日常的管理实践中，不断探索积累社会管理经验，要打破传统，勇于创新。而新时期创新藏区的社会管理体系必须要注重和把握“教育发展是前提、舆情引导是保障、服务意识是基础”三个主要方面，深刻认识与把握国际国内社会实际，从少数民族的切身利益出发，坚持与时俱进，打破传统定式思维，转变社会管理理念，创新管理工作模式。
①格鲁派是中国藏传佛教宗派之一。藏语格鲁意即善律，该派强调严守戒律，故名。该派僧人戴黄色僧帽，故又称黄教。创教人宗喀巴，原为噶当派僧人，故该派又被称为新噶当派。
②活佛，主要是汉族民众对藏族地区的一些转世修行者的称谓。藏传佛教有不同的活佛系统，因此活佛的人数较多。当活佛圆寂后，寺院会使用不同的仪式，寻找活佛圆寂后出生的婴童。从中选定一名作为先辈活佛之转世的灵童。而后灵童会被迎入寺中，继承先辈活佛的宗教地位。
③授戒又称纳戒，即在家或出家人从师或依自誓而纳受戒法。
④禳灾（ráng zāi），指行使法术解除面临的灾难：禳原为古代祭祀名。
[1]陆学艺.当代中国社会结构[M].北京：社会科学文献出版社.2010：1.
[2]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平[EB/OL].（2011-02-19）. http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/c_121100198.htm.
[3]甘南州政府办.甘南概况[EB/OL]. （2008-10-26） .http：//www.gn.gansu.gov.cn/html/2008-10/2611.html.
[4]中共甘肃省委统战部.甘肃宗教[M].兰州：甘肃人民出版社.1989：146.
[5]束锡红，王艳艳.甘南牧区汉藏民族关系与和谐社会构建调研[EB/OL]. （2011-07-18）.http：//www.huangdi.gov.cn/content/2011-07/18/content_4870225.htm.
[6]陈戍国.周礼·仪礼·礼记[M].长沙：岳麓书社.2006：403.
[7]胡德海.论教育的功能问题[J].西北师范大学学报：社会科学版，1999（2）：5—7.
[8]章辉美.大众传媒与社会控制——论大众传媒的社会控制功能[J].社会科学战线，2005（3）：201—204.
（文字编辑：邹红责任校对：王香丽）