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摘 要：改革开放后，我国逐步推行了以中低收入家庭为保障目标的住房保障制度。由于该制度起步较晚，在制度的设计、运行及管理中不可避免地出现了很多问题：保障性住房建设资金缺口大；房源不足；保障群体覆盖面狭窄；住房公积金统筹层次低等。
关键词：住房保障制度；保障性住房；住房公积金制度
经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房、限价商品房（或称“两限房”）、工矿区和棚户区改造安置房及住房公积金政策共同构成了当前我国城镇住房保障体系的重要模式。住房保障制度的设计并不只针对低收入者，中、高收入者也是住房保障制度要考虑的对象。
一、 经济适用住房存在的问题
（一）性质模糊、定位不清。经济适用住房属于社会保障性的商品住房，由于国家至今还未作出明确规定，所以经济适用住房究竟是商品住房还是保障住房存在较大争议，进而导致在各地发展经济适用住房时出现与既定目标背离的现象，有的地方政府过分强调其商品性，主要通过市场手段解决住房问题，导致中低收入家庭难以解决住房难的问题，以致经济适用住房的保障性功能未能发挥。
（二）保障对象错位造成“福利倒置”。经济适用住房的保障对象是城镇中低收入阶层，但政府并没有明确规定中低收入阶层的标准，多数省市也没有出台相关划分标准，而现有的经济适用住房准入退出机制也存在缺陷，缺乏可操作性和准确性，这就导致不需要这项“保障”的中高收入甚至是高收入家庭获得了购买经济适用住房的权利，造成了“福利倒置”。
（三）投资力度不足。国家统计局数据表明，国家在经济适用住房的投资力度不足，投资额较小。与住宅投资及开发的蓬勃发展相比，经济适用住房无论在投资总额还是在建设规模上均发展缓慢，一度甚至停滞不前有所下降。经济适用住房投资的不断萎缩，加重了住房需求和保障供给之间供不应求的矛盾。
（四）户型面积超标。身为“理性经济人”的房地产开发商，为了获取尽可能多的利润，往往建造超标准、大面积的经济适用住房，来满足高收入的居民，然而经济适房大的户型面积意味着高的总价，较高总价对部分没有支付能力的保障对象产生过滤效应。
（五）空间失配导致福利损失。经济适用住房往往选址偏远，交通及配套设施建设滞后，不利于人们的出行，增加了居住者的通勤成本和通勤时间，造成经济适用住房购买者的福利损失。
（六）尚未建立二次交易内循环机制。初次购买经济适用住房的消费者，在住房二级市场自由交易经济适房时，导致经济适用住房二次交易的购买者通常不属于住房保障制度的目标群体，造成该福利被目标群体以外的消费者享受，使得经济适用住房的资源进一步短缺。
（七）缺乏有效监管和控制。经济适用住房的监管不力，导致了诸多问题。如：对购买对象缺乏有效监管导致高收入阶层进入经济房领域，侵占属于中低收入阶层的房源；对经济适用住房的价格缺乏有效控制致其高昂的价格严重背离了保障性住房的本质，成为房地产开发商获取利润的手段等。
二、廉租住房存在的问题
（一）建设资金缺口大。据建设部、财政部、国土资源部出台的《关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》可知，廉租房建造经费有四个来源：中央、市、区县财政预算安排资金；土地出让净收益中划拨一部分资金；住房公积金增值收益扣除计提住房公积金贷款风险准备金、管理费等费用后的余额用作城镇廉租住房保障补充金；社会捐赠资金。虽然廉租住房建设资金来源比较广泛，但仅靠上述资金来用于开发、建造廉租住房还远远不够。
（二）住房保障法律制度体系不健全制约廉租住房制度运行。到目前为止，有关部门还没有颁布一部专门的关于住房保障制度的法律，住房保障主要依靠行政手段进行干预，有关廉租住房的规定仅以条例的形式出现，立法层次位阶较低，制约了廉租住房制度的发展，影响了廉租住房制度的有效运行。
（三）房源供给不足。据2004年3月颁布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，廉租住房的房源由四部分构成：腾空的公有住房；政府收购的廉租住房；政府财政支出建设的廉租住房；社会捐赠和其他渠道筹集的住房。而随着城市更新、拆迁及住房制度货币化改革，上述四类房源均供给不足：腾空的公有住房越来越少；各地政府投入廉租住房建设的资金很少；政府收购的空置住宅面临大规模改造和分布零散的问题；社会捐赠数量十分有限。廉租住房房源的供给不足，直接影响其实物补贴的实施，导致实物配租的比例较低。
（四） 保障群体覆盖面狭窄。廉租住房的保障目标群体为城镇低收入双困家庭或者特殊目标群体，但在现实生活中，城镇中生活着很多无力买房且不在低保保障范围内的“夹心阶层”，这些“夹心阶层”不属于廉租住房的保障目标群体，无法通过廉租住房制度来解决住房困难问题。
三、公共租赁住房存在的问题
（一）投资资金不足。首先，公共租赁住房的融资渠道单一，其资金绝大部分来源于财政安排，对政府过于依赖；其次，贷款期限过长导致社会资金难以进入公租房领域。
（二）房源供给不足。由于我国公共租赁住房制度发展较晚，新建造的公共租赁住房虽大幅增加，但仍不能满足数量庞大的城镇大中专毕业生、新就业职工、进城务工农民工等“夹心阶层”的需要。总之，现阶段我国公共租赁住房供给远小于需求，各地公共租赁住房轮候期较长。
（三）租金、租期设计存在缺陷。我国公共租赁住房租金设计主要存在两个缺陷：一是租金水平不合理。二是目前较多城市租金未采用分级系统。另外，公租房制度没有明确规定租期，有些地方规定的租期较短，使租房者时刻担心自己的收人一旦过线就无法享受此权益。
四、限价商品房存在的问题
（一）定价问题。由于人们对对限价商品房的认识不够全面，使得人们对限价商品房的定价存在较大争议。普通民众认为限价商品房类似于经济适用住房，价格越低越好；而作为“理性经济人”的房地产开发商则希望限价商品房的定价可以高一些。
（二）购房者资格难以确定。限价商品房的保障目标群体为：具有住房支付能力的中等收入家庭，但中等收入家庭并不是固定不变的，其标准随着社会的发展而变换。由于缺乏一个统一的可参照标准再加上各地区的发展速度差异较大，使得某些城市规定的购买限价商品房的收入条件较为宽松，覆盖到了不属于限价商品房保障范围的部分高收入群体。
（三）质量隐患。限价商品房是通过压缩房地产开发商的利润来为老百姓谋福利，是人为限价。因此房地产开发商是否会通过降低房屋质量来弥补被限制的利润具有较大争议。
五、住房公积金存在的问题
（一）覆盖面狭窄。因为住房公积金制度只在城镇建立，且只覆盖了城镇的一部分在职职工，因此在城镇工作的农民工、个体从业者、部分下岗职工等被排斥在住房公积金制度之外，无法享受住房公积金这一政策。
（二）筹集渠道过于单一。目前，住房公积金仅来源于缴存人按月缴存的资金，资金较少且分散而积金的使用却较为集中。单一的筹资渠道也限制了住房公积金作用的发挥。
（三）统筹层次较低。当前约有3000个以上的住房公积金机构，它们相互独立、分散， 在各自的行业和地域进行封闭运营、管理，由于各机构资金规模小且机构之间无法进行调剂， 使得资金利用率较低难以形成规模效应。
（四）运行效率低下。目前我国住房公积金主要是用于发放个人贷款，除此之外处于资金安全考虑就只投资于国债，公积金运行效率低下。2015年6月，住建部公布全国住房公积金2014年年度报告显示，2014年全年住房公积金提取额7581.96亿元，占全年缴存额的58.52%，同比增长13.99%。其中，住房消费类提取5714.52亿元，非住房消费类提取1867.44亿元，分别占75.37%、24.63%。由此可见，有相当大一部分的住房公积金处于“沉睡”状态，并没有充分发挥其用于住宅建设和住宅融资方面的作用。
关键词：住房保障制度；保障性住房；住房公积金制度
经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房、限价商品房（或称“两限房”）、工矿区和棚户区改造安置房及住房公积金政策共同构成了当前我国城镇住房保障体系的重要模式。住房保障制度的设计并不只针对低收入者，中、高收入者也是住房保障制度要考虑的对象。
一、 经济适用住房存在的问题
（一）性质模糊、定位不清。经济适用住房属于社会保障性的商品住房，由于国家至今还未作出明确规定，所以经济适用住房究竟是商品住房还是保障住房存在较大争议，进而导致在各地发展经济适用住房时出现与既定目标背离的现象，有的地方政府过分强调其商品性，主要通过市场手段解决住房问题，导致中低收入家庭难以解决住房难的问题，以致经济适用住房的保障性功能未能发挥。
（二）保障对象错位造成“福利倒置”。经济适用住房的保障对象是城镇中低收入阶层，但政府并没有明确规定中低收入阶层的标准，多数省市也没有出台相关划分标准，而现有的经济适用住房准入退出机制也存在缺陷，缺乏可操作性和准确性，这就导致不需要这项“保障”的中高收入甚至是高收入家庭获得了购买经济适用住房的权利，造成了“福利倒置”。
（三）投资力度不足。国家统计局数据表明，国家在经济适用住房的投资力度不足，投资额较小。与住宅投资及开发的蓬勃发展相比，经济适用住房无论在投资总额还是在建设规模上均发展缓慢，一度甚至停滞不前有所下降。经济适用住房投资的不断萎缩，加重了住房需求和保障供给之间供不应求的矛盾。
（四）户型面积超标。身为“理性经济人”的房地产开发商，为了获取尽可能多的利润，往往建造超标准、大面积的经济适用住房，来满足高收入的居民，然而经济适房大的户型面积意味着高的总价，较高总价对部分没有支付能力的保障对象产生过滤效应。
（五）空间失配导致福利损失。经济适用住房往往选址偏远，交通及配套设施建设滞后，不利于人们的出行，增加了居住者的通勤成本和通勤时间，造成经济适用住房购买者的福利损失。
（六）尚未建立二次交易内循环机制。初次购买经济适用住房的消费者，在住房二级市场自由交易经济适房时，导致经济适用住房二次交易的购买者通常不属于住房保障制度的目标群体，造成该福利被目标群体以外的消费者享受，使得经济适用住房的资源进一步短缺。
（七）缺乏有效监管和控制。经济适用住房的监管不力，导致了诸多问题。如：对购买对象缺乏有效监管导致高收入阶层进入经济房领域，侵占属于中低收入阶层的房源；对经济适用住房的价格缺乏有效控制致其高昂的价格严重背离了保障性住房的本质，成为房地产开发商获取利润的手段等。
二、廉租住房存在的问题
（一）建设资金缺口大。据建设部、财政部、国土资源部出台的《关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》可知，廉租房建造经费有四个来源：中央、市、区县财政预算安排资金；土地出让净收益中划拨一部分资金；住房公积金增值收益扣除计提住房公积金贷款风险准备金、管理费等费用后的余额用作城镇廉租住房保障补充金；社会捐赠资金。虽然廉租住房建设资金来源比较广泛，但仅靠上述资金来用于开发、建造廉租住房还远远不够。
（二）住房保障法律制度体系不健全制约廉租住房制度运行。到目前为止，有关部门还没有颁布一部专门的关于住房保障制度的法律，住房保障主要依靠行政手段进行干预，有关廉租住房的规定仅以条例的形式出现，立法层次位阶较低，制约了廉租住房制度的发展，影响了廉租住房制度的有效运行。
（三）房源供给不足。据2004年3月颁布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，廉租住房的房源由四部分构成：腾空的公有住房；政府收购的廉租住房；政府财政支出建设的廉租住房；社会捐赠和其他渠道筹集的住房。而随着城市更新、拆迁及住房制度货币化改革，上述四类房源均供给不足：腾空的公有住房越来越少；各地政府投入廉租住房建设的资金很少；政府收购的空置住宅面临大规模改造和分布零散的问题；社会捐赠数量十分有限。廉租住房房源的供给不足，直接影响其实物补贴的实施，导致实物配租的比例较低。
（四） 保障群体覆盖面狭窄。廉租住房的保障目标群体为城镇低收入双困家庭或者特殊目标群体，但在现实生活中，城镇中生活着很多无力买房且不在低保保障范围内的“夹心阶层”，这些“夹心阶层”不属于廉租住房的保障目标群体，无法通过廉租住房制度来解决住房困难问题。
三、公共租赁住房存在的问题
（一）投资资金不足。首先，公共租赁住房的融资渠道单一，其资金绝大部分来源于财政安排，对政府过于依赖；其次，贷款期限过长导致社会资金难以进入公租房领域。
（二）房源供给不足。由于我国公共租赁住房制度发展较晚，新建造的公共租赁住房虽大幅增加，但仍不能满足数量庞大的城镇大中专毕业生、新就业职工、进城务工农民工等“夹心阶层”的需要。总之，现阶段我国公共租赁住房供给远小于需求，各地公共租赁住房轮候期较长。
（三）租金、租期设计存在缺陷。我国公共租赁住房租金设计主要存在两个缺陷：一是租金水平不合理。二是目前较多城市租金未采用分级系统。另外，公租房制度没有明确规定租期，有些地方规定的租期较短，使租房者时刻担心自己的收人一旦过线就无法享受此权益。
四、限价商品房存在的问题
（一）定价问题。由于人们对对限价商品房的认识不够全面，使得人们对限价商品房的定价存在较大争议。普通民众认为限价商品房类似于经济适用住房，价格越低越好；而作为“理性经济人”的房地产开发商则希望限价商品房的定价可以高一些。
（二）购房者资格难以确定。限价商品房的保障目标群体为：具有住房支付能力的中等收入家庭，但中等收入家庭并不是固定不变的，其标准随着社会的发展而变换。由于缺乏一个统一的可参照标准再加上各地区的发展速度差异较大，使得某些城市规定的购买限价商品房的收入条件较为宽松，覆盖到了不属于限价商品房保障范围的部分高收入群体。
（三）质量隐患。限价商品房是通过压缩房地产开发商的利润来为老百姓谋福利，是人为限价。因此房地产开发商是否会通过降低房屋质量来弥补被限制的利润具有较大争议。
五、住房公积金存在的问题
（一）覆盖面狭窄。因为住房公积金制度只在城镇建立，且只覆盖了城镇的一部分在职职工，因此在城镇工作的农民工、个体从业者、部分下岗职工等被排斥在住房公积金制度之外，无法享受住房公积金这一政策。
（二）筹集渠道过于单一。目前，住房公积金仅来源于缴存人按月缴存的资金，资金较少且分散而积金的使用却较为集中。单一的筹资渠道也限制了住房公积金作用的发挥。
（三）统筹层次较低。当前约有3000个以上的住房公积金机构，它们相互独立、分散， 在各自的行业和地域进行封闭运营、管理，由于各机构资金规模小且机构之间无法进行调剂， 使得资金利用率较低难以形成规模效应。
（四）运行效率低下。目前我国住房公积金主要是用于发放个人贷款，除此之外处于资金安全考虑就只投资于国债，公积金运行效率低下。2015年6月，住建部公布全国住房公积金2014年年度报告显示，2014年全年住房公积金提取额7581.96亿元，占全年缴存额的58.52%，同比增长13.99%。其中，住房消费类提取5714.52亿元，非住房消费类提取1867.44亿元，分别占75.37%、24.63%。由此可见，有相当大一部分的住房公积金处于“沉睡”状态，并没有充分发挥其用于住宅建设和住宅融资方面的作用。