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摘 要：新医改确定了以政府为主导的医疗卫生改革，在公共治理理论的视阈下，政府、市场与社会都不是唯一的治理主体，三者间的互动、合作成为必然选择。通过分析医疗卫生领域公共治理的理论框架、现实基础，指出医疗卫生改革在政府主导下，仍需其他力量协同共治，即通过有差别地架构政府、市场、社会之间的合作关系，形成三者之间的有机结合，共同解决群众“看病难、看病贵”。
关键词：新医改；公共治理；“看病难、看病贵”
中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）09-0199-03
“看病难、看病贵”是中国社会关注的焦点、热点问题，针对“看病难、看病贵”问题，引发了众多专家学者对中国医疗卫生体制改革的大讨论、大争论，出现了政府主导和市场主导的分歧。2009年4月6日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称新医改）正式公布，确定了中国医疗卫生领域改革以政府为主导。
本文认为，由于现代社会政府失灵、市场失灵和公民社会失灵的存在，简单地由“政府主导”或“市场主导”都有失偏颇，政府调控、市场机制和社会自治机制各有其优势与缺陷（失灵），任何单一治理主体和单一治理机制都不能彻底解决群众“看病难、看病贵”问题，需要政府、市场和社会三者整合优化，形成合力，共同来解决。
一、医疗卫生公共治理的理论框架
医疗卫生由医疗和卫生两部分构成，卫生包括了预防、疾病控制、健康教育、母婴保健等内容；医疗则指就诊、住院和治疗等。医疗卫生事业所提供的产品或服务是否具有公共性，是能否将其纳入公共治理视野进行分析研究的关健所在。根据萨缪尔森关于公共产品或服务的经典界定标准：判断某一产品或服务是否具有公共性，取决于这种产品或服务是否具有消费的非竞争性和受益的非排他性。就卫生而言，诸多文献表明，其公共属性已获得学界的一致肯定，本文无须赘述。对于医疗而言，虽然其非竞争性或非排他性不明显，但由于关涉人的健康，并且具有强烈的内部价值和工具性（注释：指健康对经济增长、劳动生产率提高和收入增长的工具性贡献）的特点，因而普遍存在外部收益性，一般都不将其作为普通产品或服务来看待。因此，医疗卫生事业整体上也是一项有关公共利益的公共事务。
由此可见，医疗卫生事业所涵盖的绝大多数内容，都具有公共产品或服务的属性，而且能够在公共管理视角下安排其属性坐标，因而具备用公共治理理论进行分析的基础。
二、医疗卫生公共治理的现实基础
（一）政府失灵与“看病难、看病贵”
1.政府难以监管的垄断地位导致公共卫生投入不足。改革开放确立了以经济建设为中心的工作方针，这使各级政府都以经济增长为工作重心，而卫生事业是被认为只有投入没有产出，不能带来经济增长的事业事务。政府在公共财政有限的情况下，很容易出现挤占或忽视公共卫生资金情况，致使公共卫生投入不足，公共卫生产品不能满足人民的需求。根据卫生部《2009年中国卫生事业发展情况简报》、财政部《中国财政基本情况（2008）》和2010年温家宝总理的《政府工作报告》中数据，1978—2009年，中国医疗卫生总费从110.2亿元增长到16 118.8亿元，人均由11.44元增长到1 213.76元，增量很大。但2003—2009年，国家财政医疗卫生投入仅从831亿元增长到1 277亿元，即人均年1 213.76元的医疗卫生总费支出中，仅98.23元由国家财政负担。而恰恰是这几年，“看病难、看病贵”问题日益突出，2006年底，中国社会科学院发布了年度社会蓝皮书，“看病难、看病贵”跃升为首位社会问题 [1]。
2.政府寻租导致药价虚高。在政府部门进行宏观管理和对市场的管制过程中，也会发生管制者为了自身利益而忽视公众利益的倾向，甚至出现以公共利益之名而行谋取私利之实的“设租和寻租”现象。如，药品和医用器材生产流通秩序混乱，价格虚高，影响了基本药物的可及性。价格虚高，这是导致药品费用上涨过快的重要原因之一，其症结在于只有将制定的药品出厂价、批发价和零售价远远高于生产成本，才能为药厂在竞争激烈的药品市场上流出足够的“回扣让利空间”，在医药市场上处于竞争优势，因此，才会经常出现天价芦笋片”[2]等事件。
3.政府公共决策失误带来的医疗资源配置不合理。政府制定公共政策是一个非市场化的决策过程，不确定性特征尤其突出。一方面，政府决策者面临信息不完全和不对称问题，只具备有限度的理性；另一方面，决策中缺乏类似市场决策的调控机制，很容易导致公共决策的失误。因此，由普通人而非全能的上帝组成的政府不会脱离人类固有的“有限理性”的掣肘，政府不是无所不能的，政府为了弥补市场失灵而制订的计划、法规、政策也不是完善的，也天然存在政府失灵的可能性。如，中国医疗卫生资源配置不合理，70%左右的卫生资源在城市，高新技术、优秀卫生人才基本上都集中在城市的大医院，农村和城市社区卫生服务能力十分薄弱，群众往往不在附近的城乡基层医疗机构就诊，纷纷涌向城市大医院，以至出现“全国人民上协和”的盛景 [3]。
（二）市场失灵与“看病难、看病贵”
1.医疗服务业的弱可替代性。一般来说，在医疗服务市场上，医疗服务由于供方在医疗设施、技术、服务等方面的差异以及需方在身体状况、疾病严重程度和并发症等方面的巨大差异，不能满足“商品同质性”的要求，例如，不同医院提供的“阑尾炎手术服务”不是完全同质的，其替代性较差。医疗服务提供方所具有的这种垄断地位，如果缺乏有效的制约机制，在“逆向选择”和“道德风险”因素的促使下，有些医疗卫生机构和医务人员出于自身经济利益的考虑，可能会故意扩大本来就十分严重的医患之间知识和信息的不对称、不均等，出现人为制造需求的不正当经营行为，从而破坏市场均衡。
2.医患之间的信息不对称。信息严重不对称，即信息严重地偏在于医疗服务卖方手中，这是医疗服务市场的一个普遍的特点。我们知道，治病开方是需要专门的科学技术知识的，因此，一般患者必须通过医生的检查和诊断，进行专门和特殊的治疗，并在医生的指导下合理用药。这就是说，人们一旦生病，便对医生产生极强的知识和信息依赖性。因此，医疗消费的决策不是由买方（患者）做出，而是由医院、医生来行使代位决策权。这样，医院、医生在诱导买方消费的同时，还可扮演供、需双重角色。在经济利益驱使下，医院和医生为了自身利益，往往会发生向病人推荐更多服务，从而诱导其医疗服务需求的现象，于是就有了开大处方、做不必要的检查、延长患者住院时间等情形，致使“看病难、看病贵”。
3.医疗卫生产品的“搭便车”（“公共悲剧”）。对于不具排他性和竞争性的公共产品，由于私人购买了也不能独享其效用，不能排除不花钱购买的人享受该产品，造成人们倾向与对公共产品免费享受的“搭便车”效应，导致公共产品的“需求不足”。在卫生服务市场上，可表现为个人不愿购买健康教育等公共产品。同时，由于每个人的自然禀赋、竞争能力和机遇的差异，导致部分人竞争失败，企业倒闭、个人失业甚至贫困等“不平等”的结果，为了维护市场存续和社会的稳定，政府不仅需要提供公共产品，而且必须为贫困人口等弱势人群提供必要的“私人产品”。因此，在卫生服务市场上，政府不但有责任提供“公共产品”和“准公共产品”，还要为弱势人群提供具有“私人产品”性质的医疗服务。
（三）公民社会失灵与“看病难、看病贵”
1.民間社会组织独立不足。即在民间社会组织的设立、组织、运行等各方面过度倚赖政府，如组织的领导仍然由“上级机关”任命，人员雇佣、聘任及工资由政府部门决定，组织运行的经费主要依靠政府等，民间社会组织缺乏独立性、仍然作为政府的附庸。因此，像在医院的分类管理中，并不是进行重新登记了事，而应重新规范政府与“非营利性医疗机构”的关系，通过分类管理，强化政府对“政府举办的非盈利性医疗机构的职能、弱化对非政府举办的非营利性医疗机构“管制”，达到改善服务、提高效率的目的。
2.民间社会组织慈善不足。即非政府组织活动所需要的开支与所能筹集到的资源之间存在巨大的缺口，导致其慈善供应不足。非政府组织用来“生产”公共产品的资源有三个来源：社会捐赠、政府资助和收费。通常志愿捐款只占非政府组织开支的很少一部分，服务性收费是一个很敏感的问题，过高则很容易使公民反感，会受到公民的抵制，而且这不符合非政府组织的初衷，一般来说，非政府组织不会将其作为主要资源来源。因此，不论是历史还是现在，政府补贴一直是非政府组织的主要来源，在其预算开支中占主要地位，并还处于上升趋势。但由于新公共管理运动和政府重塑运动，政府越来越没有能力，也没有意愿来过多地支持非政府组织了。虽然政府一直鼓励其他资本进入医疗卫生领域，开办各类营利性医院，但在“双轨制”下，非公立医院的发展状况一直不尽如人意，难以撼动公立医院的主体地位，也不可能形成公立民营互动竞争的良性格局。
3.民间社会组织对象的局限性。民间社会组织活动的对象往往只是某些特定的社会群体，如特定的种族、特定的宗教、特定区域的居民等。由于不同民间社会组织筹集资金、组织动员能力不同，不同群体受到的服务肯定会不同。以慈善活动为例，如果每个群体都要建立自己的慈善机构，很多机构提供的服务很难产生规模效应，或者成本很高，效率很低。
由此可见，面对公域之治，政府、市场与社会都存在着失效的可能性，那么，要达成社会公共事务良好治理目标，破解群众“看病难、看病贵”难题，政府、市场与社会都不是唯一的主体，三者间的互动、合作成为必然选择。
三、医疗卫生公共治理的方式
（一）政府主导：政府是医疗卫生服务的责任者
强调政府必须对医疗卫生服务负责，既是医疗卫生事业体现追求正义与公平的要求，也是体现追求效率的要求。政府是医疗卫生服务的责任者，并不意味着政府全揽一切事务，而是作为责任主体要明确自己应承担哪些责任，做好哪些事情。具体来说，政府要担负起这三方面的责任：一是政府担负增加公共卫生投入、支持卫生事业发展、增加医疗卫生服务的责任；二是政府担负调节医疗卫生资源分配的责任，即保护健康权利公平享有、保障医疗卫生服务可及性的责任；三是政府担负对医疗卫生服务提供者监督的责任，确保医疗卫生服务质量和医患之间交易公平，医医之间竞争公平。
（二）重视市场：市场机制可以在医疗卫生领域发挥一定作用
竞争与效率是市场经济的普遍法则，这是卫生事业发展所需要的，又是医疗卫生工作所长期缺乏的。那么政府主导下的医疗卫生领域，市场机制能否发挥作用，又在哪些方面发挥作用呢？我们进行分析。根据前面分析，医疗卫生事业所涵盖的领域，可以划分为公共产品、准公共产品和私人产品三种类型。公共卫生为公共产品，基本医疗服务为准公共产品，特需医疗服务为私人产品。首先，在超出公共卫生、基本医疗服务范围的“特需”医疗服务领域，由于这种产品或服务本身不具备公共性的特征，市场机制能够发挥作用的观点无须赘述。其次，在公共卫生和基本医疗服务领域，因为其产品具有公共性和外部性，政府应该负责提供。但这不等于必须由政府唯一、直接提供，其生产和提供可以有不同的组合模式供选择。这就是说，在公共卫生服务和基本医疗服务领域，政府作为唯一、直接提供者的依据不足，市场机制可以在医疗卫生领域发挥作用。
（三）建设公民社会：发挥民间社会组织在医疗卫生领域中的作用
民间社会组织是由公民和社会组织机构自愿组成的各种公益性组织，包括公民的志愿性团体、各种协会组织以及非政府组织等。这些民间社会组织无论在公共卫生服务还是在非公共卫生服务领域都有着广泛的作用，如增进健康、提供医疗保障或救助、鼓励社会正义与公平、监督医疗卫生服务提供者等等。理论和实践表明，许多社会公共事务不宜由政府插手，某些公共产品和服务由公民社会组织直接生产或提供更加合适。因此，推动医疗卫生领域公民社会组织的发展是完善医疗卫生体制改革和破解群众“看病难、看病贵”问题应采取的重要举措。
（四）必须特别注意在不同的领域构建不同的政府、市场、社会有机合作关系
在公共治理理论的视阈下，政府、市场与公民社会的作用之间并没有轻重之分，为了实现公共领域的良好治理，必须而且应当建立起三者之间良性互动的网络治理机制，在互动中开辟解决社会公共问题、增进社会公共利益的有效途径，更好地实现对公共事务的控制和引导。由于医疗卫生事业领域涉猎范围广泛，某种僵化的合作模式并不能适应不同的内在要求。因此，需要特别注意在不同的医疗卫生领域构建不同的政府、市场、社会有机合作关系。比如，在公共卫生服务领域，市场、政府、社会的合作关系，一般应建立以政府为主、社会参与、市场低限度涉猎的合作模式；在特需医疗服务领域，一般应是以市场为主、社会参与、政府监督的合作关系；在基本医疗服务领域，可以根据需要选择市场政府并重、社会参与的模式，也可以是市场或政府为主、社会广泛参与的合作状态。
总之，医疗卫生领域活动有很大成分是由政府干预的，其公益性和福利性的根本属性不允许对其进行完全市场化操作。政府主导并非不要市场，没有市场作用的政府调控，势必回复到计划经济时代的模式；要求市场调节，也不是要弱化政府的作用，没有政府调控下的市场运行，趋利倾向将是以群众的健康利益为代价。在深化医疗卫生体制改革中，在公共治理理论的视阈下，坚持正义、公平、效率的价值取向，在公共卫生、基本医疗服务、“特需”医疗服务等不同领域，进一步明确政府、市场、社会三个主体的功能和角色定位，通过有差别地架构政府、市场与社会之间的合作关系模式，形成三者之间有机结合的整体架构，实现医疗卫生事业良性发展，才能化解医疗卫生领域的矛盾，破解人民群众迫切希望解决的“看病难、看病贵”难题。
参考文献：
[1] 汝信,等.2007年:中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社,2006.
[2] 李芃.被扭曲的“四级跳”:谁在转动药价的魔方[N].21世纪经济报道,2010-05-21.
[3] 春潮.卫生部部长陈竺:辩证看待“看病难看病贵”[J].现代养生,2011,(6):8-9.[责任编辑 王玉妹]
关键词：新医改；公共治理；“看病难、看病贵”
中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）09-0199-03
“看病难、看病贵”是中国社会关注的焦点、热点问题，针对“看病难、看病贵”问题，引发了众多专家学者对中国医疗卫生体制改革的大讨论、大争论，出现了政府主导和市场主导的分歧。2009年4月6日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称新医改）正式公布，确定了中国医疗卫生领域改革以政府为主导。
本文认为，由于现代社会政府失灵、市场失灵和公民社会失灵的存在，简单地由“政府主导”或“市场主导”都有失偏颇，政府调控、市场机制和社会自治机制各有其优势与缺陷（失灵），任何单一治理主体和单一治理机制都不能彻底解决群众“看病难、看病贵”问题，需要政府、市场和社会三者整合优化，形成合力，共同来解决。
一、医疗卫生公共治理的理论框架
医疗卫生由医疗和卫生两部分构成，卫生包括了预防、疾病控制、健康教育、母婴保健等内容；医疗则指就诊、住院和治疗等。医疗卫生事业所提供的产品或服务是否具有公共性，是能否将其纳入公共治理视野进行分析研究的关健所在。根据萨缪尔森关于公共产品或服务的经典界定标准：判断某一产品或服务是否具有公共性，取决于这种产品或服务是否具有消费的非竞争性和受益的非排他性。就卫生而言，诸多文献表明，其公共属性已获得学界的一致肯定，本文无须赘述。对于医疗而言，虽然其非竞争性或非排他性不明显，但由于关涉人的健康，并且具有强烈的内部价值和工具性（注释：指健康对经济增长、劳动生产率提高和收入增长的工具性贡献）的特点，因而普遍存在外部收益性，一般都不将其作为普通产品或服务来看待。因此，医疗卫生事业整体上也是一项有关公共利益的公共事务。
由此可见，医疗卫生事业所涵盖的绝大多数内容，都具有公共产品或服务的属性，而且能够在公共管理视角下安排其属性坐标，因而具备用公共治理理论进行分析的基础。
二、医疗卫生公共治理的现实基础
（一）政府失灵与“看病难、看病贵”
1.政府难以监管的垄断地位导致公共卫生投入不足。改革开放确立了以经济建设为中心的工作方针，这使各级政府都以经济增长为工作重心，而卫生事业是被认为只有投入没有产出，不能带来经济增长的事业事务。政府在公共财政有限的情况下，很容易出现挤占或忽视公共卫生资金情况，致使公共卫生投入不足，公共卫生产品不能满足人民的需求。根据卫生部《2009年中国卫生事业发展情况简报》、财政部《中国财政基本情况（2008）》和2010年温家宝总理的《政府工作报告》中数据，1978—2009年，中国医疗卫生总费从110.2亿元增长到16 118.8亿元，人均由11.44元增长到1 213.76元，增量很大。但2003—2009年，国家财政医疗卫生投入仅从831亿元增长到1 277亿元，即人均年1 213.76元的医疗卫生总费支出中，仅98.23元由国家财政负担。而恰恰是这几年，“看病难、看病贵”问题日益突出，2006年底，中国社会科学院发布了年度社会蓝皮书，“看病难、看病贵”跃升为首位社会问题 [1]。
2.政府寻租导致药价虚高。在政府部门进行宏观管理和对市场的管制过程中，也会发生管制者为了自身利益而忽视公众利益的倾向，甚至出现以公共利益之名而行谋取私利之实的“设租和寻租”现象。如，药品和医用器材生产流通秩序混乱，价格虚高，影响了基本药物的可及性。价格虚高，这是导致药品费用上涨过快的重要原因之一，其症结在于只有将制定的药品出厂价、批发价和零售价远远高于生产成本，才能为药厂在竞争激烈的药品市场上流出足够的“回扣让利空间”，在医药市场上处于竞争优势，因此，才会经常出现天价芦笋片”[2]等事件。
3.政府公共决策失误带来的医疗资源配置不合理。政府制定公共政策是一个非市场化的决策过程，不确定性特征尤其突出。一方面，政府决策者面临信息不完全和不对称问题，只具备有限度的理性；另一方面，决策中缺乏类似市场决策的调控机制，很容易导致公共决策的失误。因此，由普通人而非全能的上帝组成的政府不会脱离人类固有的“有限理性”的掣肘，政府不是无所不能的，政府为了弥补市场失灵而制订的计划、法规、政策也不是完善的，也天然存在政府失灵的可能性。如，中国医疗卫生资源配置不合理，70%左右的卫生资源在城市，高新技术、优秀卫生人才基本上都集中在城市的大医院，农村和城市社区卫生服务能力十分薄弱，群众往往不在附近的城乡基层医疗机构就诊，纷纷涌向城市大医院，以至出现“全国人民上协和”的盛景 [3]。
（二）市场失灵与“看病难、看病贵”
1.医疗服务业的弱可替代性。一般来说，在医疗服务市场上，医疗服务由于供方在医疗设施、技术、服务等方面的差异以及需方在身体状况、疾病严重程度和并发症等方面的巨大差异，不能满足“商品同质性”的要求，例如，不同医院提供的“阑尾炎手术服务”不是完全同质的，其替代性较差。医疗服务提供方所具有的这种垄断地位，如果缺乏有效的制约机制，在“逆向选择”和“道德风险”因素的促使下，有些医疗卫生机构和医务人员出于自身经济利益的考虑，可能会故意扩大本来就十分严重的医患之间知识和信息的不对称、不均等，出现人为制造需求的不正当经营行为，从而破坏市场均衡。
2.医患之间的信息不对称。信息严重不对称，即信息严重地偏在于医疗服务卖方手中，这是医疗服务市场的一个普遍的特点。我们知道，治病开方是需要专门的科学技术知识的，因此，一般患者必须通过医生的检查和诊断，进行专门和特殊的治疗，并在医生的指导下合理用药。这就是说，人们一旦生病，便对医生产生极强的知识和信息依赖性。因此，医疗消费的决策不是由买方（患者）做出，而是由医院、医生来行使代位决策权。这样，医院、医生在诱导买方消费的同时，还可扮演供、需双重角色。在经济利益驱使下，医院和医生为了自身利益，往往会发生向病人推荐更多服务，从而诱导其医疗服务需求的现象，于是就有了开大处方、做不必要的检查、延长患者住院时间等情形，致使“看病难、看病贵”。
3.医疗卫生产品的“搭便车”（“公共悲剧”）。对于不具排他性和竞争性的公共产品，由于私人购买了也不能独享其效用，不能排除不花钱购买的人享受该产品，造成人们倾向与对公共产品免费享受的“搭便车”效应，导致公共产品的“需求不足”。在卫生服务市场上，可表现为个人不愿购买健康教育等公共产品。同时，由于每个人的自然禀赋、竞争能力和机遇的差异，导致部分人竞争失败，企业倒闭、个人失业甚至贫困等“不平等”的结果，为了维护市场存续和社会的稳定，政府不仅需要提供公共产品，而且必须为贫困人口等弱势人群提供必要的“私人产品”。因此，在卫生服务市场上，政府不但有责任提供“公共产品”和“准公共产品”，还要为弱势人群提供具有“私人产品”性质的医疗服务。
（三）公民社会失灵与“看病难、看病贵”
1.民間社会组织独立不足。即在民间社会组织的设立、组织、运行等各方面过度倚赖政府，如组织的领导仍然由“上级机关”任命，人员雇佣、聘任及工资由政府部门决定，组织运行的经费主要依靠政府等，民间社会组织缺乏独立性、仍然作为政府的附庸。因此，像在医院的分类管理中，并不是进行重新登记了事，而应重新规范政府与“非营利性医疗机构”的关系，通过分类管理，强化政府对“政府举办的非盈利性医疗机构的职能、弱化对非政府举办的非营利性医疗机构“管制”，达到改善服务、提高效率的目的。
2.民间社会组织慈善不足。即非政府组织活动所需要的开支与所能筹集到的资源之间存在巨大的缺口，导致其慈善供应不足。非政府组织用来“生产”公共产品的资源有三个来源：社会捐赠、政府资助和收费。通常志愿捐款只占非政府组织开支的很少一部分，服务性收费是一个很敏感的问题，过高则很容易使公民反感，会受到公民的抵制，而且这不符合非政府组织的初衷，一般来说，非政府组织不会将其作为主要资源来源。因此，不论是历史还是现在，政府补贴一直是非政府组织的主要来源，在其预算开支中占主要地位，并还处于上升趋势。但由于新公共管理运动和政府重塑运动，政府越来越没有能力，也没有意愿来过多地支持非政府组织了。虽然政府一直鼓励其他资本进入医疗卫生领域，开办各类营利性医院，但在“双轨制”下，非公立医院的发展状况一直不尽如人意，难以撼动公立医院的主体地位，也不可能形成公立民营互动竞争的良性格局。
3.民间社会组织对象的局限性。民间社会组织活动的对象往往只是某些特定的社会群体，如特定的种族、特定的宗教、特定区域的居民等。由于不同民间社会组织筹集资金、组织动员能力不同，不同群体受到的服务肯定会不同。以慈善活动为例，如果每个群体都要建立自己的慈善机构，很多机构提供的服务很难产生规模效应，或者成本很高，效率很低。
由此可见，面对公域之治，政府、市场与社会都存在着失效的可能性，那么，要达成社会公共事务良好治理目标，破解群众“看病难、看病贵”难题，政府、市场与社会都不是唯一的主体，三者间的互动、合作成为必然选择。
三、医疗卫生公共治理的方式
（一）政府主导：政府是医疗卫生服务的责任者
强调政府必须对医疗卫生服务负责，既是医疗卫生事业体现追求正义与公平的要求，也是体现追求效率的要求。政府是医疗卫生服务的责任者，并不意味着政府全揽一切事务，而是作为责任主体要明确自己应承担哪些责任，做好哪些事情。具体来说，政府要担负起这三方面的责任：一是政府担负增加公共卫生投入、支持卫生事业发展、增加医疗卫生服务的责任；二是政府担负调节医疗卫生资源分配的责任，即保护健康权利公平享有、保障医疗卫生服务可及性的责任；三是政府担负对医疗卫生服务提供者监督的责任，确保医疗卫生服务质量和医患之间交易公平，医医之间竞争公平。
（二）重视市场：市场机制可以在医疗卫生领域发挥一定作用
竞争与效率是市场经济的普遍法则，这是卫生事业发展所需要的，又是医疗卫生工作所长期缺乏的。那么政府主导下的医疗卫生领域，市场机制能否发挥作用，又在哪些方面发挥作用呢？我们进行分析。根据前面分析，医疗卫生事业所涵盖的领域，可以划分为公共产品、准公共产品和私人产品三种类型。公共卫生为公共产品，基本医疗服务为准公共产品，特需医疗服务为私人产品。首先，在超出公共卫生、基本医疗服务范围的“特需”医疗服务领域，由于这种产品或服务本身不具备公共性的特征，市场机制能够发挥作用的观点无须赘述。其次，在公共卫生和基本医疗服务领域，因为其产品具有公共性和外部性，政府应该负责提供。但这不等于必须由政府唯一、直接提供，其生产和提供可以有不同的组合模式供选择。这就是说，在公共卫生服务和基本医疗服务领域，政府作为唯一、直接提供者的依据不足，市场机制可以在医疗卫生领域发挥作用。
（三）建设公民社会：发挥民间社会组织在医疗卫生领域中的作用
民间社会组织是由公民和社会组织机构自愿组成的各种公益性组织，包括公民的志愿性团体、各种协会组织以及非政府组织等。这些民间社会组织无论在公共卫生服务还是在非公共卫生服务领域都有着广泛的作用，如增进健康、提供医疗保障或救助、鼓励社会正义与公平、监督医疗卫生服务提供者等等。理论和实践表明，许多社会公共事务不宜由政府插手，某些公共产品和服务由公民社会组织直接生产或提供更加合适。因此，推动医疗卫生领域公民社会组织的发展是完善医疗卫生体制改革和破解群众“看病难、看病贵”问题应采取的重要举措。
（四）必须特别注意在不同的领域构建不同的政府、市场、社会有机合作关系
在公共治理理论的视阈下，政府、市场与公民社会的作用之间并没有轻重之分，为了实现公共领域的良好治理，必须而且应当建立起三者之间良性互动的网络治理机制，在互动中开辟解决社会公共问题、增进社会公共利益的有效途径，更好地实现对公共事务的控制和引导。由于医疗卫生事业领域涉猎范围广泛，某种僵化的合作模式并不能适应不同的内在要求。因此，需要特别注意在不同的医疗卫生领域构建不同的政府、市场、社会有机合作关系。比如，在公共卫生服务领域，市场、政府、社会的合作关系，一般应建立以政府为主、社会参与、市场低限度涉猎的合作模式；在特需医疗服务领域，一般应是以市场为主、社会参与、政府监督的合作关系；在基本医疗服务领域，可以根据需要选择市场政府并重、社会参与的模式，也可以是市场或政府为主、社会广泛参与的合作状态。
总之，医疗卫生领域活动有很大成分是由政府干预的，其公益性和福利性的根本属性不允许对其进行完全市场化操作。政府主导并非不要市场，没有市场作用的政府调控，势必回复到计划经济时代的模式；要求市场调节，也不是要弱化政府的作用，没有政府调控下的市场运行，趋利倾向将是以群众的健康利益为代价。在深化医疗卫生体制改革中，在公共治理理论的视阈下，坚持正义、公平、效率的价值取向，在公共卫生、基本医疗服务、“特需”医疗服务等不同领域，进一步明确政府、市场、社会三个主体的功能和角色定位，通过有差别地架构政府、市场与社会之间的合作关系模式，形成三者之间有机结合的整体架构，实现医疗卫生事业良性发展，才能化解医疗卫生领域的矛盾，破解人民群众迫切希望解决的“看病难、看病贵”难题。
参考文献：
[1] 汝信,等.2007年:中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社,2006.
[2] 李芃.被扭曲的“四级跳”:谁在转动药价的魔方[N].21世纪经济报道,2010-05-21.
[3] 春潮.卫生部部长陈竺:辩证看待“看病难看病贵”[J].现代养生,2011,(6):8-9.[责任编辑 王玉妹]