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摘 要：近年来，中国应对房价过快增长的政策不断出台。然而，这些政策“治标不治本”，不能从根本上遏制房价的增长。针对这一问题，有必要从政策过程的最初阶段——政策问题的界定阶段来探讨有关政府房地产政策的失效问题，并认清政府在此问题界定中存在“住房是纯粹的私人物品”等三个误区。当前，大力发展经济、地方政府真正让渡利益才是政府针对房价调控的应然态度。
关键词：房地产；问题界定；误区；纠正
中图分类号：F293.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）09-0131-04
随着中国商品房价格的不断飙升，房地产泡沫化问题严重。对于这一早就通过政策议程进入决策系统的政策问题，政府也不得不多次审视它，并且通过一系列政策的出台，如限购政策、第二套住房提高首付比例、取消首套房的貸款优惠等来应对。但时至今日，房价仍没表现出明显的下降趋势，根据2011年中国房地产指数系统月报百城价格指数对100个城市的全样本调查数据显示，2011年直到9月才出现环比首次下降，11月全国100个城市住宅平均价格为8 832元/平方米，较上月仅下跌0.28%，其中仍有43城市价格环比上涨。在这样的结果面前，人们不禁要问，政府的政策究竟有没有效力？政府制定的政策为什么没有效力？对于这些问题的回答，从政策过程运行的角度看，可以从多个环节寻找原因，可能有政策制定的原因，可能有政策执行的原因，也可能有政策监控的原因等等。这里我们抛开其他方面，首先来从一个具体政策过程的最初阶段——政策问题的界定阶段来探讨有关政府房地产政策问题的失效问题。
一、房地产政策问题的界定直接关系到出台的相关政策的效力
虽然有的学者质疑把建立公共政策议程作为政策过程的开端的观点，但却很少有学者否认政策规划作为政策制定过程的中心环节的地位，而在政策规划中，首先要做的工作就是政策问题的界定。
（一）政策问题界定在公共政策过程中的地位
政策问题的界定，也称政策问题的构建，是分析者试图孤立和定义一个特定的政策问题，以便使问题得以解决[1]。具体地说，就是在获取有关社会问题信息的基础上，通过理性分析来确定政策问题的性质、原因以及解决办法等基本情况的过程，它实际上是在政策议程建立起来之后，政府收集有关信息，通过信息分析对问题进行再认识的过程，其目的是找到解决问题的方法。
政策问题的界定是政策规划环节甚至是整个政策过程成败的关键，政策问题界定的正确与否直接关系到问题能否得到正确的解决。因此，问题构建的方法在政策分析程序中位居前列，对问题构建的方法比解决问题的方法更重要[2]。
（二）房地产政策的效力直接取决于有关房地产问题的界定
所谓政策的效力，就是政策能解决其所要解决问题的程度。效力的大小是衡量政策好坏的一个基本指标，一项政策如果能够把政策问题彻底解决掉，那么这一项政策就具有完全的效力；如果对其所要解决的问题一点作用都没有，那么这一项政策就没有一点效力或者完全没有效力。
当前中国房地产存在的突出问题就是商品房价格过高，政府出台一系列政策来解决这一问题，但这些政策在出台实施后，问题依然存在。由此可以看出，政府制定和出台的解决房地产问题的政策的效力是有限的。这种政策效力的有限性在很大程度上是因为没有找到解决房地产问题的正确方法，而之所以没有找到解决问题的正确方法，是因为没有正确地界定问题，换句话说，有效地解决房地产问题的政策的出台，必然有赖于客观、科学、准确地界定当前中国的房地产问题。
二、当前中国政府在房地产问题界定中存在的误区
当前中国政府在房地产问题上认识的误区干扰了政府对于房地产问题的界定，从而使得政府难以找到从根本上遏制房价增长的方法。概括来说，当前中国政府对于房地产业的认识主要存在以下误区：
（一）住房是纯粹的私人物品，政府没有必要参与生产和供给
自从中国住房商品化改革以来，政府一直强调市场在住房生产和供给中的主导地位，认为住房作为一种私人物品，完全可以通过市场价值规律的作用来进行有效的调节。确实，住房不具有消费上的非排他性和非竞争性，私人物品的特征非常明显，但是仅仅把住房看做是私人物品，这样的观点也有失偏颇。对于住房这类特殊的商品来说，它在一定程度上具有公共物品的属性，而且就当前中国的国情来说也存在将其作为准公共物品的必要性。
1.中国住房具有公共产品的特性和供给条件
（1）从公共物品的属性考察中国的住房性质。关于公共物品，萨缪尔森在其1954年发表的《公共支出的纯理论》中给出了经典的界定，“公共消费品……这类物品所有人共同使用，从某种意义上说，这类物品的任一个个人的消费都不会减少其他个人对这类物品的消费”，如果严格按照萨缪尔森给出的定义来界定公共物品，那么公共物品需要具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费上的非竞争性[3]，严格具备这些特征的物品，被称为纯公共物品，完全不具备上述全部三个特征的物品，被称为私人物品，只具备这三个特征中的一部分特征的，一般被称为准公共物品。
显然，对于当前中国的住房来说，效用在一定程度上是可以分割的，受益具有排他性，使用上具有竞争性，就这些特点而言，中国居民的住房显然属于私人物品的范畴。但是，就此说住房是纯私人物品也有值得商榷之处，因为对于中国的房屋来说，其所必须的一项最为基本的要素却永远具有公共性质，那就是房屋所占的土地。中国是社会主义国家，不存在土地私有现象，公有土地从所有权上来说，是不可分割的。因此，在中国，土地在一定意义上可以说是公共物品，这就意味着，任何人购买的住房仅仅是购买了土地的使用权及附着其上的建筑物，而土地的所有权仍然是公共的，这就造成了中国的住房具有一定程度上的效用不可分割性的特征，基于此，在一定程度上可以说中国的住房处于纯公共物品和纯私人物品之间，属于准公共物品的范畴。
（2）从政府职能的角度考察中国住房供给的属性。众所周知，生产和供给公共物品是政府的基本职能，虽然政府生产和供给哪些公共物品，各个国家由不同的标准来确定，但综合来看，某项公共物品被确定由政府来生产和供给，主要是基于这样的条件：仅仅依靠市场机制或社会自身的力量无法实现供给或无法实现有效供给。从中国住房生产和供给的历史来看，中国住房的供给方式的演变可以分为三个阶段。中国原始的住房供给主要依靠社会自身来实现，住房市场几乎不存在；在新中国建立以后，中国实行计划经济，城市里的住房由政府或者单位统一建造，实行计划分配供给，这样，原先主要依靠社会自主供给住房的机制开始转变为以政府供给为主；在20世纪90年代中国住房实行商品化改革以后，城市里的住房供给开始由市场主导，政府只保留了很小的一部分保障性住房的供给任务。但就当前中国的房地产市场来说，其发育是非常不完善的，甚至是一个畸形的市场。之所以得出这样的结论，主要是基于以下几个方面的原因：第一，市场主体不成熟。由于中国社会的发展没有经历过成熟的资本主义阶段而直接进入了社会主义阶段，因此，也就不存在资本主义经济发展所必须经历的原始资本积累阶段。当中国房地产市场放开之后，众所周知，房地产项目往往投资巨大，改革开放初期的一般市民和农民是缺乏这个方面投资的财力的，所以从理论上来说，中国当时的房地产市场的投入资本应该是不足的。但在经济利益的刺激下，一些人通过一些非正常的运作手段，进行房地产的投资，这使得中国的房地产市场从建立开始，运转就是不正常的，这为后来中国房地产领域腐败案件频发埋下了祸根。第二，市场制度不健全。中国的房地产市场是在计划经济体制的基础上建立起来的，对于各个市场主体来说，缺乏市场理念的熏陶，而政府对于房地产市场的建设和管理也是摸着石头过河，没有一套成熟的制度作为保障。这主要表现在两个方面，一方面是制度漏洞较多，导致很多利用制度漏洞从事房地产业投机的人；另一方面是不合理的制度比较多，制度更新换代跟不上产业发展的节奏，例如直到今天中国房地产领域仍然流行商品房预售制度，这给房地产产业带来了较高的风险。第三，市场信息严重不完全和不对等。由于住房建造过程的独特性，一般购买者往往无法获得完全的有关房屋建造的信息，这就造成了生产者和购买者之间信息的严重不对称，使得消费者在购买房屋时带有比较大的盲目性。第四，市场的垄断程度较高。虽然中国不存在一两个大的房地产企业垄断整个房地产市场的情况，但就现实情况来说，由于房地产项目投资巨大使进入这一市场的门槛较高，一般的企业或个人难以进入，这就造成市场上有相对稳定企业在从事这一行业，形成了事实上的行业垄断。行业垄断的结果是高额垄断利润的获得，导致其他产业的资金不断向房地产产业涌入，从而对其他产业产生了“挤压效应”。这对于整个国民经济的发展带来了不小的危害。
从以上论述可以看出，当前中国的房地产行业仅仅存在形式的上的市场，实质上真正的市场机制很难发挥作用，在这样的情况下，出现当前中国广大民众的住房需求无法得到充分满足的情况就不足为奇。从当前中国城市住房的供给来看，社会自主供给的方式已经基本不存在，而仅仅依靠市场又难以实现有效的供给，也就是出现了所谓的市场失灵。而弥补市场失灵是现代政府义不容辞的责任，也就是说，政府应该进一步分担市场生产和供给住房的责任，在公众住房需求的满足方面发挥更多的作用。
2.当前中国现实的社会状况决定了不能把住房作为私人物品
中国当前和长远发展的需要，客观上要求把住房当做准公共产品来供给，以防止住房的过度市场化供給而导致的一些严重危害社会问题的产生。
（1）中国人口多，土地少，房地产不能过于市场化。中国是一个人口大国的现实决定了中国政府必须把农业的稳定和发展作为国家的首要问题来看待，而对于农业来说，最重要的资源就是土地。而当前，伴随着中国城市化进程的发展，农村大量人口向城市转移，城市住宅用地、工业用地、基础设施用地的增加必然导致农业用地的减少。这样如果再单纯依靠市场机制的作用来供给住房，投机购房者将会越来越多，大量房屋空置的问题也随之出现，这在一定程度上是对国有资源的一种严重浪费，且危及到中国农业的发展和社会的稳定。
（2）住房是人类的基本需要，其几乎没有替代弹性。住房对于人们的效用具有特殊性，对于消费者来说，作为商品的住房几乎没有替代弹性。对于其他生活方面的必需品来说，由于存在的种类繁多，当一种商品的价格升高到人们难以接受的程度时，人们便购买其替代商品来进行消费，从而使得原商品的购买数量相对减少，价格慢慢降低，这样商品的替代弹性对于维持市场机制的作用，即促使价格的自动调整具有重要作用。但房屋几乎没有替代弹性，在其价格升高到难以接受的程度时，寻找不到与住房具有同样效用的商品作为替代物，这就使得消费者在即使面临很高的风险的情况下，也要想方设法购买住房，由此形成了所谓的对房屋“硬性需求”。在中国当前住房需求相对旺盛的时期，这种需求导致房价不断攀升。
（二）当前中国只有部分城市出现了房地产泡沫
当前政府相关人员在界定房地产存在的问题时，常常强调一些大城市存在房地产价格过快上涨问题，似乎中小型城市不存在这一问题，如今强力的“限购”措施涉及范围也有限。然而他们忽视了一个问题，就是对于房屋价格究竟怎么算高的问题。当前，中国的一线城市如北京、上海等城市的住房价格确实要比中小城市高出几倍甚至几十倍，但据此就得出结论房屋价格过高问题仅仅在一线城市存在显然不合理。中小城市的房价低是由于其起步价低，没有升到大城市的价格高度；就购买能力来说，中小城市居民收入还远远达不到大城市的标准；就房价的上升幅度来说，中小城市房价的上升幅度也并不比一些大城市小。
根据2011年11月18日国家统计局公布的10月份70个大中城市住宅销售价格数字显示，全国70个城市的房价环比首次下跌了0.14个百分点，表面看来，房价确实是在整体回落，但是这里的下降只是“平均房价”下降而已，在这70个大中城市中，真正出现房价下降的城市只有34个，其他城市则或持平、或还在继续上涨，而这些“其他城市”主要是指中小城市。笔者通过进一步观察2011年第12期中国房地产指数系统月报的统计数据发现，11月份，全国百城43个房价上涨城市中，在涨幅榜前十位里，一线城市集体消失，取而代之的是威海、烟台、汕头、包头、太原、聊城等二三线城市。这也就说明了目前的调控虽然有作用，但也仅仅是在一些一线大城市的某些区域起到了不错的效果，对于大量的中小城市来说，房价调控仍任重道远。中小城市房价涨幅超过一线城市，这似乎印证了万科总裁郁亮的判断，他在不久前曾表示，北京、上海等一线城市将不再代表中国房地产市场[4]。
（三）“限购”等政策是有效抑制房价增长的可持续应用战略
在限购令出台前，中国抑制房价的政策包括“对第二套住房提高首付比例”“取消首套房的贷款优惠”等，但这些信贷、财税政策，对于那些资金实力雄厚、完全具有一次性付款能力的投资者来说不能起到限制投资、投机性需求的作用。限购虽最具杀伤力，能够有效阻止投资需求，但是笔者认为这种强制的手段不是长久之计也无法从根本上达到抑制房价的目的。
首先，此政策实施范围有限，这只会逼退本地需求，由限购城市向非限购城市转移。近期北京、上海外围城市楼市关注程度提高便是明证，如“京十五条”就使得大量“被限”的置业需求将目光投向燕郊、香河、固安等北京周边城镇；随着“沪九条”的出台，昆山楼市出现转机，统计数据显示，3月共成交1 906套，环比2月的1 250套，涨幅高达52.5%。而部分龙头房企为了将限购政策对盈利的影响降到最低，进驻中小城市成为它们共同的选择，如万科、恒大、招商、保利等，都加大了中小城市拓展力度，其中恒大更是将发展重点放在非限购城市上，已经进入的62个城市中，无限购政策的城市约有39个，占比63% [4]。其次，各个地方实施力度不同，限购的效果肯定会不同，如深圳、南京限购“很严厉”城市强调了家庭购房在基数上变化；北京、上海、厦门等实施“比较严厉”的城市，没有考虑基数，只强调了动态变化“再购买一套商品住房”；而广州、天津两市不仅没有考虑家庭拥有住房的基数，而且也只限制新房，没有限制购买二手房[5]。再次，此政策以让渡地方政府的土地财政收入为代价，很难说未来地方政府会始终严格实施，当一段限购期限到期，很多地方政府都会采取观望的态度。复次，政策具有不公平性，此政策对买房者户籍的限制有户籍歧视的嫌疑。最后，逃避限购政策的方法仍然存在，如以企业的名义买房、买商住两用小户型房、“假离婚”等等。
三、政府在解决房地产问题界定中误区的应然态度
住房是关系到民众基本生活的重要问题，但笔者认为，中国目前所出台的治理政策中始终未能“治本”，而其关键在于未合理地对政策问题进行界定，对房地产调控存在很多误区。
就现阶段，笔者认为中国“房价高”的根本原因是地方政府利益参与其中，政府需要通过土地赚取收益；“买房难”反映的一个重要问题是中国贫富差距太大，有钱人买房容易，穷人买房太难。而解决这些问题的根本之策，从目前看，在于：第一，从土地供给、土地价格和税收减负出发，政府愿意并且真正能够让渡自己的利益解决土地财政收入过高问题。第二，政府应认识到住房是一种准公共物品，政府有责任积极参与其生产和供给，对低收入群体增加保障房的供给。第三，国家不能使调控仅仅在大城市起作用，应拿出更多精力来调控广大中小城市。相比较数量有限的大城市而言，中小城市的房价影响人群更广且中小城市是城市化进程中的主要力量，存在着大量的刚性需求，因此，国家应针对性的加大对中小楼市的调控力度，使房价真正出现“集体回落”。
从长远看，经济是基础，根本是大力发展生产力，提高民众的收入进而提高民众的购房可支付能力是应有之策。
参考文献：
[1] 陈振明.公共政策学——政策分析的理论方法和技术[M].北京:中国人民大学出版社，2004:89.
[2] 威廉·邓恩.公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社，2002:157-158.
[3] 萨缪尔森.经济学[M].北京:人民邮电出版社，2008.
[4] 李继光.非限购区域大热，恒大三盘借力强销[EB/OL].大洋网，http://www.dayoo.com/，2011-03-01.
[5] 黎显扬.限购令政策评述[J].上海地产，2011，(5):15.
To Briefly Analyze the Misunderstanding in the Government’s Assessment of Real
Estate and Its Corresponding Rectifications
——From the Perspective of the Public Policy Assessment
ZHOU Tian-tian
（School of Law & Politics，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）
Abstract：Recently，China has formulated numerous policies against fast growing house prices. Nonetheless，they can just “take temporary solution not effect a permanent cure”，disable to tackle it radically. Aiming at this problem，the ineffectiveness of the governmental policies against real estate should have been discussed at the very primary stage of the policy formulation--the assessment of the policy itself，and got on to the misunderstanding as “house is the pure personal belonging”. Currently，making energetic efforts to develop the economy and truly giving away local governments’ benefit is the correct attitude.
Key words：real estate；problem assessment；misunderstanding；corresponding rectifications[責任编辑 陈凤雪]
关键词：房地产；问题界定；误区；纠正
中图分类号：F293.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）09-0131-04
随着中国商品房价格的不断飙升，房地产泡沫化问题严重。对于这一早就通过政策议程进入决策系统的政策问题，政府也不得不多次审视它，并且通过一系列政策的出台，如限购政策、第二套住房提高首付比例、取消首套房的貸款优惠等来应对。但时至今日，房价仍没表现出明显的下降趋势，根据2011年中国房地产指数系统月报百城价格指数对100个城市的全样本调查数据显示，2011年直到9月才出现环比首次下降，11月全国100个城市住宅平均价格为8 832元/平方米，较上月仅下跌0.28%，其中仍有43城市价格环比上涨。在这样的结果面前，人们不禁要问，政府的政策究竟有没有效力？政府制定的政策为什么没有效力？对于这些问题的回答，从政策过程运行的角度看，可以从多个环节寻找原因，可能有政策制定的原因，可能有政策执行的原因，也可能有政策监控的原因等等。这里我们抛开其他方面，首先来从一个具体政策过程的最初阶段——政策问题的界定阶段来探讨有关政府房地产政策问题的失效问题。
一、房地产政策问题的界定直接关系到出台的相关政策的效力
虽然有的学者质疑把建立公共政策议程作为政策过程的开端的观点，但却很少有学者否认政策规划作为政策制定过程的中心环节的地位，而在政策规划中，首先要做的工作就是政策问题的界定。
（一）政策问题界定在公共政策过程中的地位
政策问题的界定，也称政策问题的构建，是分析者试图孤立和定义一个特定的政策问题，以便使问题得以解决[1]。具体地说，就是在获取有关社会问题信息的基础上，通过理性分析来确定政策问题的性质、原因以及解决办法等基本情况的过程，它实际上是在政策议程建立起来之后，政府收集有关信息，通过信息分析对问题进行再认识的过程，其目的是找到解决问题的方法。
政策问题的界定是政策规划环节甚至是整个政策过程成败的关键，政策问题界定的正确与否直接关系到问题能否得到正确的解决。因此，问题构建的方法在政策分析程序中位居前列，对问题构建的方法比解决问题的方法更重要[2]。
（二）房地产政策的效力直接取决于有关房地产问题的界定
所谓政策的效力，就是政策能解决其所要解决问题的程度。效力的大小是衡量政策好坏的一个基本指标，一项政策如果能够把政策问题彻底解决掉，那么这一项政策就具有完全的效力；如果对其所要解决的问题一点作用都没有，那么这一项政策就没有一点效力或者完全没有效力。
当前中国房地产存在的突出问题就是商品房价格过高，政府出台一系列政策来解决这一问题，但这些政策在出台实施后，问题依然存在。由此可以看出，政府制定和出台的解决房地产问题的政策的效力是有限的。这种政策效力的有限性在很大程度上是因为没有找到解决房地产问题的正确方法，而之所以没有找到解决问题的正确方法，是因为没有正确地界定问题，换句话说，有效地解决房地产问题的政策的出台，必然有赖于客观、科学、准确地界定当前中国的房地产问题。
二、当前中国政府在房地产问题界定中存在的误区
当前中国政府在房地产问题上认识的误区干扰了政府对于房地产问题的界定，从而使得政府难以找到从根本上遏制房价增长的方法。概括来说，当前中国政府对于房地产业的认识主要存在以下误区：
（一）住房是纯粹的私人物品，政府没有必要参与生产和供给
自从中国住房商品化改革以来，政府一直强调市场在住房生产和供给中的主导地位，认为住房作为一种私人物品，完全可以通过市场价值规律的作用来进行有效的调节。确实，住房不具有消费上的非排他性和非竞争性，私人物品的特征非常明显，但是仅仅把住房看做是私人物品，这样的观点也有失偏颇。对于住房这类特殊的商品来说，它在一定程度上具有公共物品的属性，而且就当前中国的国情来说也存在将其作为准公共物品的必要性。
1.中国住房具有公共产品的特性和供给条件
（1）从公共物品的属性考察中国的住房性质。关于公共物品，萨缪尔森在其1954年发表的《公共支出的纯理论》中给出了经典的界定，“公共消费品……这类物品所有人共同使用，从某种意义上说，这类物品的任一个个人的消费都不会减少其他个人对这类物品的消费”，如果严格按照萨缪尔森给出的定义来界定公共物品，那么公共物品需要具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费上的非竞争性[3]，严格具备这些特征的物品，被称为纯公共物品，完全不具备上述全部三个特征的物品，被称为私人物品，只具备这三个特征中的一部分特征的，一般被称为准公共物品。
显然，对于当前中国的住房来说，效用在一定程度上是可以分割的，受益具有排他性，使用上具有竞争性，就这些特点而言，中国居民的住房显然属于私人物品的范畴。但是，就此说住房是纯私人物品也有值得商榷之处，因为对于中国的房屋来说，其所必须的一项最为基本的要素却永远具有公共性质，那就是房屋所占的土地。中国是社会主义国家，不存在土地私有现象，公有土地从所有权上来说，是不可分割的。因此，在中国，土地在一定意义上可以说是公共物品，这就意味着，任何人购买的住房仅仅是购买了土地的使用权及附着其上的建筑物，而土地的所有权仍然是公共的，这就造成了中国的住房具有一定程度上的效用不可分割性的特征，基于此，在一定程度上可以说中国的住房处于纯公共物品和纯私人物品之间，属于准公共物品的范畴。
（2）从政府职能的角度考察中国住房供给的属性。众所周知，生产和供给公共物品是政府的基本职能，虽然政府生产和供给哪些公共物品，各个国家由不同的标准来确定，但综合来看，某项公共物品被确定由政府来生产和供给，主要是基于这样的条件：仅仅依靠市场机制或社会自身的力量无法实现供给或无法实现有效供给。从中国住房生产和供给的历史来看，中国住房的供给方式的演变可以分为三个阶段。中国原始的住房供给主要依靠社会自身来实现，住房市场几乎不存在；在新中国建立以后，中国实行计划经济，城市里的住房由政府或者单位统一建造，实行计划分配供给，这样，原先主要依靠社会自主供给住房的机制开始转变为以政府供给为主；在20世纪90年代中国住房实行商品化改革以后，城市里的住房供给开始由市场主导，政府只保留了很小的一部分保障性住房的供给任务。但就当前中国的房地产市场来说，其发育是非常不完善的，甚至是一个畸形的市场。之所以得出这样的结论，主要是基于以下几个方面的原因：第一，市场主体不成熟。由于中国社会的发展没有经历过成熟的资本主义阶段而直接进入了社会主义阶段，因此，也就不存在资本主义经济发展所必须经历的原始资本积累阶段。当中国房地产市场放开之后，众所周知，房地产项目往往投资巨大，改革开放初期的一般市民和农民是缺乏这个方面投资的财力的，所以从理论上来说，中国当时的房地产市场的投入资本应该是不足的。但在经济利益的刺激下，一些人通过一些非正常的运作手段，进行房地产的投资，这使得中国的房地产市场从建立开始，运转就是不正常的，这为后来中国房地产领域腐败案件频发埋下了祸根。第二，市场制度不健全。中国的房地产市场是在计划经济体制的基础上建立起来的，对于各个市场主体来说，缺乏市场理念的熏陶，而政府对于房地产市场的建设和管理也是摸着石头过河，没有一套成熟的制度作为保障。这主要表现在两个方面，一方面是制度漏洞较多，导致很多利用制度漏洞从事房地产业投机的人；另一方面是不合理的制度比较多，制度更新换代跟不上产业发展的节奏，例如直到今天中国房地产领域仍然流行商品房预售制度，这给房地产产业带来了较高的风险。第三，市场信息严重不完全和不对等。由于住房建造过程的独特性，一般购买者往往无法获得完全的有关房屋建造的信息，这就造成了生产者和购买者之间信息的严重不对称，使得消费者在购买房屋时带有比较大的盲目性。第四，市场的垄断程度较高。虽然中国不存在一两个大的房地产企业垄断整个房地产市场的情况，但就现实情况来说，由于房地产项目投资巨大使进入这一市场的门槛较高，一般的企业或个人难以进入，这就造成市场上有相对稳定企业在从事这一行业，形成了事实上的行业垄断。行业垄断的结果是高额垄断利润的获得，导致其他产业的资金不断向房地产产业涌入，从而对其他产业产生了“挤压效应”。这对于整个国民经济的发展带来了不小的危害。
从以上论述可以看出，当前中国的房地产行业仅仅存在形式的上的市场，实质上真正的市场机制很难发挥作用，在这样的情况下，出现当前中国广大民众的住房需求无法得到充分满足的情况就不足为奇。从当前中国城市住房的供给来看，社会自主供给的方式已经基本不存在，而仅仅依靠市场又难以实现有效的供给，也就是出现了所谓的市场失灵。而弥补市场失灵是现代政府义不容辞的责任，也就是说，政府应该进一步分担市场生产和供给住房的责任，在公众住房需求的满足方面发挥更多的作用。
2.当前中国现实的社会状况决定了不能把住房作为私人物品
中国当前和长远发展的需要，客观上要求把住房当做准公共产品来供给，以防止住房的过度市场化供給而导致的一些严重危害社会问题的产生。
（1）中国人口多，土地少，房地产不能过于市场化。中国是一个人口大国的现实决定了中国政府必须把农业的稳定和发展作为国家的首要问题来看待，而对于农业来说，最重要的资源就是土地。而当前，伴随着中国城市化进程的发展，农村大量人口向城市转移，城市住宅用地、工业用地、基础设施用地的增加必然导致农业用地的减少。这样如果再单纯依靠市场机制的作用来供给住房，投机购房者将会越来越多，大量房屋空置的问题也随之出现，这在一定程度上是对国有资源的一种严重浪费，且危及到中国农业的发展和社会的稳定。
（2）住房是人类的基本需要，其几乎没有替代弹性。住房对于人们的效用具有特殊性，对于消费者来说，作为商品的住房几乎没有替代弹性。对于其他生活方面的必需品来说，由于存在的种类繁多，当一种商品的价格升高到人们难以接受的程度时，人们便购买其替代商品来进行消费，从而使得原商品的购买数量相对减少，价格慢慢降低，这样商品的替代弹性对于维持市场机制的作用，即促使价格的自动调整具有重要作用。但房屋几乎没有替代弹性，在其价格升高到难以接受的程度时，寻找不到与住房具有同样效用的商品作为替代物，这就使得消费者在即使面临很高的风险的情况下，也要想方设法购买住房，由此形成了所谓的对房屋“硬性需求”。在中国当前住房需求相对旺盛的时期，这种需求导致房价不断攀升。
（二）当前中国只有部分城市出现了房地产泡沫
当前政府相关人员在界定房地产存在的问题时，常常强调一些大城市存在房地产价格过快上涨问题，似乎中小型城市不存在这一问题，如今强力的“限购”措施涉及范围也有限。然而他们忽视了一个问题，就是对于房屋价格究竟怎么算高的问题。当前，中国的一线城市如北京、上海等城市的住房价格确实要比中小城市高出几倍甚至几十倍，但据此就得出结论房屋价格过高问题仅仅在一线城市存在显然不合理。中小城市的房价低是由于其起步价低，没有升到大城市的价格高度；就购买能力来说，中小城市居民收入还远远达不到大城市的标准；就房价的上升幅度来说，中小城市房价的上升幅度也并不比一些大城市小。
根据2011年11月18日国家统计局公布的10月份70个大中城市住宅销售价格数字显示，全国70个城市的房价环比首次下跌了0.14个百分点，表面看来，房价确实是在整体回落，但是这里的下降只是“平均房价”下降而已，在这70个大中城市中，真正出现房价下降的城市只有34个，其他城市则或持平、或还在继续上涨，而这些“其他城市”主要是指中小城市。笔者通过进一步观察2011年第12期中国房地产指数系统月报的统计数据发现，11月份，全国百城43个房价上涨城市中，在涨幅榜前十位里，一线城市集体消失，取而代之的是威海、烟台、汕头、包头、太原、聊城等二三线城市。这也就说明了目前的调控虽然有作用，但也仅仅是在一些一线大城市的某些区域起到了不错的效果，对于大量的中小城市来说，房价调控仍任重道远。中小城市房价涨幅超过一线城市，这似乎印证了万科总裁郁亮的判断，他在不久前曾表示，北京、上海等一线城市将不再代表中国房地产市场[4]。
（三）“限购”等政策是有效抑制房价增长的可持续应用战略
在限购令出台前，中国抑制房价的政策包括“对第二套住房提高首付比例”“取消首套房的贷款优惠”等，但这些信贷、财税政策，对于那些资金实力雄厚、完全具有一次性付款能力的投资者来说不能起到限制投资、投机性需求的作用。限购虽最具杀伤力，能够有效阻止投资需求，但是笔者认为这种强制的手段不是长久之计也无法从根本上达到抑制房价的目的。
首先，此政策实施范围有限，这只会逼退本地需求，由限购城市向非限购城市转移。近期北京、上海外围城市楼市关注程度提高便是明证，如“京十五条”就使得大量“被限”的置业需求将目光投向燕郊、香河、固安等北京周边城镇；随着“沪九条”的出台，昆山楼市出现转机，统计数据显示，3月共成交1 906套，环比2月的1 250套，涨幅高达52.5%。而部分龙头房企为了将限购政策对盈利的影响降到最低，进驻中小城市成为它们共同的选择，如万科、恒大、招商、保利等，都加大了中小城市拓展力度，其中恒大更是将发展重点放在非限购城市上，已经进入的62个城市中，无限购政策的城市约有39个，占比63% [4]。其次，各个地方实施力度不同，限购的效果肯定会不同，如深圳、南京限购“很严厉”城市强调了家庭购房在基数上变化；北京、上海、厦门等实施“比较严厉”的城市，没有考虑基数，只强调了动态变化“再购买一套商品住房”；而广州、天津两市不仅没有考虑家庭拥有住房的基数，而且也只限制新房，没有限制购买二手房[5]。再次，此政策以让渡地方政府的土地财政收入为代价，很难说未来地方政府会始终严格实施，当一段限购期限到期，很多地方政府都会采取观望的态度。复次，政策具有不公平性，此政策对买房者户籍的限制有户籍歧视的嫌疑。最后，逃避限购政策的方法仍然存在，如以企业的名义买房、买商住两用小户型房、“假离婚”等等。
三、政府在解决房地产问题界定中误区的应然态度
住房是关系到民众基本生活的重要问题，但笔者认为，中国目前所出台的治理政策中始终未能“治本”，而其关键在于未合理地对政策问题进行界定，对房地产调控存在很多误区。
就现阶段，笔者认为中国“房价高”的根本原因是地方政府利益参与其中，政府需要通过土地赚取收益；“买房难”反映的一个重要问题是中国贫富差距太大，有钱人买房容易，穷人买房太难。而解决这些问题的根本之策，从目前看，在于：第一，从土地供给、土地价格和税收减负出发，政府愿意并且真正能够让渡自己的利益解决土地财政收入过高问题。第二，政府应认识到住房是一种准公共物品，政府有责任积极参与其生产和供给，对低收入群体增加保障房的供给。第三，国家不能使调控仅仅在大城市起作用，应拿出更多精力来调控广大中小城市。相比较数量有限的大城市而言，中小城市的房价影响人群更广且中小城市是城市化进程中的主要力量，存在着大量的刚性需求，因此，国家应针对性的加大对中小楼市的调控力度，使房价真正出现“集体回落”。
从长远看，经济是基础，根本是大力发展生产力，提高民众的收入进而提高民众的购房可支付能力是应有之策。
参考文献：
[1] 陈振明.公共政策学——政策分析的理论方法和技术[M].北京:中国人民大学出版社，2004:89.
[2] 威廉·邓恩.公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社，2002:157-158.
[3] 萨缪尔森.经济学[M].北京:人民邮电出版社，2008.
[4] 李继光.非限购区域大热，恒大三盘借力强销[EB/OL].大洋网，http://www.dayoo.com/，2011-03-01.
[5] 黎显扬.限购令政策评述[J].上海地产，2011，(5):15.
To Briefly Analyze the Misunderstanding in the Government’s Assessment of Real
Estate and Its Corresponding Rectifications
——From the Perspective of the Public Policy Assessment
ZHOU Tian-tian
（School of Law & Politics，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）
Abstract：Recently，China has formulated numerous policies against fast growing house prices. Nonetheless，they can just “take temporary solution not effect a permanent cure”，disable to tackle it radically. Aiming at this problem，the ineffectiveness of the governmental policies against real estate should have been discussed at the very primary stage of the policy formulation--the assessment of the policy itself，and got on to the misunderstanding as “house is the pure personal belonging”. Currently，making energetic efforts to develop the economy and truly giving away local governments’ benefit is the correct attitude.
Key words：real estate；problem assessment；misunderstanding；corresponding rectifications[責任编辑 陈凤雪]