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摘 要 洪水、地震等自然灾害造成大量住房损毁，而住房重建的困难在于重建区内土地及建筑物的产权问题。现有民法有关重建规定存在着诸多障碍及缺漏，而征收、合作建房等重建方式都无法实现产权处理的公平和合理，导致重建效率迟缓。我国应引入权利变换制度，以等价值比例转换及公平自由为原则解决住房重建中的产权问题，加速推动灾后重建。
关键词 灾害；住房重建；产权；权利变换
洪水、地震等天灾会给人类带来突如其来的破坏性灾难，大量建筑物倒塌、损毁，受灾居民迫切地需要重建家园。这其中住宅重建所涉及的房地产权问题是重建的最大困难，重建区内土地或建筑物上所存在的合法建筑物所有权、建设用地使用权、地役权、抵押权、租赁权及旧违章建筑等权利关系依物权法、合同法的规定，在适用上存在诸多障碍及不足，加之政府人力财力有限，各权利人追求个人最高利益的结果，造成土地权利纠结而无法开展重建。因此，正确认识和深入分析灾后住房重建中的产权问题，并在此基础上提出科学合理的对策回应。制定完善的住房重建制度就显得刻不容缓。
一、灾后住房重建中存在的产权问题及其症结
灾后住房重建区内土地和建筑物所存在的地役权、抵押权、租赁权及旧违章建筑等错综复杂的权利关系急待解决，如何尊重原住户重回重建地区居住的权益，同时又要兼顾抵押权人、地役权人及承租人等权利价值，原违章建筑户如何获得合理的安置，都使灾后住房重建面对的产权问题更为复杂。
首先，土地权属产生的困境。土地权属清楚是住房重建第一项要件，而灾区土地产权问题要更加复杂，因洪水、地震引发的地理环境变动，造成土地不适合居住而被迫寻求新的、适合的土地而产生的以地易地问题，以地易地急需解决的问题在于土地交换方案，主要集中在土地价值如何计算与评估，土地区位的选择是否符合原居住区位，参与以地易地者需要负担的费用、补偿方案等方面，而这些方面缺少基本的制度保障而造成重建缓慢。另一方面，我国土地产权关系本来就复杂，受灾住户原先居住在公产房、小产权房里，对建设用地使用权大都未办理，摆在眼前的事实是建设用地无法进入到“合法”的建筑程序，而建筑法对建筑基地产权、面积、容积率都有明确的规定，如果不按规定实施重建，根本无法申办规划许可证,32程许可证。土地权属问题，归根结底还在法律文化上的差异，我国固有土地物权观念是自然主权“使用制”，而现代社会土地物权观念是私有化后的产权“登记制”，不管这块土地谁在使用，只要土地登记簿上不是现在使用者的名字，那么就必须先经过户、移转、分割、登记等程序之后，土地权属清楚了，才能据此兴建“合法”的房子，因此土地权属产生的困境，只能寻求法律的松绑和制定特别法的响应。
其次，区分所有住宅涉及多层权利关系，在重建问题上最为复杂。区分所有住宅的权利人数众多且情况复杂影响重建的快速开展，我国《物权法》第76条规定了区分所有权建筑物的重建规则，但物权法的规定并不完善，缺乏操作性的内容，这其中区分所有权人之间及与各相关权利人之间权益的调整方式、重建决议程序、重建费用如何分担、不同意重建者权利的处理等问题，是区分所有住宅重建实施上最难解决的一环。另外，物权法无法成为区分所有建筑物完全灭失后住宅再建的依据。这是因为我国将土地与建筑物分属为各自独立的不动产，区分所有建筑物所产生的区分所有关系在区分所有建筑物消灭后便不复存在，再次兴建建筑物不能按照区分所有关系实施，仅能以处分共有土地权利的方式进行，而物权法对于以处分共有土地权利方式的住宅再建并无直接的规定，而依《物权法》第97条的共有表决方式一时又难以形成再建决议，由此产生产权纠纷而导致再建迟缓。
再者，住房重建区内土地和建筑物所存在的地役权、抵押权、租赁权及旧违章建筑等错综复杂的权利关系急待解决。我国现行法律缺乏针对重建区内土地和建筑物上所存在的地役权、抵押权、租赁权及旧违章建筑等权利关系调整的规定。在内容上，如何消灭这些他项权利；出租土地供建筑房屋的租赁关系是否可以请求补偿，补偿金如何计算；如果与建筑使用权人无法达成协议时合法建筑物所有权人、地役权人、承租人等如何主张权益；抵押权人对原土地或建筑物所有权人将来所分配的土地或建筑物如何主张权益等等，因权利内容的不同而错综复杂。所有这些问题都急待解决，都很迫切，都需要政策上尽快对重建中的产权关系作适当安排。
由此可见，住宅重建应当优先解决受灾户的居住需求，然而现行物权法、合同法以及相关的住宅重建政策等存在着缺漏和不足，致使灾后住宅重建效率迟缓，为加快推动实施重建，应尽快提出科学合理的对策方案。
二、对我国灾后住房重建中存在的产权制度的建议
(一)制定相应的住房重建特别法及完善现行法律
住房重建所涉及的房地产权问题是灾后重建的最大困难。在重建区内所存在的合法建筑物所有权、建设用地使用权、地役权、抵押权、租赁权及违章建筑等权利关系依物权法、合同法的规定，在灾后重建上存在诸多适用障碍及不足。另一方面，我国房地产权关系本来就复杂，受灾居民原先居住在公产房、小产权房里，对建设用地使用权大都未办理，摆在眼前的事实是建设用地无法进入到“合法”的建筑程序，而建筑法对建筑基地产权、面积、容积率都有明确的规定，如果不按规定实施重建，根本无法申办规划许可证、工程许可证。因此住房重建产生的法律困境，只能寻求法律的松绑和制定特别法的响应。
目前我国一些地方政府纷纷出台了支持灾后住房重建的实施意见，明确了灾后住房重建的原则、补助标准、对象以及重建方式，极大地推动灾后住宅重建，但在受损住宅修缮加固、不动产纠纷调处机制、重建方式及程序、邻地土地变更、廉租房的兴建、补助费用的发放、住房供给的对象、供给标准、多层住宅重建机制、重建税收的减免等都缺乏明确、可操作的内容，无法实现产权处理的公平和合理，因此建议有关部门尽快制定相应的重建特别法及完善物权法、建筑法、土地法等法律，以适应灾后住房重建的需要。
(二)建立以个人自力重建为中心，结合建造廉租房及永久性简易房的重建机制
洪水、地震后，受灾居民一方面因受灾导致收入的减少，另一方面因灾后的住房重建工作而使支出增加，这是政府为受灾者提供优惠补助，设立重建优惠贷款，鼓励个人住房重建为中心的重要原因。这些支持自力重建的措施，对有重建能力的受灾户而言，的确发挥相当大的作用，但是对于无法重建的受灾户，廉租住房和永久性简易住房的提供就很有必要性。政府担负着维护社会公平的职责，因而理所当然要成为提供廉租住房的主体，由政府负担建筑和管理费用、建造廉租住房并以较低价格出售或出租给弱势受灾居民，而协助居民兴建永久性简易住房更可以推动灾后重建工作。
(三)开展社区重建
灾害后的重建正是需要社区凝聚共识的时候，社区重建便是最好、最有效的执行方式，在重建规划时，居民与地方政府共 同参与，一起加入重建行列，改变过去由上而下管理式重建，采用由下而上积极参与式重建，让他们营造出一个比过去更好的生活环境。具体而言，政府首先调查居民的住房重建需求和意愿，包括居住面积、住房型态、经济负担能力等基本需求，评估所需开发用地范围。居民成立社区重建协议会，协助住房拆除与重建需求调查，组织社区居民与专家协商，策划、商讨与执行重建计划。专家协助居民进行重建计划制定与执行，政府部门则提供社区重建的设计费用与公共设施的改善兴建，订立新社区各项相关作业规范，规范住房开发区位、规模及兴建住房数量，避免供需失衡和土地资源浪费。
(四)引入权利变换制度，通过市场机制解决房地产权问题
权利变换，是指重建区内所存在的土地所有权人、住房所有权人、他项权利人或实施者，提供房地产权、他项权利或资金，共同参与住房重建工作，在重建计划实施完成后，按其重建前权利价值及提供资金比例，分配重建后房屋及其土地的应有部分或权利利益。权利变换设立目的在于通过市场机制合理解决住房重建中的产权问题，其实质上是以立体价值分配取代平面价值分配，可使该地区居民在实施重建前充分表达意愿，并在公平合理原则下，交付原有住房，以换得重建后新的住房。因此，1995年日本阪神大地震后，权利变换方式得到高度重视，《高级公寓顺利重建法》明确规定，灾区住房重建原则上应以权利变换方式实施。大灾后住宅重建，市场因素必不可少，面对覆盖范围广、规模庞大的住房重建工作，引人权利变换制度，鼓励合作建房加速灾后重建应是较好的选择。
权利变换实施的步骤是：首先，重建实施者对房地权利人及权利变换关系人的重建意愿进行调查，拟定权利变换计划。而后，对住房所有权、地役权、租赁权、抵押权等权益调整由房地权利人与相关权利人自行协议，如果协议不成，则由政府指定的三家以上评估机构对其权利价值进行评估，并将评定结果列入权利变换计划。随后，权利变换计划予以公开展览、审议、核定及发布，实施者依权利变换计划申请建筑执照并提供资金、技术，实施住房重建。在住房建成后，按权利变换计划中的权利价值及提供资金比例，分配重建后住房的应有部分或权利金。权利变换的成功关键是权利变换前的房地权利及相关权利价值的评定，因此必须通过三家以上评估机构评定，这不但可以公平处理原权利人的权益，避免房地产权人漫天要价或实施者苛刻权利人的不公平现象，更可以供法院作为裁量的依据，具有一定的法律效力，有利于依法快速开展重建。
关键词 灾害；住房重建；产权；权利变换
洪水、地震等天灾会给人类带来突如其来的破坏性灾难，大量建筑物倒塌、损毁，受灾居民迫切地需要重建家园。这其中住宅重建所涉及的房地产权问题是重建的最大困难，重建区内土地或建筑物上所存在的合法建筑物所有权、建设用地使用权、地役权、抵押权、租赁权及旧违章建筑等权利关系依物权法、合同法的规定，在适用上存在诸多障碍及不足，加之政府人力财力有限，各权利人追求个人最高利益的结果，造成土地权利纠结而无法开展重建。因此，正确认识和深入分析灾后住房重建中的产权问题，并在此基础上提出科学合理的对策回应。制定完善的住房重建制度就显得刻不容缓。
一、灾后住房重建中存在的产权问题及其症结
灾后住房重建区内土地和建筑物所存在的地役权、抵押权、租赁权及旧违章建筑等错综复杂的权利关系急待解决，如何尊重原住户重回重建地区居住的权益，同时又要兼顾抵押权人、地役权人及承租人等权利价值，原违章建筑户如何获得合理的安置，都使灾后住房重建面对的产权问题更为复杂。
首先，土地权属产生的困境。土地权属清楚是住房重建第一项要件，而灾区土地产权问题要更加复杂，因洪水、地震引发的地理环境变动，造成土地不适合居住而被迫寻求新的、适合的土地而产生的以地易地问题，以地易地急需解决的问题在于土地交换方案，主要集中在土地价值如何计算与评估，土地区位的选择是否符合原居住区位，参与以地易地者需要负担的费用、补偿方案等方面，而这些方面缺少基本的制度保障而造成重建缓慢。另一方面，我国土地产权关系本来就复杂，受灾住户原先居住在公产房、小产权房里，对建设用地使用权大都未办理，摆在眼前的事实是建设用地无法进入到“合法”的建筑程序，而建筑法对建筑基地产权、面积、容积率都有明确的规定，如果不按规定实施重建，根本无法申办规划许可证,32程许可证。土地权属问题，归根结底还在法律文化上的差异，我国固有土地物权观念是自然主权“使用制”，而现代社会土地物权观念是私有化后的产权“登记制”，不管这块土地谁在使用，只要土地登记簿上不是现在使用者的名字，那么就必须先经过户、移转、分割、登记等程序之后，土地权属清楚了，才能据此兴建“合法”的房子，因此土地权属产生的困境，只能寻求法律的松绑和制定特别法的响应。
其次，区分所有住宅涉及多层权利关系，在重建问题上最为复杂。区分所有住宅的权利人数众多且情况复杂影响重建的快速开展，我国《物权法》第76条规定了区分所有权建筑物的重建规则，但物权法的规定并不完善，缺乏操作性的内容，这其中区分所有权人之间及与各相关权利人之间权益的调整方式、重建决议程序、重建费用如何分担、不同意重建者权利的处理等问题，是区分所有住宅重建实施上最难解决的一环。另外，物权法无法成为区分所有建筑物完全灭失后住宅再建的依据。这是因为我国将土地与建筑物分属为各自独立的不动产，区分所有建筑物所产生的区分所有关系在区分所有建筑物消灭后便不复存在，再次兴建建筑物不能按照区分所有关系实施，仅能以处分共有土地权利的方式进行，而物权法对于以处分共有土地权利方式的住宅再建并无直接的规定，而依《物权法》第97条的共有表决方式一时又难以形成再建决议，由此产生产权纠纷而导致再建迟缓。
再者，住房重建区内土地和建筑物所存在的地役权、抵押权、租赁权及旧违章建筑等错综复杂的权利关系急待解决。我国现行法律缺乏针对重建区内土地和建筑物上所存在的地役权、抵押权、租赁权及旧违章建筑等权利关系调整的规定。在内容上，如何消灭这些他项权利；出租土地供建筑房屋的租赁关系是否可以请求补偿，补偿金如何计算；如果与建筑使用权人无法达成协议时合法建筑物所有权人、地役权人、承租人等如何主张权益；抵押权人对原土地或建筑物所有权人将来所分配的土地或建筑物如何主张权益等等，因权利内容的不同而错综复杂。所有这些问题都急待解决，都很迫切，都需要政策上尽快对重建中的产权关系作适当安排。
由此可见，住宅重建应当优先解决受灾户的居住需求，然而现行物权法、合同法以及相关的住宅重建政策等存在着缺漏和不足，致使灾后住宅重建效率迟缓，为加快推动实施重建，应尽快提出科学合理的对策方案。
二、对我国灾后住房重建中存在的产权制度的建议
(一)制定相应的住房重建特别法及完善现行法律
住房重建所涉及的房地产权问题是灾后重建的最大困难。在重建区内所存在的合法建筑物所有权、建设用地使用权、地役权、抵押权、租赁权及违章建筑等权利关系依物权法、合同法的规定，在灾后重建上存在诸多适用障碍及不足。另一方面，我国房地产权关系本来就复杂，受灾居民原先居住在公产房、小产权房里，对建设用地使用权大都未办理，摆在眼前的事实是建设用地无法进入到“合法”的建筑程序，而建筑法对建筑基地产权、面积、容积率都有明确的规定，如果不按规定实施重建，根本无法申办规划许可证、工程许可证。因此住房重建产生的法律困境，只能寻求法律的松绑和制定特别法的响应。
目前我国一些地方政府纷纷出台了支持灾后住房重建的实施意见，明确了灾后住房重建的原则、补助标准、对象以及重建方式，极大地推动灾后住宅重建，但在受损住宅修缮加固、不动产纠纷调处机制、重建方式及程序、邻地土地变更、廉租房的兴建、补助费用的发放、住房供给的对象、供给标准、多层住宅重建机制、重建税收的减免等都缺乏明确、可操作的内容，无法实现产权处理的公平和合理，因此建议有关部门尽快制定相应的重建特别法及完善物权法、建筑法、土地法等法律，以适应灾后住房重建的需要。
(二)建立以个人自力重建为中心，结合建造廉租房及永久性简易房的重建机制
洪水、地震后，受灾居民一方面因受灾导致收入的减少，另一方面因灾后的住房重建工作而使支出增加，这是政府为受灾者提供优惠补助，设立重建优惠贷款，鼓励个人住房重建为中心的重要原因。这些支持自力重建的措施，对有重建能力的受灾户而言，的确发挥相当大的作用，但是对于无法重建的受灾户，廉租住房和永久性简易住房的提供就很有必要性。政府担负着维护社会公平的职责，因而理所当然要成为提供廉租住房的主体，由政府负担建筑和管理费用、建造廉租住房并以较低价格出售或出租给弱势受灾居民，而协助居民兴建永久性简易住房更可以推动灾后重建工作。
(三)开展社区重建
灾害后的重建正是需要社区凝聚共识的时候，社区重建便是最好、最有效的执行方式，在重建规划时，居民与地方政府共 同参与，一起加入重建行列，改变过去由上而下管理式重建，采用由下而上积极参与式重建，让他们营造出一个比过去更好的生活环境。具体而言，政府首先调查居民的住房重建需求和意愿，包括居住面积、住房型态、经济负担能力等基本需求，评估所需开发用地范围。居民成立社区重建协议会，协助住房拆除与重建需求调查，组织社区居民与专家协商，策划、商讨与执行重建计划。专家协助居民进行重建计划制定与执行，政府部门则提供社区重建的设计费用与公共设施的改善兴建，订立新社区各项相关作业规范，规范住房开发区位、规模及兴建住房数量，避免供需失衡和土地资源浪费。
(四)引入权利变换制度，通过市场机制解决房地产权问题
权利变换，是指重建区内所存在的土地所有权人、住房所有权人、他项权利人或实施者，提供房地产权、他项权利或资金，共同参与住房重建工作，在重建计划实施完成后，按其重建前权利价值及提供资金比例，分配重建后房屋及其土地的应有部分或权利利益。权利变换设立目的在于通过市场机制合理解决住房重建中的产权问题，其实质上是以立体价值分配取代平面价值分配，可使该地区居民在实施重建前充分表达意愿，并在公平合理原则下，交付原有住房，以换得重建后新的住房。因此，1995年日本阪神大地震后，权利变换方式得到高度重视，《高级公寓顺利重建法》明确规定，灾区住房重建原则上应以权利变换方式实施。大灾后住宅重建，市场因素必不可少，面对覆盖范围广、规模庞大的住房重建工作，引人权利变换制度，鼓励合作建房加速灾后重建应是较好的选择。
权利变换实施的步骤是：首先，重建实施者对房地权利人及权利变换关系人的重建意愿进行调查，拟定权利变换计划。而后，对住房所有权、地役权、租赁权、抵押权等权益调整由房地权利人与相关权利人自行协议，如果协议不成，则由政府指定的三家以上评估机构对其权利价值进行评估，并将评定结果列入权利变换计划。随后，权利变换计划予以公开展览、审议、核定及发布，实施者依权利变换计划申请建筑执照并提供资金、技术，实施住房重建。在住房建成后，按权利变换计划中的权利价值及提供资金比例，分配重建后住房的应有部分或权利金。权利变换的成功关键是权利变换前的房地权利及相关权利价值的评定，因此必须通过三家以上评估机构评定，这不但可以公平处理原权利人的权益，避免房地产权人漫天要价或实施者苛刻权利人的不公平现象，更可以供法院作为裁量的依据，具有一定的法律效力，有利于依法快速开展重建。