秦代县属吏的设置非常复杂,而且各自行政职责不很明确。张家山汉简显示汉初县下有秩吏有二百五十石到百廿石的秩级。汉初以降,县属吏的秩等进行了大调整,有秩固着于百石,数目也大大减少。从秦至汉,县属吏的设置体现出逐渐制度化、科层化的发展趋势。汉初县廷中存在两部分人,一部分是按制度辟署的属吏;另一部分是县令长自行招聘来的宾客,他们是县令长的私吏,公私吏的划分不很清晰。西汉中期以后,私吏消失,制度上明确了分曹执事,员吏明确分为纲纪、门下和诸曹掾史。但尹湾汉简中可以明确地看到编制之外的"赢员",这可能是汉初私吏的另一种存在形态。因此,在整个两汉时期,县廷中一直并存着公私不同的吏员。同时,秦汉县主官的亲近吏乃因人而异,当时不存在将"门下五吏"定为亲近吏的惯例。另外,汉代的因事设员也使得大部分县只设置了需要的属吏,在小县还有一身兼数职的现象。