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摘要:国有企业内部劳动力市场的形成,受到了传统的户籍制度、劳动就业制度、政府的行政干预和垄断等多种制度性因素的影响,从而导致外部市场对其配置劳动力资源的功能下降、造成社会就业不公平等诸多弊端。只有采取相应措施,进一步减轻制度性因素对内部劳动力市场的影响,促使国有企业建立新的劳动力市场运行机制,最终建立起真正的内部劳动力市场,以推动国有企业的发展。
关键词:国有企业 市场分割 内部劳动力市场
【中图分类号】F276.1【文献标识码】B 【文章编号】1009-9646(2009)06-0023-05
计划经济时期,由于我国实行特殊的重工业优先发展战略以及与此相适应的城乡户籍制度和就业制度,从而导致我国的劳动力市场存在着严重的城乡分割。这种劳动力市场的城乡分割,是由一系列的制度因素造成的。随着社会主义市场经济体制的建立,我国传统的城乡劳动力市场分割的体制被逐步打破。但是,在计划经济向市场经济转轨过程中,我国却形成了新的劳动力市场分割,即劳动力市场的体制性分割。“我国劳动力市场分割除了市场本身的因素之外,更主要的是人为的制度设置的不合理所造成的。”①在劳动力市场分割的背景下,国有企业形成了特殊的内部劳动力市场。国有企业内部劳动力市场从形成到运行,同样受到多种制度性因素的影响,因而存在较为严重的弊端。
1.国有企业内部劳动力市场形成的制度性因素
由于计划经济体制的惯性作用以及市场经济的非成熟性,使得我国国有企业内部劳动力市场的形成较少受到市场因素的影响,而不利于市场功能发挥的制度性因素却起到了关键性作用。
1.1 户籍制度和劳动就业制度。
计划经济体制下,我国的劳动力市场被户籍制度和劳动就业制度分割为城市劳动力市场和农村劳动力市场,劳动力在被分割的市场之间难以流动,国有企业的内部劳动力市场逐步得以形成。改革开放后,城乡劳动力市场的制度性分割被逐步打破,农村劳动力可以进入城市就业,传统的户籍制度开始松动。但是,进入城市的农民工大多数进入建筑、环卫等劳动条件差、工资待遇低、社会保障缺乏、工作不稳定等行业就业,即使进入国有企事业单位就业,却无法享受与城市职工同样的工资、福利和社会保障等待遇,农民工的户籍身份决定了他们工作的不稳定、收入的低下、社会保障的缺乏。这样,在经济体制转轨的过程中,我国劳动力市场的分割就由农村劳动力市场和城市劳动力市场,演化成了体制内劳动力市场和体制外劳动力市场。②国有企业原有的职工仍然以“固定工”的身份,在一定程度上继续拥有稳定的工作,享受着高工资高福利的待遇。1986年国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行办法》,目的是在劳动用工制度中引入市场因素,发挥市场配置劳动力资源的作用。在国有企业劳动用工有关政策和法律相继出台的背景下,国有企业逐步扩大了招工范围,部分农民工开始进入国有企业就业。但是,由于户籍制度等制度性因素的影响,国有企业虽然与农民工也签订了劳动合同,“但一般都未将工资收入、社会保险和福利等实质内容包含在内……” ③而国有企业拥有城市户籍的劳动者仍然享受着比临时工和农民工以及非国有企业劳动者更高的工资待遇和更广泛的社会保障,劳动合同制度流于形式,企业轻易不会与劳动者解除合同,过剩的职工难以从企业中排出。
1.2 政府的行政干预。
作为国有企业,政府要在微观和宏观两个方面对其进行干预和控制。在微观上政府通过对国有企业领导人的任命、重大决策的参与和行政审批等方式,使国有企业必须实现政府对其设立的正式和非正式目标,国有企业领导人必须时刻领会政府有关国有企业的意图,而不能完全接受市场的诱导。而在宏观上,政府则通过制定制度的方式来实现对国有企业的干预和控制。二十世纪九十年代中后期,企业内部长期积累形成的严重的“隐性失业”需要通过外部市场将其显性化,而大量的冗员离开国有企业进入社会,必然会危及社会的稳定,影响整个国民经济的发展。这时,政府采用了“下岗”、“内部待业”等非市场化的途径和方式来处理国有企业冗员问题,政府还通过采用“抓大放小”的政策,来直接干预和控制国有企业。这是二十世纪七十年代末国有企业改革以来,政府从一直不断放宽对国有企业的控制和干预,而首次转向较大规模地对国有企业进行直接干预和控制,政府这种直接的、非市场性化的干预,使得国有企业仍然能够继续享受各种“优惠”,即使国有企业经营不善,政府也不会轻易让其破产倒闭,即使职工劳动效率低下,人浮于事,企业(实质上是政府)也不会让其失业。进入二十一世纪之后,非公有制经济得到了较快的发展,以国有企业为主的公有制经济在整个国民经济中所占的比重日益下降,社会贫富分化现象严重,就业形势日益严峻。政府则通过建立和规范国有企业的劳动合同制度、收入分配制度和各种社会保障制度,来实现对国有企业的干预和控制。由于国有企业要发挥社会稳定器的作用,因此,国有企业必须和现有员工维持稳定的、较长期限的甚至终身的“雇佣关系”;国有企业也必须给予员工高于其边际劳动生产率的劳动报酬以及更有保障性的福利待遇,而不能以劳动力市场的供求关系来决定员工的劳动力价格。这样,国有企业的雇佣关系或劳动关系事实上不受外部劳动力市场的影响,它形成了自己特有的雇佣关系和劳动报酬决定机制,这就是在政府行政干预下形成的国有企业内部劳动力市场。
1.3 企业的垄断经营。
在我国由计划经济向市场经济转轨的过程中,产生了国有企业的垄断经营行为。国有企业垄断现象的产生,并非是市场力量自发作用的结果,而是政府干预造成的。因为除了政府的行政力量,其他任何因素都不具备如此的能量。在各种非公有制经济大力发展、经济成分更加复杂、宏观经济调控更加困难的背景下,从制度上促成部分国有大中型企业的垄断经营,是政府实现对国民经济进行调节和控制的有效手段之一。国有企业获得了垄断经营的特权,自然也就获得了垄断利润,高额的垄断利润使得国有企业的雇佣关系得以固化,员工收入刚性进一步增强。因为企业的经营绩效与员工的个人努力相关度较低,员工个人的生产绩效与企业是否对其长期雇佣的相关度不大,员工愿意在企业长期工作,企业也不愿冒违反政府意图的风险也无必要随外部市场的变化而对员工数量及其收入进行调整,外部劳动力市场难以对国有企业的内部劳动力市场形成压力,国有企业的内部劳动力市场因此得以稳固。
2.国有企业内部劳动力市场运行分析
我国国有企业内部劳动力市场形成的经济和社会背景比较复杂,尤其是不利于企业发展的非市场因素在其中起了决定性的作用,因而它的运行在较大程度上偏离了市场轨道,造成了宏观效率的损失。
2.1 削弱了劳动力市场的资源配置功能。
传统的户籍制度将农村劳动力拒之于城市就业大门之外,在城乡劳动力市场的分割被逐步打破之后,户籍制度又将农民工拒之于国有企业内部劳动力市场之外,即使农民工的劳动效率高于国有企业员工,他们也无法进入国有企业内部劳动力市场,享受与国有企业员工同样的工资和福利待遇,他们虽然也在国有企业劳动,但他们却属于存在于国有企业中的外部劳动力市场上的劳动者,他们的工资由外部劳动力市场的供求关系决定,他们的工作受外部市场的影响具有不稳定性,在企业他们少有甚至没有培训和晋升机会。政府通过制度将农民工拒之于国有企业内部劳动力市场之外,外部劳动力市场无法突破政府的制度障碍,将素质较高的农民工等劳动者配置给国有企业,而进入国有企业内部劳动力市场的就业者,也不是依靠市场途径进入了国有企业内部劳动力市场。依靠政府的制度建立起来的国有企业内部劳动力市场,本身缺乏经济效率甚至经济目的,而其本身的维持也离不开政府相关制度的保护。对国有企业而言,市场对劳动力资源的初始配置功能被严重的削弱。
国有企业内部劳动力市场形成后,劳动力流动性差的问题尤为突出。首先,国有企业吸纳劳动力途径的非市场化现象严重,劳动力进入国有企业要么是用人自主权被侵犯的结果、要么就是用人自主权滥用的结果。国有企业“在决定雇佣或解雇员工时,除了考虑工人的替代成本外,更多地要承担解雇员工的社会成本、意识形态风险和自身利益……”④因此,企业经营者既无法也不能在企业不景气时解雇员工,只要劳动者进入国有企业,其被解雇的可能性极小。员工退出企业内部劳动力市场,进入外部劳动力市场的出口被堵塞,除非员工自愿离开企业。其次,国有企业存在的内部人利益集团,使得他们的谈判力量增强,甚至谈判双方在利益上本来就是完全一致的,因此,谈判仅具有形式而已,结果自然是有利于企业内部人。就企业吸纳劳动力而言,国有企业内部人利益集团会排斥外部劳动者进入本企业,以避免与其共同分享利益以及对内部人就业稳定性带来威胁。国有企业劳动力流动性差,并不表明国有企业员工队伍的稳定,只能说明国有企业员工队伍处在一种缺乏内在活力的凝固状态。国有企业内部劳动力市场和外部劳动力市场之间,难以实现劳动力资源的合理流动。国有企业内部劳动力市场上劳动力尤其是低素质劳动力的凝固和沉淀,是政府外部制度和企业内部力量相互作用的结果,市场对国有企业内部劳动力市场上的劳动力资源再配置的功能也被大大地削弱了。
2.2 加剧了就业的不公平。
有关调查显示,一半的被调查者认为,求职时的关系与自身实力相比较,关系更重要。有关研究也发现,干部子女当干部的机会比常人高2.1倍。⑤这种依靠行政力量和其他非市场机制配置劳动力资源的制度,由于缺乏相应的标准以及法律制度的规范和约束,导致劳动力资源配置存在严重的制度不公平和制度腐败,市场配置劳动力资源的功能被取代,劳动力资源配置的效率低下,劳动力资源浪费严重。现实中的劳动者就业尤其是国有企业吸纳劳动力,非市场化途径和方式仍然占有较大比重,并因此引起就业的不公平。国有企业内部人利益集团的形成,使得企业在做决策时必须从集团内部人的利益出发。就企业吸纳或雇佣新的劳动力而言,国家为了满足国有企业内部人的利益要求,很早就实行了职工退休其子女接班的制度,这项制度一直到二十世纪九十年代才逐渐被废除。国有企业有选择劳动力的自主权,但多数大中型国有企业有滥用此项权力的嫌疑,在雇佣新的劳动力时,它们不是从企业和社会利益出发,采用公开、公平的方式从市场上招聘企业发展所需的劳动力,而是降低标准优先招收本企业员工的子女,现实中多数垄断经营的国有银行、保险公司、电力及水资源供应等资源开发企业,其就业大门主要向本企业、本系统员工子女以及员工的亲戚朋友的子女等特殊人员开放,其他劳动力即使素质很高也难以进入这些企业就业,其原因并不是他(她)们缺乏必要的专业知识和技能,这种因特殊关系而导致的就业机会的不平等实质上是一种就业歧视,我们可将其称为“关系歧视”,在我国这种就业歧视的存在是一个不争的事实。
国有企业雇佣行为非市场化引起就业不公平的另一个表现是政府官员的个人干预及其与企业管理者、不同国有企业管理者相互之间的“个人交易”行为。由于政府的保护以及垄断经营,国有企业的劳动力市场仍然属于一级市场,在就业方面对劳动者有较大的吸引力,尤其是在目前劳动力市场供给远远大于需求、就业形势比较严峻的背景下更是如此。那么,作为外部劳动力市场上的劳动者,通过什么途径进入国有企业就业呢?由于企业的国家所有制,政府天然的享有对国有企业的控制权,在我国特有的政治制度和经济制度背景下,政府官员往往利用政府对国有企业的控制权而进行寻租,政府对国有企业的控制,一定程度上演变成了政府官员个人对企业的控制。政府官员利用手中任命企业管理者等特权,迫使国有企业吸收其指定或介绍的人员就业,而这些劳动者大多数素质和能力差,并不是企业真正所需要的劳动力。有的国有企业的管理者还与政府官员、其他国有企业的管理者进行个人交易,互为对方提供劳动力就业方面的方便。上述国有企业就业内部化现象及“个人交易”行为是国有企业内部劳动力市场运行的必然结果,它将缺乏上述特殊关系的劳动者排除在国有企业就业者范围之外,因而进一步加剧了社会就业的不公平。
2.3 变相的“终身雇佣制”激励功能低下。
由于人力资本的专用性及其与劳动者人身的不可分离性,决定了“……当企业和员工实施了这种人力资本投资以后,他们也就被‘捆绑’在了一起,员工对企业的依附变得更强,而不会轻易地离职或转职,企业也不会轻易地解雇、裁员而中止雇佣关系,双方均有保持合作以获取当前厂商剩余收益最大化的激励。”⑥因此,西方国家的“终身雇佣制”使员工的命运和企业的命运紧密地结合在一起,它使员工既真正的关心企业的生存和发展,又对个人的未来充满信心。因此,它内在的具有促使员工努力工作的激励功能。我国的国有企业在雇佣关系上虽然也采用了“劳动合同制”的市场化方法,但公有制产权及其特定的政治制度,使得“劳动合同制”演变成了事实上的“终身雇佣制”。与日本和其他西方国家相比较,我国的这种“终身雇佣制”实质上是一种变相的而不是市场经济意义上的“终身雇佣制”,它对员工的激励功能大大的削弱了。由于国有企业部分员工是通过非市场途径进入企业的,它们会受到正式制度和非正式制度的保护,其被解雇的可能性较小,其他通过市场途径进入企业的员工,也可以搭上述员工的便车。由于被解雇的可能性大大降低,企业和员工依靠制度保护,在不用付出更多劳动就可以获得较丰厚的收入的前提下,国有企业员工自然就失去了工作的压力和动力。
2.4 资本投资增加和产出的下降。
我国是劳动力丰富的国家,有效的发展和体制模式是那种在不损害总产出前提下多吸收劳动力就业的模式。但国有企业内部劳动力市场运行恰好是逆这一目标模式的。假定企业使用两种生产要素劳动((L)和资本(K)进行生产,在资本市场不存在制度性分割而劳动力市场存在制度性分割的前提下,城市企业就可能会面临着较高的劳动成本和较低的资本成本,从而就会多使用资本而少使用劳动力,并进而影响产出,这就是所谓的工资上升的要素替代效应和产出效应。如下图所示:
在总成本不变,资本价格和其他条件不变的条件下,劳动力价格提高,致使等成本线由AB左移到AB1,与新的等产量曲线相交,导致劳动力的使用量由OL0降到OL1,资本投入量由OK0增加到OK1,同时,产量下降,由Q0下降到Q1。
3.克服国有企业内部劳动力市场弊端的对策
国有企业内部劳动力市场从形成到运行都存在着较严重的弊端,而这些弊端主要根源于国有企业的管理体制和运行机制。只有加快国有企业市场化改革的步伐,国有企业内部劳动力市场问题也才能得到较好的解决。
3.1 创造国有企业自主建立内部劳动力市场的制度条件。
我国国有企业目前存在的内部劳动力市场,不是真正意义上的内部劳动力市场。对国有企业而言,如果 “……能够通过内部劳动力市场的运作有效地降低劳动力替换成本,并获取充分的有关劳动力质量的信息,建立合理有效的内部劳动力市场就显得十分重要。”⑦要克服国有企业业已存在的内部劳动力市场的弊端,就必须创造条件,使国有企业尽早实现由依靠外在制度和政府行政保护与干预建立的内部劳动力市场,向依靠自主要求和市场因素建立的内部劳动力市场的转变,使国有企业建立起真正的内部劳动力市场。
首先,要逐步取消政府给予但不利于企业谋求自我发展的保护性政策,并规制政府对国有企业的行政干预。为防止政府及政府官员个人不正当的干预,国家应制定政策或法规,赋予企业对政府不当干预的抵制权,政府及其官员个人的不当干预若给企业造成了损失,要承担相应的行政或经济责任,以维护国有企业的权利。把经营自主权彻底还给国有企业,使其真正成为自主经营,自负盈亏,自我发展,自我约束的市场主体。成为了真正的市场主体,国有企业的命运就会掌握在自己的手中,国有企业就有了谋求自我生存和发展的内在动力和外在压力,建立符合企业长远发展的各种激励机制和约束机制,就成为国有企业的一种必然要求。其次,还必须进一步减轻国有企业的社会负担。在计划经济体制时期,国有企业存在着严重的政企不分,政府赋予了国有企业过多的社会职能和任务,加重了国有企业的负担,削弱了国有企业的经济功能,也模糊了企业盈亏的责任界限。在建立市场经济体制过程中,应进一步加大国有企业政企分开的力度,将国有企业不应承担的职能和任务归还给政府和社会,以减轻国有企业的负担,使其在更大程度上发挥市场主体的功能,从而为其依靠自身能力谋求自我发展奠定基础。再次,必须规范国有企业的自主权,尤其是用人自主权。政府不能随意干预企业的经营活动,但企业的自主权也不能滥用,它必须受到规范。就企业的劳动力选择权而言,政府应通过完善立法,限制和制裁企业的就业歧视行为,尤其是对企业以岗位特殊要求为借口,对求职者采用不同的录用标准的隐蔽性歧视行为,要制定具体的、操作性强的法律制度予以制裁。同时,对企业经营者在劳动力选择方面与政府官员及其他人员的合谋行为或“交易行为”,以及企业给予内部人子女或亲友就业方面的不合理照顾,有关部门应建立专门的制度给予监督和查处。对侵犯劳动者平等就业权的行为,国家应考虑制定相应的诉讼制度,以预防和制止这方面侵权行为的泛滥。国有企业依据产业、企业规模以及职业等市场要素自主建立起来的内部劳动力市场,必然能够发挥其优化内部劳动力资源配置等积极作用,实现企业的长期稳定发展。
3.2 完善国有企业的各种机制,实现各种机制之间的相互联系与制约。
在国有企业实现由政府主导型的内部劳动力市场向企业自主型内部劳动力市场转变的同时,还必须完善国有企业内部劳动力市场顺畅运行的各种机制,并实现各种机制之间的沟通与互动。
激活劳动用工机制。二十世纪九十年代,国有企业的劳动关系发生了重大变化,劳动合同制取代了固定工制度,这对搞活国有企业的内部劳动力市场提供了制度保障。但是,在实践中劳动合同制却处于一种休眠状态,失去了对劳动关系双方的激励和约束功能。要激活处于休眠状态的劳动关系,国有企业必须设立员工和企业维持长期稳定的劳动关系的条件,对于优秀员工,企业可实行订立相对较长期限的劳动合同,从而使其对工作的稳定性有一个良好的预期。对于若干个合同期限内业绩持续较差的员工,企业可明确规定不再与其签订劳动合同。这样,劳动合同制内在的激励和约束功能就会由抽象变为具体。由于国有企业的产权不够清晰,作为国有财产代理人的企业决策者,因为执行上述制度会给个人带来一定的风险,这样会降低其执行上述制度的主动性和坚定性。为减少制度执行者的消极行为对制度本身的激励和约束功能的抵消作用,使劳动合同机制真正发挥作用,国家必须从事实上尊重和保护企业的劳动用工自主权,对于侵犯企业正当合理的用人权以及企业经营者人身等权利的行为,必须从法律上予以应有的惩处,以消除因行使权利而给企业及其经营者个人带来的消极后果,从而为企业正确行使自己的权利提供法律保障,促使企业敢于行使法律赋予的权利。相对稳定的劳动合约,既可以减少企业的劳动力替换成本,也可以达到员工个人积累人力资本的目的。
创新工资决定机制。在我国经济体制的转轨过程中,国有企业内部劳动力市场的存在,使其员工普遍获得了高于其边际劳动生产率的劳动工资,但在外部劳动力市场日益发达、非公有制经济飞速发展的背景下,国有企业变相的“终身雇用制”,不但未能留住企业的核心员工,反而使低素质员工大量沉淀在企业而不能流动,降低了国有企业的劳动生产率和经济效益,一个重要的原因在于国有企业的工资决定机制未发生应有的转换。由于核心员工的工资所得实际上低于其边际劳动生产率,因而劳动合同期限越长,他们的个人损失就越多。不分贡献大小的工资决定机制,使得变相的“终身雇用制”的积极功能未能得到有效发挥,反而使其消极功能发挥到了极致。从现实出发,国有企业必须转变缺乏效率的工资决定机制,对员工进行分类,根据员工的工作能力、贡献大小等因素,确定工资等级并适当拉开差距,同时实行劳动报酬后置机制,员工在企业工作最初几年,实行工资低于其劳动边际生产率的工资决定机制。工作若干年后,则实行工资高于其边际劳动生产率的工资决定机制。劳动报酬置后的工资决定机制,既能激励员工提高劳动生产率,又能吸引核心员工长期为企业效力。
规范内部晋升机制,建立科学考评机制。现实中由于国有企业仍然缺乏规范的晋升机制,尤其是任人唯亲的潜规则的存在,进一步加剧了国有企业员工晋升机制的不规范和不公正,员工在晋升方面的恶性竞争也大量存在,这些现象在国有企业仍然比较普遍。国有企业要最大限度地发挥其人力资本的作用,就必须制定规范且操作性强的制度,使所有符合晋升条件的员工都能及时获得职位的晋升。通过建立正常、规范的晋升机制,为每个员工提供晋升的机会,以避免员工不求进取及恶性竞争而导致企业效率的损失。上述机制是国有企业内部劳动力市场有效运行的根本机制,但科学的考核评价机制则是其功能发挥的基础。没有科学的考核评价机制,内部晋升制就会演变成铁交椅,长期雇用制就会演变成铁饭碗,工资决定机制就会演变成大锅饭,而这些制度恰好都是计划经济体制下国有企业的弊端所在。因此,国有企业必须首先制定科学的考核制度和指标体系,在此基础上再为各种机制分别设立不同的考核标准,这样,考核评价机制就会起到连接和沟通各个机制的桥梁作用,最终建立起使各种机制既相互促进又相互制约的统一运行机制。
3.3 逐步打破垄断局面,加快市场化改革步伐。
国有企业在生产经营领域的垄断现象,除了企业规模大自然形成垄断以外,政府的行政性保护政策起了主要作用。在非公有制经济以及外资经济的强大竞争面前,为了维护公有制经济的主导地位,为了维护国家的经济安全,政府规定国民经济的一些重要领域和关键行业,不允许外资企业及民营企业进入,处在这些领域的国有企业就获得了垄断经营的合法权利。由于垄断本身的弊端,国有垄断企业经营效率普遍较差,并且从宏观方面造成了资源配置的低效率,影响了国民经济的整体发展。要打破国有企业垄断经营的局面,政府必须逐步放宽政策,一些竞争性较强的领域应降低行业准入标准,适度向民营经济和外资经济开放,引入竞争。一些自然垄断的行业,要减少政府的过度保护政策,加大其市场化改革步伐。但目前垄断领域的“既得利益者急功近利和维护局部利益的行为,已成为阻挠改革进程……的主要因素。”⑧政府只有采取有效措施,逐步打破垄断企业的利益结构,并加大政府对改革的监督力度,使垄断行业尽快走出改革处于“零敲碎打”,缺乏总体目标和统筹考虑的状态。
注释
①胡菊芹.中国劳动力市场的分割现状及其对失业治理的影响[J].中国人力资源开发,2005,(2):85~86
②参见赖德胜.论劳动力市场的制度性分割[J].经济科学,1996,(6):19
③李萍、刘灿.论中国劳动力市场的体制性分割[J].经济学家,1996,(6):20
④谌新民.国有企业就业弱势群体形成原因与治理对策研究[J].中国工业经济,2003,(1):16
⑤参见王大鹏.我国劳动力市场行业分割问题研究[J].现代管理科学,2006,(11):43
⑥代英姿.浅论内部劳动力市场运行效率的几个问题[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2003,(1):49
⑦杨卫军等.企业内部劳动力市场理论对国有企业改革的借鉴意义[J].陕西工学院学报,2003,(9):19
⑧宏观经济研究院“深化中央企业改革”课题组.当前国企改革存在问题的评析[J].宏观经济管理,2007,(9):59
参考文献
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[8] 谌新民.国有企业内部劳动力市场的缺陷及其修复[J].广东经济,2004,(4):55
关键词:国有企业 市场分割 内部劳动力市场
【中图分类号】F276.1【文献标识码】B 【文章编号】1009-9646(2009)06-0023-05
计划经济时期,由于我国实行特殊的重工业优先发展战略以及与此相适应的城乡户籍制度和就业制度,从而导致我国的劳动力市场存在着严重的城乡分割。这种劳动力市场的城乡分割,是由一系列的制度因素造成的。随着社会主义市场经济体制的建立,我国传统的城乡劳动力市场分割的体制被逐步打破。但是,在计划经济向市场经济转轨过程中,我国却形成了新的劳动力市场分割,即劳动力市场的体制性分割。“我国劳动力市场分割除了市场本身的因素之外,更主要的是人为的制度设置的不合理所造成的。”①在劳动力市场分割的背景下,国有企业形成了特殊的内部劳动力市场。国有企业内部劳动力市场从形成到运行,同样受到多种制度性因素的影响,因而存在较为严重的弊端。
1.国有企业内部劳动力市场形成的制度性因素
由于计划经济体制的惯性作用以及市场经济的非成熟性,使得我国国有企业内部劳动力市场的形成较少受到市场因素的影响,而不利于市场功能发挥的制度性因素却起到了关键性作用。
1.1 户籍制度和劳动就业制度。
计划经济体制下,我国的劳动力市场被户籍制度和劳动就业制度分割为城市劳动力市场和农村劳动力市场,劳动力在被分割的市场之间难以流动,国有企业的内部劳动力市场逐步得以形成。改革开放后,城乡劳动力市场的制度性分割被逐步打破,农村劳动力可以进入城市就业,传统的户籍制度开始松动。但是,进入城市的农民工大多数进入建筑、环卫等劳动条件差、工资待遇低、社会保障缺乏、工作不稳定等行业就业,即使进入国有企事业单位就业,却无法享受与城市职工同样的工资、福利和社会保障等待遇,农民工的户籍身份决定了他们工作的不稳定、收入的低下、社会保障的缺乏。这样,在经济体制转轨的过程中,我国劳动力市场的分割就由农村劳动力市场和城市劳动力市场,演化成了体制内劳动力市场和体制外劳动力市场。②国有企业原有的职工仍然以“固定工”的身份,在一定程度上继续拥有稳定的工作,享受着高工资高福利的待遇。1986年国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行办法》,目的是在劳动用工制度中引入市场因素,发挥市场配置劳动力资源的作用。在国有企业劳动用工有关政策和法律相继出台的背景下,国有企业逐步扩大了招工范围,部分农民工开始进入国有企业就业。但是,由于户籍制度等制度性因素的影响,国有企业虽然与农民工也签订了劳动合同,“但一般都未将工资收入、社会保险和福利等实质内容包含在内……” ③而国有企业拥有城市户籍的劳动者仍然享受着比临时工和农民工以及非国有企业劳动者更高的工资待遇和更广泛的社会保障,劳动合同制度流于形式,企业轻易不会与劳动者解除合同,过剩的职工难以从企业中排出。
1.2 政府的行政干预。
作为国有企业,政府要在微观和宏观两个方面对其进行干预和控制。在微观上政府通过对国有企业领导人的任命、重大决策的参与和行政审批等方式,使国有企业必须实现政府对其设立的正式和非正式目标,国有企业领导人必须时刻领会政府有关国有企业的意图,而不能完全接受市场的诱导。而在宏观上,政府则通过制定制度的方式来实现对国有企业的干预和控制。二十世纪九十年代中后期,企业内部长期积累形成的严重的“隐性失业”需要通过外部市场将其显性化,而大量的冗员离开国有企业进入社会,必然会危及社会的稳定,影响整个国民经济的发展。这时,政府采用了“下岗”、“内部待业”等非市场化的途径和方式来处理国有企业冗员问题,政府还通过采用“抓大放小”的政策,来直接干预和控制国有企业。这是二十世纪七十年代末国有企业改革以来,政府从一直不断放宽对国有企业的控制和干预,而首次转向较大规模地对国有企业进行直接干预和控制,政府这种直接的、非市场性化的干预,使得国有企业仍然能够继续享受各种“优惠”,即使国有企业经营不善,政府也不会轻易让其破产倒闭,即使职工劳动效率低下,人浮于事,企业(实质上是政府)也不会让其失业。进入二十一世纪之后,非公有制经济得到了较快的发展,以国有企业为主的公有制经济在整个国民经济中所占的比重日益下降,社会贫富分化现象严重,就业形势日益严峻。政府则通过建立和规范国有企业的劳动合同制度、收入分配制度和各种社会保障制度,来实现对国有企业的干预和控制。由于国有企业要发挥社会稳定器的作用,因此,国有企业必须和现有员工维持稳定的、较长期限的甚至终身的“雇佣关系”;国有企业也必须给予员工高于其边际劳动生产率的劳动报酬以及更有保障性的福利待遇,而不能以劳动力市场的供求关系来决定员工的劳动力价格。这样,国有企业的雇佣关系或劳动关系事实上不受外部劳动力市场的影响,它形成了自己特有的雇佣关系和劳动报酬决定机制,这就是在政府行政干预下形成的国有企业内部劳动力市场。
1.3 企业的垄断经营。
在我国由计划经济向市场经济转轨的过程中,产生了国有企业的垄断经营行为。国有企业垄断现象的产生,并非是市场力量自发作用的结果,而是政府干预造成的。因为除了政府的行政力量,其他任何因素都不具备如此的能量。在各种非公有制经济大力发展、经济成分更加复杂、宏观经济调控更加困难的背景下,从制度上促成部分国有大中型企业的垄断经营,是政府实现对国民经济进行调节和控制的有效手段之一。国有企业获得了垄断经营的特权,自然也就获得了垄断利润,高额的垄断利润使得国有企业的雇佣关系得以固化,员工收入刚性进一步增强。因为企业的经营绩效与员工的个人努力相关度较低,员工个人的生产绩效与企业是否对其长期雇佣的相关度不大,员工愿意在企业长期工作,企业也不愿冒违反政府意图的风险也无必要随外部市场的变化而对员工数量及其收入进行调整,外部劳动力市场难以对国有企业的内部劳动力市场形成压力,国有企业的内部劳动力市场因此得以稳固。
2.国有企业内部劳动力市场运行分析
我国国有企业内部劳动力市场形成的经济和社会背景比较复杂,尤其是不利于企业发展的非市场因素在其中起了决定性的作用,因而它的运行在较大程度上偏离了市场轨道,造成了宏观效率的损失。
2.1 削弱了劳动力市场的资源配置功能。
传统的户籍制度将农村劳动力拒之于城市就业大门之外,在城乡劳动力市场的分割被逐步打破之后,户籍制度又将农民工拒之于国有企业内部劳动力市场之外,即使农民工的劳动效率高于国有企业员工,他们也无法进入国有企业内部劳动力市场,享受与国有企业员工同样的工资和福利待遇,他们虽然也在国有企业劳动,但他们却属于存在于国有企业中的外部劳动力市场上的劳动者,他们的工资由外部劳动力市场的供求关系决定,他们的工作受外部市场的影响具有不稳定性,在企业他们少有甚至没有培训和晋升机会。政府通过制度将农民工拒之于国有企业内部劳动力市场之外,外部劳动力市场无法突破政府的制度障碍,将素质较高的农民工等劳动者配置给国有企业,而进入国有企业内部劳动力市场的就业者,也不是依靠市场途径进入了国有企业内部劳动力市场。依靠政府的制度建立起来的国有企业内部劳动力市场,本身缺乏经济效率甚至经济目的,而其本身的维持也离不开政府相关制度的保护。对国有企业而言,市场对劳动力资源的初始配置功能被严重的削弱。
国有企业内部劳动力市场形成后,劳动力流动性差的问题尤为突出。首先,国有企业吸纳劳动力途径的非市场化现象严重,劳动力进入国有企业要么是用人自主权被侵犯的结果、要么就是用人自主权滥用的结果。国有企业“在决定雇佣或解雇员工时,除了考虑工人的替代成本外,更多地要承担解雇员工的社会成本、意识形态风险和自身利益……”④因此,企业经营者既无法也不能在企业不景气时解雇员工,只要劳动者进入国有企业,其被解雇的可能性极小。员工退出企业内部劳动力市场,进入外部劳动力市场的出口被堵塞,除非员工自愿离开企业。其次,国有企业存在的内部人利益集团,使得他们的谈判力量增强,甚至谈判双方在利益上本来就是完全一致的,因此,谈判仅具有形式而已,结果自然是有利于企业内部人。就企业吸纳劳动力而言,国有企业内部人利益集团会排斥外部劳动者进入本企业,以避免与其共同分享利益以及对内部人就业稳定性带来威胁。国有企业劳动力流动性差,并不表明国有企业员工队伍的稳定,只能说明国有企业员工队伍处在一种缺乏内在活力的凝固状态。国有企业内部劳动力市场和外部劳动力市场之间,难以实现劳动力资源的合理流动。国有企业内部劳动力市场上劳动力尤其是低素质劳动力的凝固和沉淀,是政府外部制度和企业内部力量相互作用的结果,市场对国有企业内部劳动力市场上的劳动力资源再配置的功能也被大大地削弱了。
2.2 加剧了就业的不公平。
有关调查显示,一半的被调查者认为,求职时的关系与自身实力相比较,关系更重要。有关研究也发现,干部子女当干部的机会比常人高2.1倍。⑤这种依靠行政力量和其他非市场机制配置劳动力资源的制度,由于缺乏相应的标准以及法律制度的规范和约束,导致劳动力资源配置存在严重的制度不公平和制度腐败,市场配置劳动力资源的功能被取代,劳动力资源配置的效率低下,劳动力资源浪费严重。现实中的劳动者就业尤其是国有企业吸纳劳动力,非市场化途径和方式仍然占有较大比重,并因此引起就业的不公平。国有企业内部人利益集团的形成,使得企业在做决策时必须从集团内部人的利益出发。就企业吸纳或雇佣新的劳动力而言,国家为了满足国有企业内部人的利益要求,很早就实行了职工退休其子女接班的制度,这项制度一直到二十世纪九十年代才逐渐被废除。国有企业有选择劳动力的自主权,但多数大中型国有企业有滥用此项权力的嫌疑,在雇佣新的劳动力时,它们不是从企业和社会利益出发,采用公开、公平的方式从市场上招聘企业发展所需的劳动力,而是降低标准优先招收本企业员工的子女,现实中多数垄断经营的国有银行、保险公司、电力及水资源供应等资源开发企业,其就业大门主要向本企业、本系统员工子女以及员工的亲戚朋友的子女等特殊人员开放,其他劳动力即使素质很高也难以进入这些企业就业,其原因并不是他(她)们缺乏必要的专业知识和技能,这种因特殊关系而导致的就业机会的不平等实质上是一种就业歧视,我们可将其称为“关系歧视”,在我国这种就业歧视的存在是一个不争的事实。
国有企业雇佣行为非市场化引起就业不公平的另一个表现是政府官员的个人干预及其与企业管理者、不同国有企业管理者相互之间的“个人交易”行为。由于政府的保护以及垄断经营,国有企业的劳动力市场仍然属于一级市场,在就业方面对劳动者有较大的吸引力,尤其是在目前劳动力市场供给远远大于需求、就业形势比较严峻的背景下更是如此。那么,作为外部劳动力市场上的劳动者,通过什么途径进入国有企业就业呢?由于企业的国家所有制,政府天然的享有对国有企业的控制权,在我国特有的政治制度和经济制度背景下,政府官员往往利用政府对国有企业的控制权而进行寻租,政府对国有企业的控制,一定程度上演变成了政府官员个人对企业的控制。政府官员利用手中任命企业管理者等特权,迫使国有企业吸收其指定或介绍的人员就业,而这些劳动者大多数素质和能力差,并不是企业真正所需要的劳动力。有的国有企业的管理者还与政府官员、其他国有企业的管理者进行个人交易,互为对方提供劳动力就业方面的方便。上述国有企业就业内部化现象及“个人交易”行为是国有企业内部劳动力市场运行的必然结果,它将缺乏上述特殊关系的劳动者排除在国有企业就业者范围之外,因而进一步加剧了社会就业的不公平。
2.3 变相的“终身雇佣制”激励功能低下。
由于人力资本的专用性及其与劳动者人身的不可分离性,决定了“……当企业和员工实施了这种人力资本投资以后,他们也就被‘捆绑’在了一起,员工对企业的依附变得更强,而不会轻易地离职或转职,企业也不会轻易地解雇、裁员而中止雇佣关系,双方均有保持合作以获取当前厂商剩余收益最大化的激励。”⑥因此,西方国家的“终身雇佣制”使员工的命运和企业的命运紧密地结合在一起,它使员工既真正的关心企业的生存和发展,又对个人的未来充满信心。因此,它内在的具有促使员工努力工作的激励功能。我国的国有企业在雇佣关系上虽然也采用了“劳动合同制”的市场化方法,但公有制产权及其特定的政治制度,使得“劳动合同制”演变成了事实上的“终身雇佣制”。与日本和其他西方国家相比较,我国的这种“终身雇佣制”实质上是一种变相的而不是市场经济意义上的“终身雇佣制”,它对员工的激励功能大大的削弱了。由于国有企业部分员工是通过非市场途径进入企业的,它们会受到正式制度和非正式制度的保护,其被解雇的可能性较小,其他通过市场途径进入企业的员工,也可以搭上述员工的便车。由于被解雇的可能性大大降低,企业和员工依靠制度保护,在不用付出更多劳动就可以获得较丰厚的收入的前提下,国有企业员工自然就失去了工作的压力和动力。
2.4 资本投资增加和产出的下降。
我国是劳动力丰富的国家,有效的发展和体制模式是那种在不损害总产出前提下多吸收劳动力就业的模式。但国有企业内部劳动力市场运行恰好是逆这一目标模式的。假定企业使用两种生产要素劳动((L)和资本(K)进行生产,在资本市场不存在制度性分割而劳动力市场存在制度性分割的前提下,城市企业就可能会面临着较高的劳动成本和较低的资本成本,从而就会多使用资本而少使用劳动力,并进而影响产出,这就是所谓的工资上升的要素替代效应和产出效应。如下图所示:
在总成本不变,资本价格和其他条件不变的条件下,劳动力价格提高,致使等成本线由AB左移到AB1,与新的等产量曲线相交,导致劳动力的使用量由OL0降到OL1,资本投入量由OK0增加到OK1,同时,产量下降,由Q0下降到Q1。
3.克服国有企业内部劳动力市场弊端的对策
国有企业内部劳动力市场从形成到运行都存在着较严重的弊端,而这些弊端主要根源于国有企业的管理体制和运行机制。只有加快国有企业市场化改革的步伐,国有企业内部劳动力市场问题也才能得到较好的解决。
3.1 创造国有企业自主建立内部劳动力市场的制度条件。
我国国有企业目前存在的内部劳动力市场,不是真正意义上的内部劳动力市场。对国有企业而言,如果 “……能够通过内部劳动力市场的运作有效地降低劳动力替换成本,并获取充分的有关劳动力质量的信息,建立合理有效的内部劳动力市场就显得十分重要。”⑦要克服国有企业业已存在的内部劳动力市场的弊端,就必须创造条件,使国有企业尽早实现由依靠外在制度和政府行政保护与干预建立的内部劳动力市场,向依靠自主要求和市场因素建立的内部劳动力市场的转变,使国有企业建立起真正的内部劳动力市场。
首先,要逐步取消政府给予但不利于企业谋求自我发展的保护性政策,并规制政府对国有企业的行政干预。为防止政府及政府官员个人不正当的干预,国家应制定政策或法规,赋予企业对政府不当干预的抵制权,政府及其官员个人的不当干预若给企业造成了损失,要承担相应的行政或经济责任,以维护国有企业的权利。把经营自主权彻底还给国有企业,使其真正成为自主经营,自负盈亏,自我发展,自我约束的市场主体。成为了真正的市场主体,国有企业的命运就会掌握在自己的手中,国有企业就有了谋求自我生存和发展的内在动力和外在压力,建立符合企业长远发展的各种激励机制和约束机制,就成为国有企业的一种必然要求。其次,还必须进一步减轻国有企业的社会负担。在计划经济体制时期,国有企业存在着严重的政企不分,政府赋予了国有企业过多的社会职能和任务,加重了国有企业的负担,削弱了国有企业的经济功能,也模糊了企业盈亏的责任界限。在建立市场经济体制过程中,应进一步加大国有企业政企分开的力度,将国有企业不应承担的职能和任务归还给政府和社会,以减轻国有企业的负担,使其在更大程度上发挥市场主体的功能,从而为其依靠自身能力谋求自我发展奠定基础。再次,必须规范国有企业的自主权,尤其是用人自主权。政府不能随意干预企业的经营活动,但企业的自主权也不能滥用,它必须受到规范。就企业的劳动力选择权而言,政府应通过完善立法,限制和制裁企业的就业歧视行为,尤其是对企业以岗位特殊要求为借口,对求职者采用不同的录用标准的隐蔽性歧视行为,要制定具体的、操作性强的法律制度予以制裁。同时,对企业经营者在劳动力选择方面与政府官员及其他人员的合谋行为或“交易行为”,以及企业给予内部人子女或亲友就业方面的不合理照顾,有关部门应建立专门的制度给予监督和查处。对侵犯劳动者平等就业权的行为,国家应考虑制定相应的诉讼制度,以预防和制止这方面侵权行为的泛滥。国有企业依据产业、企业规模以及职业等市场要素自主建立起来的内部劳动力市场,必然能够发挥其优化内部劳动力资源配置等积极作用,实现企业的长期稳定发展。
3.2 完善国有企业的各种机制,实现各种机制之间的相互联系与制约。
在国有企业实现由政府主导型的内部劳动力市场向企业自主型内部劳动力市场转变的同时,还必须完善国有企业内部劳动力市场顺畅运行的各种机制,并实现各种机制之间的沟通与互动。
激活劳动用工机制。二十世纪九十年代,国有企业的劳动关系发生了重大变化,劳动合同制取代了固定工制度,这对搞活国有企业的内部劳动力市场提供了制度保障。但是,在实践中劳动合同制却处于一种休眠状态,失去了对劳动关系双方的激励和约束功能。要激活处于休眠状态的劳动关系,国有企业必须设立员工和企业维持长期稳定的劳动关系的条件,对于优秀员工,企业可实行订立相对较长期限的劳动合同,从而使其对工作的稳定性有一个良好的预期。对于若干个合同期限内业绩持续较差的员工,企业可明确规定不再与其签订劳动合同。这样,劳动合同制内在的激励和约束功能就会由抽象变为具体。由于国有企业的产权不够清晰,作为国有财产代理人的企业决策者,因为执行上述制度会给个人带来一定的风险,这样会降低其执行上述制度的主动性和坚定性。为减少制度执行者的消极行为对制度本身的激励和约束功能的抵消作用,使劳动合同机制真正发挥作用,国家必须从事实上尊重和保护企业的劳动用工自主权,对于侵犯企业正当合理的用人权以及企业经营者人身等权利的行为,必须从法律上予以应有的惩处,以消除因行使权利而给企业及其经营者个人带来的消极后果,从而为企业正确行使自己的权利提供法律保障,促使企业敢于行使法律赋予的权利。相对稳定的劳动合约,既可以减少企业的劳动力替换成本,也可以达到员工个人积累人力资本的目的。
创新工资决定机制。在我国经济体制的转轨过程中,国有企业内部劳动力市场的存在,使其员工普遍获得了高于其边际劳动生产率的劳动工资,但在外部劳动力市场日益发达、非公有制经济飞速发展的背景下,国有企业变相的“终身雇用制”,不但未能留住企业的核心员工,反而使低素质员工大量沉淀在企业而不能流动,降低了国有企业的劳动生产率和经济效益,一个重要的原因在于国有企业的工资决定机制未发生应有的转换。由于核心员工的工资所得实际上低于其边际劳动生产率,因而劳动合同期限越长,他们的个人损失就越多。不分贡献大小的工资决定机制,使得变相的“终身雇用制”的积极功能未能得到有效发挥,反而使其消极功能发挥到了极致。从现实出发,国有企业必须转变缺乏效率的工资决定机制,对员工进行分类,根据员工的工作能力、贡献大小等因素,确定工资等级并适当拉开差距,同时实行劳动报酬后置机制,员工在企业工作最初几年,实行工资低于其劳动边际生产率的工资决定机制。工作若干年后,则实行工资高于其边际劳动生产率的工资决定机制。劳动报酬置后的工资决定机制,既能激励员工提高劳动生产率,又能吸引核心员工长期为企业效力。
规范内部晋升机制,建立科学考评机制。现实中由于国有企业仍然缺乏规范的晋升机制,尤其是任人唯亲的潜规则的存在,进一步加剧了国有企业员工晋升机制的不规范和不公正,员工在晋升方面的恶性竞争也大量存在,这些现象在国有企业仍然比较普遍。国有企业要最大限度地发挥其人力资本的作用,就必须制定规范且操作性强的制度,使所有符合晋升条件的员工都能及时获得职位的晋升。通过建立正常、规范的晋升机制,为每个员工提供晋升的机会,以避免员工不求进取及恶性竞争而导致企业效率的损失。上述机制是国有企业内部劳动力市场有效运行的根本机制,但科学的考核评价机制则是其功能发挥的基础。没有科学的考核评价机制,内部晋升制就会演变成铁交椅,长期雇用制就会演变成铁饭碗,工资决定机制就会演变成大锅饭,而这些制度恰好都是计划经济体制下国有企业的弊端所在。因此,国有企业必须首先制定科学的考核制度和指标体系,在此基础上再为各种机制分别设立不同的考核标准,这样,考核评价机制就会起到连接和沟通各个机制的桥梁作用,最终建立起使各种机制既相互促进又相互制约的统一运行机制。
3.3 逐步打破垄断局面,加快市场化改革步伐。
国有企业在生产经营领域的垄断现象,除了企业规模大自然形成垄断以外,政府的行政性保护政策起了主要作用。在非公有制经济以及外资经济的强大竞争面前,为了维护公有制经济的主导地位,为了维护国家的经济安全,政府规定国民经济的一些重要领域和关键行业,不允许外资企业及民营企业进入,处在这些领域的国有企业就获得了垄断经营的合法权利。由于垄断本身的弊端,国有垄断企业经营效率普遍较差,并且从宏观方面造成了资源配置的低效率,影响了国民经济的整体发展。要打破国有企业垄断经营的局面,政府必须逐步放宽政策,一些竞争性较强的领域应降低行业准入标准,适度向民营经济和外资经济开放,引入竞争。一些自然垄断的行业,要减少政府的过度保护政策,加大其市场化改革步伐。但目前垄断领域的“既得利益者急功近利和维护局部利益的行为,已成为阻挠改革进程……的主要因素。”⑧政府只有采取有效措施,逐步打破垄断企业的利益结构,并加大政府对改革的监督力度,使垄断行业尽快走出改革处于“零敲碎打”,缺乏总体目标和统筹考虑的状态。
注释
①胡菊芹.中国劳动力市场的分割现状及其对失业治理的影响[J].中国人力资源开发,2005,(2):85~86
②参见赖德胜.论劳动力市场的制度性分割[J].经济科学,1996,(6):19
③李萍、刘灿.论中国劳动力市场的体制性分割[J].经济学家,1996,(6):20
④谌新民.国有企业就业弱势群体形成原因与治理对策研究[J].中国工业经济,2003,(1):16
⑤参见王大鹏.我国劳动力市场行业分割问题研究[J].现代管理科学,2006,(11):43
⑥代英姿.浅论内部劳动力市场运行效率的几个问题[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2003,(1):49
⑦杨卫军等.企业内部劳动力市场理论对国有企业改革的借鉴意义[J].陕西工学院学报,2003,(9):19
⑧宏观经济研究院“深化中央企业改革”课题组.当前国企改革存在问题的评析[J].宏观经济管理,2007,(9):59
参考文献
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[3] 钱 津.当前推进国有企业改革的基本理论问题[J].中国特色社会主义研究,2007,(3)
[4] 费方域.控制内部人控制[J].经济研究,1996,(6)
[5] 张承耀.“内部人控制”问题与中国企业改革[J].改革,1995,(3)
[6] 高明华、王延明.自然垄断企业改革:政府规制和公司治理的融合[J].中国社会科学院研究生院学报,2007,(4)
[7] 赵增耀.日本的劳动市场体系及其面临的挑战和新变化[J].世界经济与政治,2000,(12)
[8] 谌新民.国有企业内部劳动力市场的缺陷及其修复[J].广东经济,2004,(4):55