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日本由于独特的立地条件，危机事件发生频率极高，国民对危机事件及其相关情报的意识十分强烈。
日本传统的危机管理主要是应对自然灾害。但是，1995年1月的“阪神大地震”、3月的东京地铁“沙林毒气”事件以及2001年美国的“9·11”恐怖袭击事件、2003年的“纽约大停电”等一系列事件的发生，促使日本重新认识到加强危机管理的必要性，逐步扩大危机管理的范畴，加快了危机管理体系建设的步伐。
本文主要讨论危机事件的常态性以及日本的危机管理体系，进一步阐述危机管理过程中情报的有效搜集、管理和应用问题。
一、国家危机管理体系
1．法规
2004年12月7日，在日本防务、防卫联合部门会议上，制定了《危机管理体制整备案》草案，该草案提议设立情报大臣为最高首长的“内阁情报委员会”在国家层次上对与危机管理相关的情报活动进行统一管理。2005年1月，日本的执政党和主要反对党民主党联合向议会提交了《紧急事态基本法案》，旨在扩大首相处理危机事态的职权，增设两个政府中央情报部门。这样，危机管理将构建成一个上至国家下至百姓社区的立体化、多层次并由相应危机管理法律做保障的危机管理体系。
近几年，在实施中央省厅行政改革中，日本有意识地加强了内阁首相的职权。在1999年修改、2001年开始实施的《内阁法》第4条中，补充了首相可以在内阁会议上就有关内阁重要政策的基本方针及其他案件提出议案的条款，大大加强了首相在内阁会议中的发言权，保证了在发生危机时首相可以迅速地制定出自上而下的对策，指挥政府应对危机。
2．内阁官房
在日本的危机管理体制中，内阁官房发挥着十分重要的作用。内阁官房是首相的辅佐机构，在危机管理体制中的主要职能是尽早获取情报并将之向有关部门传达；召集各省厅建立相应的应对机制；对各省厅制定的政策进行综合调整；实施可行的宣传措施以消除国民的恐惧和不安。由内阁官房负责危机管理主要是为了在发生紧急事态时内阁能够迅速采取必要措施以消除国民的恐惧和不安。
内阁官房主要设有以下几个部门．内阁情报调查室、内阁总务室及内阁宣传室、内阁安全保障危机管理室、情报安全对策室等。
为了加强内阁的危机管理机能，通过修改《内阁法》，日本在内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监，专门负责处理内阁官房中有关危机管理(除国防外)的事务，并在总监下设负责安全保障、危机管理的副内阁官房长官助理，直接对首相、官房长官及危机管理总监负责。由危机管理总监统一协调有关危机管理的事务，就改变了以往各省厅在危机处理中各自为政、相互保留所获得情报、行政纵向分割的局面，有利于更有效地处理危机。
3.安全保障会议
自1986年起，日本在内阁设立了安全保障会议。安全保障会议主要负责处理事关国防、国家安全的重要事宜，包括国家遭到武力攻击在内的紧急事态。在制定国防政策基本方针和防卫大纲、调整军工产业、确定防卫出动与否及决定其他有关国防的重要问题时，都要召开安全保障会议。在发生除国防外的，对国家安全产生重大影响的事件时，在必要的情况下，也召开安全保障会议。
安全保障会议由首相召集并任议长，成员包括总务大臣、外务大臣、财政大臣、经济产业大臣、国土交通大臣、内阁官房长官、国家公安委员会委员长、防卫厅长官。此外，也可以根据需要邀请其他省厅大臣参加个别议案的讨论。在首相认可的前提下，还可召集自卫队参谋长联席会议主席列席会议。安全保障会议下设专门对策委员会，为决策者提供相关建议。安全保障会议的日常事务由隶属内阁官房的内阁安全保障与危机管理室副内阁官房长官助理负责处理。
内阁成员会议及内阁会议。在其他有关国民生命、财产的重大事件、紧急情况发生时，首相可以根据情况召集有关内阁成员出席的阁僚会议或全体内阁成员出席的内阁会议，进行商讨并做出决定。如“9·11”事件后，美国出现炭疽病毒感染等新的恐怖事态，11月8日，日本召开相关内僚会议，制定了对付生物化学恐怖的五条基本方针，包括加强对生物和化学制剂的管理，强化警察、自卫队、消防等有关部门的应对能力等。
4．中央防灾会议
在自然灾害的危机管理中，中央防灾会议的作用突出。在该会议设立前，灾害对策的事务局设在前国土厅(现国土交通省)，这对灾后恢复建设来说效果不错。设立中央防灾会议，将灾害对策职能转到内阁直属机关，就可以更加灵活地采取对策，专业处理危机。
中央防灾会议主席为首相。中央防灾会议的主要职能是制订《防灾基本计划》、《地区防灾计划》并推动其实施；在发生非常灾害时，制定紧急措施计划，并推进其实施；应首相及防灾大臣的要求，审议有关防灾的重要事宜(如防灾政策的综合调整、公布灾害紧急公告等)；就有关防灾的重要事宜向首相及防灾大臣汇报。为了确保发生紧急事态时能够进行决策及协调，日本还根据有关法律，对发生重大、紧急灾害时做了规定：首相不在时，代行其职权的大臣人选依次为首相指定大臣，官房长官，国土交通省长官及其他大臣；紧急会议的召集地点依次为首相官邸，内阁府，防卫厅，立川广域防灾基地，召集方法为直升机，特别通行车等，信息传递方法为电视，广播，手机等。
为防止发生大规模自然灾害时，指挥人员不到岗，出现混乱局面，还设立了紧急召集对策小组。该紧急召集小组组长由内阁官房副长官(事务)担任。
5．金融危机对策会议
在应对经济危机方面，2001年1月，中央省厅行政改革时，在内阁府下新成立了金融危机对策会议。该会议的主要任务是制定发生大批金融机构连锁性倒闭等金融危机时政府的对策、方针。会议由首相任议长，由官房长官、金融特命大臣、财政大臣、日本银行(日本的中央银行)总裁等任成员。
2002年3月5日，执政党自民党的国家战略本部还提议设立经济安全保障会议，主要负责制定克服经济危机的综合政策，其目的是改变以往由各相关部门共同协调，制定调整型政策的状况，以便迅速应对危机。日本为应对各种问题，在内阁成立有多种对策本部，以推进政策或各种应对措施的实施。发生紧急事态时，一般都要根据内阁会议决议成立对策本部，如果是比较重大的问题或事态，还要由首相亲任本部长。成立对策本部时，要在首相官邸危机管理中心成立对策本部的事务局，负责各部门的联络、协调、指挥等具体工作。
6.地方机构
各都道府县、市町村以及到街道社区都有相应的针对各种具体 对象的危机管理体制和细致的分工。此外，日本还成立了填补政府和民间空白的非营利组织(NPO)——危机管理对策机构(总部在东京千代田区)。该机构积极针对广大市民进行危机管理的教育、危机管理人才的培训，发布有关危机管理的最新情报。
二、危机管理过程中情报的收集、管理和应用
在危机管理的整个过程中，信息管理系统占有极其重要的地位。对决策者来讲，能否成功地进行危机管理在相当程度上取决于危机信息管理系统的有效性。要察觉危机，首先必须掌握信息，而危机对策的得当与否几乎完全在于信息的数量、质量，以及对情报的分析、判断结果。因此，对于危机管理来说，情报就是一切。情报的作用可以分为情报的搜集(包括情报的搜集与评价、分析)、情报的传递(包括分布、传达汇报等)，其中情报搜集是进行危机管理活动的基本前提，情报的传递则关系着危机对策执行、实施的效果。
1．情报搜集
内阁官房下设内阁情报调查室，是日本情报搜集的主要部门，主要负责情报的搜集、汇总与分析及其他调查工作等。内阁情报调查室情报搜集的范围非常广泛，包括国内问题、国际问题、经济问题等。工作内容主要有3个方面：一是在对有关国内外形势的情报、国内外媒体论调、学者建议等进行搜集、分析后，将其重要内容定期或随时向首相、官房长官汇报。二是与相关省厅定期联合召开有关情报的搜集、分析的协调会议。三是在发生大规模灾害或突发事件时，由内阁情报调查室下设的内阁情报汇总中心负责各有关省厅与首相官邸之间的情报传递，并根据需要从民间的公共机构收集相关情报。
内阁情报汇集中心设立于1996年5月11日，该中心有2个小组，每组4人，轮替值班，负责24小时不间断地收集、汇总国内外紧急、重要情报，并直接向首相等政府首脑汇报，在发生大规模灾害或突发事件时，负责召开紧急会议的联络工作。情报汇集中心的通讯设备有与各省厅相通的专线电话、与国内外通讯社的专线电话，此外发生灾害时，这里还可以及时看到来自警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等部门的直升机现场拍摄到的图像。
政府为收集有关外交、防卫、大规模灾害等的情报，加强自己独立的情报系统，于2003年春发射了两颗情报搜集卫星(间谍卫星)，2003年7月又发射两颗，以加强其情报搜集能力。这4颗卫星具有明显的军事意义，可以将图像精确到地面上1米以内。为了加强对通过卫星获得情报的运用与管理，内阁情报调查室下新设了内阁卫星情报中心，负责管理卫星的运营并整理搜集到的情报。
参谋长联席会议下设的情报本部也是一个重要的情报搜集机构。该部成立于1997年，除自身搜集公开情报、电波、图像情报等外，还汇总由防卫厅及各省厅通报的情报，加以分析、处理。
外务省国际情报局是外务省的情报机构，专门负责情报的搜集、分析与汇报工作。具体讲，首先是加强搜集、分析包括用卫星图像等高科技情报在内的各种情报。其次，是以上述情报为基础，对国际形势加以分析、判断。应对重大紧急事态，制定包括安全保障在内的综合外交政策也是国际情报局的职责之一。
此外，隶属法务省的公安调查厅、警察厅和国土交通省的直属机构海上保安厅等机构也都有各自的情报部门。
日本的各级情报搜集与管理机构还必须每日填写报表，报告情报搜集与管理情况。
2．情报传递与应用
(1)传递。重要情报由内阁情报汇集中心统一向首相、官房长官、副长官及内阁相关人员(包括大臣、危机管理总监等)通报。此外，各相关省厅也会及时将第一手情报汇报给首相、官房长官、副长宫、内阁危机管理总监及相关的内阁成员。具体部门，对情报的传递时间、方法、责任人都有具体的要求和规定。
(2)应用。为在发生自然灾害等危机事态时不致引起混乱，并使各种救援、应对措施能有序地进行，日本政府非常重视通过各种手段对国民进行相关的宣传。除平时的宣传外，政府还注意在危机发生时做好以下工作：
——向国民迅速地提供确切消息。除由首相、官房长官召开记者招待会外，还就政府采取对策、事态发展情况向报道机关提供内容提要、资料信息等。
——防止危机扩大的宣传。为将灾害情况等最新情况及时传递给国民，消除国民不安，除张贴政府紧急布告外，还重视协调好同新闻媒体的关系，向国民提供及时而准确的信息。
——通过互联网、传真等回答国民的提问与投诉。此外，日本的电信公司还开设了危机情报自动送信系统，对加入该系统的会员自动提供危机情报，同时可以将会员自身的安全情报随时自动传递给会员登记的家属。
3．设施和设备
首相官邸内的危机管理中心是日本危机管理中最重要的设施。当危机发生时，相关阁僚会议、内阁会议及安全保障会议等各种决策、协调会议的召开，紧急对策小组、危机管理小组、对策本部的召集、成立，以及情报的搜集、汇总，应对措施的指挥、协调等都在这里进行。日本首相官邸在改建时的重要目的之一，就是要强化官邸的危机处理机能，包括加强其应付多重事态、长期事态的功能，完善其最新的多媒体情报通信设备，确保安全性和可靠性等。首相新官邸于2002年4月正式建成并投入使用，其面积扩大到了原来的2倍。为保证紧急时相关对策会议能及时召开，新官邸设有两处可用于直升机升降的平台。此外，除和官邸其他部分一样具有一流的防震等安全性能外，危机管理中心还有独自的水、电、气供应系统，可以确保在外界发生重大灾难时仍能安全运作。
首相官邸设置与各相关省厅连接的热线(电话、传真)、卫星携带电话、紧急集团电话等通信设备、大型液晶投影设备等。在负责搜集、整理、分析各相关部门提供情报的情报汇集中心，还配备了不易受干扰、最先进的情报通讯设备，设有互联网、地图数据终端、气象信息终端、通讯社数据终端等设备，能召开电视会议，传送图像、地图信息等数据。
日本为了确保在发生大规模灾害时，首相官邸、中央省厅与相关防灾公共机构间的情报搜集、联络，灾害本部做出正确的判断，在内阁府还设置了被称为中央防灾无线网的情报通信网络。
总之，日本不仅有迅速搜集和分析情报的能力，还有很强的利用高科技手段来有效传递情报的能力。
三、启示
目前，我国还没有统一的国家危机管理机构，人们的危机意识薄弱，各危机管理部门相对独立，危机发生前的情报搜集效率低，危机发生后情报的迟报、漏报、瞒报的情况较为严重。从日本危机管理的经验来看，从中可以得出许多有益的启示。
1.必须公开与危机管理相关的情报和尽快建立多元的危机管理情报系统
危机情报不同于国家安全情报，必须向社会公开。只有这样才能减少人们获取情报的成本，稳定人们抗危机的信心。
对于危机预警期的情报搜集与分析、危机发生后的决策情报、危机终结后的危机管理失误情报，政府都应向公众公开。平时还应通过教育提高全民危机意识，通过新闻媒体对常见的危机进行介绍、宣传、讨论。政府管理危机与传达危机信息的渠道必须保持畅通，定期向公众通报危机管理的进程，应使公众正确认识和理解危机的现状，避免过度恐慌，提高公众对危机的反应能力，并促使更多的公众参与危机情报的搜集和分析。也就是必须尽快建立符合中国国情的多元危机管理情报系统，为危机管理提供情报的储备和预警。由于危机事件多具有突发性和不确定性，只有将情报公开并通过多元的情报系统来收集、管理和应用才能保证危机情报的真实性和完整性，才会引起众多相关部门和地区的警觉，做出准确及时的应对。如果情报是非公开而且是通过单一管道传播的话，则危机情报极有可能被人为扭曲，产生情报的丢失、延误或失真等现象，最后导致错误的决策。
2．须重视依靠全民的危机管理
任何国家在应对危机事件时，政府总是充当主要的组织力量，但决不是惟一的力量。在2004年11月的新漏7级大地震中，由于日本危机管理上的进步，对于应去什么地方避难、往什么地方调配什么物质、动用哪些设备设施等问题的处理清清楚楚，有条不紊，结果一场大灾害仅造成3人死亡，200余人受伤。震灾后受灾区所表现出的有序性和强大的恢复能力，不仅取决于其国民的素质和“法治”化程度，也取决于政府依靠全民、对全民进行危机教育的重视。
我国也必须重视全民的危机管理教育，政府在危机管理的框架下，一方面要通过各种活动提高人们的危机防范意识，对各级管理人员进行反危机模拟训练，培训危机管理人才。另一方面还要在教育部门将与危机管理有关的知识列入教学内容，加强对危机管理的研究。国家资助有关危机管理的音像、教材、书籍出版、发行来提高公众的反危机情报意识，提高管理危机情报的整体水平。
参考文献
1 诺曼·R·奥古斯丁等．危机管理．北京：中国人民大学出版社，2001
2 MBA核心课程编译组编译。危机管理．北京：九州出版社，2002
3 中国现代国际关系所，国际危机管理概论．北京：时事出版社，2003
4 土屋大洋．情报与全球治理．东京：庆应义塾大学出版会，2001
5 林紘一郎．情报社会的经济学．东京：NTT出版股份公司，1998
6 http://www．pref．akita．jp／kxklkan-ri.btm
7 东京大学社会情报研究所．http：//ww．center．isles．u—toky-O．ac．jp
8 危机管理对策机构．http：//www．cmpo．org/japanese／gaiyou／gaiy-ou_teikan．btm
(作者单位：南京大学信息管理系江苏南京 210093)
日本传统的危机管理主要是应对自然灾害。但是，1995年1月的“阪神大地震”、3月的东京地铁“沙林毒气”事件以及2001年美国的“9·11”恐怖袭击事件、2003年的“纽约大停电”等一系列事件的发生，促使日本重新认识到加强危机管理的必要性，逐步扩大危机管理的范畴，加快了危机管理体系建设的步伐。
本文主要讨论危机事件的常态性以及日本的危机管理体系，进一步阐述危机管理过程中情报的有效搜集、管理和应用问题。
一、国家危机管理体系
1．法规
2004年12月7日，在日本防务、防卫联合部门会议上，制定了《危机管理体制整备案》草案，该草案提议设立情报大臣为最高首长的“内阁情报委员会”在国家层次上对与危机管理相关的情报活动进行统一管理。2005年1月，日本的执政党和主要反对党民主党联合向议会提交了《紧急事态基本法案》，旨在扩大首相处理危机事态的职权，增设两个政府中央情报部门。这样，危机管理将构建成一个上至国家下至百姓社区的立体化、多层次并由相应危机管理法律做保障的危机管理体系。
近几年，在实施中央省厅行政改革中，日本有意识地加强了内阁首相的职权。在1999年修改、2001年开始实施的《内阁法》第4条中，补充了首相可以在内阁会议上就有关内阁重要政策的基本方针及其他案件提出议案的条款，大大加强了首相在内阁会议中的发言权，保证了在发生危机时首相可以迅速地制定出自上而下的对策，指挥政府应对危机。
2．内阁官房
在日本的危机管理体制中，内阁官房发挥着十分重要的作用。内阁官房是首相的辅佐机构，在危机管理体制中的主要职能是尽早获取情报并将之向有关部门传达；召集各省厅建立相应的应对机制；对各省厅制定的政策进行综合调整；实施可行的宣传措施以消除国民的恐惧和不安。由内阁官房负责危机管理主要是为了在发生紧急事态时内阁能够迅速采取必要措施以消除国民的恐惧和不安。
内阁官房主要设有以下几个部门．内阁情报调查室、内阁总务室及内阁宣传室、内阁安全保障危机管理室、情报安全对策室等。
为了加强内阁的危机管理机能，通过修改《内阁法》，日本在内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监，专门负责处理内阁官房中有关危机管理(除国防外)的事务，并在总监下设负责安全保障、危机管理的副内阁官房长官助理，直接对首相、官房长官及危机管理总监负责。由危机管理总监统一协调有关危机管理的事务，就改变了以往各省厅在危机处理中各自为政、相互保留所获得情报、行政纵向分割的局面，有利于更有效地处理危机。
3.安全保障会议
自1986年起，日本在内阁设立了安全保障会议。安全保障会议主要负责处理事关国防、国家安全的重要事宜，包括国家遭到武力攻击在内的紧急事态。在制定国防政策基本方针和防卫大纲、调整军工产业、确定防卫出动与否及决定其他有关国防的重要问题时，都要召开安全保障会议。在发生除国防外的，对国家安全产生重大影响的事件时，在必要的情况下，也召开安全保障会议。
安全保障会议由首相召集并任议长，成员包括总务大臣、外务大臣、财政大臣、经济产业大臣、国土交通大臣、内阁官房长官、国家公安委员会委员长、防卫厅长官。此外，也可以根据需要邀请其他省厅大臣参加个别议案的讨论。在首相认可的前提下，还可召集自卫队参谋长联席会议主席列席会议。安全保障会议下设专门对策委员会，为决策者提供相关建议。安全保障会议的日常事务由隶属内阁官房的内阁安全保障与危机管理室副内阁官房长官助理负责处理。
内阁成员会议及内阁会议。在其他有关国民生命、财产的重大事件、紧急情况发生时，首相可以根据情况召集有关内阁成员出席的阁僚会议或全体内阁成员出席的内阁会议，进行商讨并做出决定。如“9·11”事件后，美国出现炭疽病毒感染等新的恐怖事态，11月8日，日本召开相关内僚会议，制定了对付生物化学恐怖的五条基本方针，包括加强对生物和化学制剂的管理，强化警察、自卫队、消防等有关部门的应对能力等。
4．中央防灾会议
在自然灾害的危机管理中，中央防灾会议的作用突出。在该会议设立前，灾害对策的事务局设在前国土厅(现国土交通省)，这对灾后恢复建设来说效果不错。设立中央防灾会议，将灾害对策职能转到内阁直属机关，就可以更加灵活地采取对策，专业处理危机。
中央防灾会议主席为首相。中央防灾会议的主要职能是制订《防灾基本计划》、《地区防灾计划》并推动其实施；在发生非常灾害时，制定紧急措施计划，并推进其实施；应首相及防灾大臣的要求，审议有关防灾的重要事宜(如防灾政策的综合调整、公布灾害紧急公告等)；就有关防灾的重要事宜向首相及防灾大臣汇报。为了确保发生紧急事态时能够进行决策及协调，日本还根据有关法律，对发生重大、紧急灾害时做了规定：首相不在时，代行其职权的大臣人选依次为首相指定大臣，官房长官，国土交通省长官及其他大臣；紧急会议的召集地点依次为首相官邸，内阁府，防卫厅，立川广域防灾基地，召集方法为直升机，特别通行车等，信息传递方法为电视，广播，手机等。
为防止发生大规模自然灾害时，指挥人员不到岗，出现混乱局面，还设立了紧急召集对策小组。该紧急召集小组组长由内阁官房副长官(事务)担任。
5．金融危机对策会议
在应对经济危机方面，2001年1月，中央省厅行政改革时，在内阁府下新成立了金融危机对策会议。该会议的主要任务是制定发生大批金融机构连锁性倒闭等金融危机时政府的对策、方针。会议由首相任议长，由官房长官、金融特命大臣、财政大臣、日本银行(日本的中央银行)总裁等任成员。
2002年3月5日，执政党自民党的国家战略本部还提议设立经济安全保障会议，主要负责制定克服经济危机的综合政策，其目的是改变以往由各相关部门共同协调，制定调整型政策的状况，以便迅速应对危机。日本为应对各种问题，在内阁成立有多种对策本部，以推进政策或各种应对措施的实施。发生紧急事态时，一般都要根据内阁会议决议成立对策本部，如果是比较重大的问题或事态，还要由首相亲任本部长。成立对策本部时，要在首相官邸危机管理中心成立对策本部的事务局，负责各部门的联络、协调、指挥等具体工作。
6.地方机构
各都道府县、市町村以及到街道社区都有相应的针对各种具体 对象的危机管理体制和细致的分工。此外，日本还成立了填补政府和民间空白的非营利组织(NPO)——危机管理对策机构(总部在东京千代田区)。该机构积极针对广大市民进行危机管理的教育、危机管理人才的培训，发布有关危机管理的最新情报。
二、危机管理过程中情报的收集、管理和应用
在危机管理的整个过程中，信息管理系统占有极其重要的地位。对决策者来讲，能否成功地进行危机管理在相当程度上取决于危机信息管理系统的有效性。要察觉危机，首先必须掌握信息，而危机对策的得当与否几乎完全在于信息的数量、质量，以及对情报的分析、判断结果。因此，对于危机管理来说，情报就是一切。情报的作用可以分为情报的搜集(包括情报的搜集与评价、分析)、情报的传递(包括分布、传达汇报等)，其中情报搜集是进行危机管理活动的基本前提，情报的传递则关系着危机对策执行、实施的效果。
1．情报搜集
内阁官房下设内阁情报调查室，是日本情报搜集的主要部门，主要负责情报的搜集、汇总与分析及其他调查工作等。内阁情报调查室情报搜集的范围非常广泛，包括国内问题、国际问题、经济问题等。工作内容主要有3个方面：一是在对有关国内外形势的情报、国内外媒体论调、学者建议等进行搜集、分析后，将其重要内容定期或随时向首相、官房长官汇报。二是与相关省厅定期联合召开有关情报的搜集、分析的协调会议。三是在发生大规模灾害或突发事件时，由内阁情报调查室下设的内阁情报汇总中心负责各有关省厅与首相官邸之间的情报传递，并根据需要从民间的公共机构收集相关情报。
内阁情报汇集中心设立于1996年5月11日，该中心有2个小组，每组4人，轮替值班，负责24小时不间断地收集、汇总国内外紧急、重要情报，并直接向首相等政府首脑汇报，在发生大规模灾害或突发事件时，负责召开紧急会议的联络工作。情报汇集中心的通讯设备有与各省厅相通的专线电话、与国内外通讯社的专线电话，此外发生灾害时，这里还可以及时看到来自警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等部门的直升机现场拍摄到的图像。
政府为收集有关外交、防卫、大规模灾害等的情报，加强自己独立的情报系统，于2003年春发射了两颗情报搜集卫星(间谍卫星)，2003年7月又发射两颗，以加强其情报搜集能力。这4颗卫星具有明显的军事意义，可以将图像精确到地面上1米以内。为了加强对通过卫星获得情报的运用与管理，内阁情报调查室下新设了内阁卫星情报中心，负责管理卫星的运营并整理搜集到的情报。
参谋长联席会议下设的情报本部也是一个重要的情报搜集机构。该部成立于1997年，除自身搜集公开情报、电波、图像情报等外，还汇总由防卫厅及各省厅通报的情报，加以分析、处理。
外务省国际情报局是外务省的情报机构，专门负责情报的搜集、分析与汇报工作。具体讲，首先是加强搜集、分析包括用卫星图像等高科技情报在内的各种情报。其次，是以上述情报为基础，对国际形势加以分析、判断。应对重大紧急事态，制定包括安全保障在内的综合外交政策也是国际情报局的职责之一。
此外，隶属法务省的公安调查厅、警察厅和国土交通省的直属机构海上保安厅等机构也都有各自的情报部门。
日本的各级情报搜集与管理机构还必须每日填写报表，报告情报搜集与管理情况。
2．情报传递与应用
(1)传递。重要情报由内阁情报汇集中心统一向首相、官房长官、副长官及内阁相关人员(包括大臣、危机管理总监等)通报。此外，各相关省厅也会及时将第一手情报汇报给首相、官房长官、副长宫、内阁危机管理总监及相关的内阁成员。具体部门，对情报的传递时间、方法、责任人都有具体的要求和规定。
(2)应用。为在发生自然灾害等危机事态时不致引起混乱，并使各种救援、应对措施能有序地进行，日本政府非常重视通过各种手段对国民进行相关的宣传。除平时的宣传外，政府还注意在危机发生时做好以下工作：
——向国民迅速地提供确切消息。除由首相、官房长官召开记者招待会外，还就政府采取对策、事态发展情况向报道机关提供内容提要、资料信息等。
——防止危机扩大的宣传。为将灾害情况等最新情况及时传递给国民，消除国民不安，除张贴政府紧急布告外，还重视协调好同新闻媒体的关系，向国民提供及时而准确的信息。
——通过互联网、传真等回答国民的提问与投诉。此外，日本的电信公司还开设了危机情报自动送信系统，对加入该系统的会员自动提供危机情报，同时可以将会员自身的安全情报随时自动传递给会员登记的家属。
3．设施和设备
首相官邸内的危机管理中心是日本危机管理中最重要的设施。当危机发生时，相关阁僚会议、内阁会议及安全保障会议等各种决策、协调会议的召开，紧急对策小组、危机管理小组、对策本部的召集、成立，以及情报的搜集、汇总，应对措施的指挥、协调等都在这里进行。日本首相官邸在改建时的重要目的之一，就是要强化官邸的危机处理机能，包括加强其应付多重事态、长期事态的功能，完善其最新的多媒体情报通信设备，确保安全性和可靠性等。首相新官邸于2002年4月正式建成并投入使用，其面积扩大到了原来的2倍。为保证紧急时相关对策会议能及时召开，新官邸设有两处可用于直升机升降的平台。此外，除和官邸其他部分一样具有一流的防震等安全性能外，危机管理中心还有独自的水、电、气供应系统，可以确保在外界发生重大灾难时仍能安全运作。
首相官邸设置与各相关省厅连接的热线(电话、传真)、卫星携带电话、紧急集团电话等通信设备、大型液晶投影设备等。在负责搜集、整理、分析各相关部门提供情报的情报汇集中心，还配备了不易受干扰、最先进的情报通讯设备，设有互联网、地图数据终端、气象信息终端、通讯社数据终端等设备，能召开电视会议，传送图像、地图信息等数据。
日本为了确保在发生大规模灾害时，首相官邸、中央省厅与相关防灾公共机构间的情报搜集、联络，灾害本部做出正确的判断，在内阁府还设置了被称为中央防灾无线网的情报通信网络。
总之，日本不仅有迅速搜集和分析情报的能力，还有很强的利用高科技手段来有效传递情报的能力。
三、启示
目前，我国还没有统一的国家危机管理机构，人们的危机意识薄弱，各危机管理部门相对独立，危机发生前的情报搜集效率低，危机发生后情报的迟报、漏报、瞒报的情况较为严重。从日本危机管理的经验来看，从中可以得出许多有益的启示。
1.必须公开与危机管理相关的情报和尽快建立多元的危机管理情报系统
危机情报不同于国家安全情报，必须向社会公开。只有这样才能减少人们获取情报的成本，稳定人们抗危机的信心。
对于危机预警期的情报搜集与分析、危机发生后的决策情报、危机终结后的危机管理失误情报，政府都应向公众公开。平时还应通过教育提高全民危机意识，通过新闻媒体对常见的危机进行介绍、宣传、讨论。政府管理危机与传达危机信息的渠道必须保持畅通，定期向公众通报危机管理的进程，应使公众正确认识和理解危机的现状，避免过度恐慌，提高公众对危机的反应能力，并促使更多的公众参与危机情报的搜集和分析。也就是必须尽快建立符合中国国情的多元危机管理情报系统，为危机管理提供情报的储备和预警。由于危机事件多具有突发性和不确定性，只有将情报公开并通过多元的情报系统来收集、管理和应用才能保证危机情报的真实性和完整性，才会引起众多相关部门和地区的警觉，做出准确及时的应对。如果情报是非公开而且是通过单一管道传播的话，则危机情报极有可能被人为扭曲，产生情报的丢失、延误或失真等现象，最后导致错误的决策。
2．须重视依靠全民的危机管理
任何国家在应对危机事件时，政府总是充当主要的组织力量，但决不是惟一的力量。在2004年11月的新漏7级大地震中，由于日本危机管理上的进步，对于应去什么地方避难、往什么地方调配什么物质、动用哪些设备设施等问题的处理清清楚楚，有条不紊，结果一场大灾害仅造成3人死亡，200余人受伤。震灾后受灾区所表现出的有序性和强大的恢复能力，不仅取决于其国民的素质和“法治”化程度，也取决于政府依靠全民、对全民进行危机教育的重视。
我国也必须重视全民的危机管理教育，政府在危机管理的框架下，一方面要通过各种活动提高人们的危机防范意识，对各级管理人员进行反危机模拟训练，培训危机管理人才。另一方面还要在教育部门将与危机管理有关的知识列入教学内容，加强对危机管理的研究。国家资助有关危机管理的音像、教材、书籍出版、发行来提高公众的反危机情报意识，提高管理危机情报的整体水平。
参考文献
1 诺曼·R·奥古斯丁等．危机管理．北京：中国人民大学出版社，2001
2 MBA核心课程编译组编译。危机管理．北京：九州出版社，2002
3 中国现代国际关系所，国际危机管理概论．北京：时事出版社，2003
4 土屋大洋．情报与全球治理．东京：庆应义塾大学出版会，2001
5 林紘一郎．情报社会的经济学．东京：NTT出版股份公司，1998
6 http://www．pref．akita．jp／kxklkan-ri.btm
7 东京大学社会情报研究所．http：//ww．center．isles．u—toky-O．ac．jp
8 危机管理对策机构．http：//www．cmpo．org/japanese／gaiyou／gaiy-ou_teikan．btm
(作者单位：南京大学信息管理系江苏南京 210093)