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政府官员腐败是世界各国普遍现象,因此各国政府都在採取各种措施和腐败做斗争,有的成效显著,有的收效甚微,有的甚至毫无成效。
美国反腐成效彰显
美国是西方国家中较早制定法律防范和惩处公职人员腐败犯罪的国家之一。1883年,美国就颁佈了《文官制度法》。1925年,美国国会通过了《贪污对策联邦法》,这部法律的重点是预防公职人员腐败犯罪。1978年颁佈的《政府行为道德法》(1989年修订为《道德改革法》)规定,“总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员,必须在任职前报告並公开自己及其配偶的财务状況,以后还须按月申报”。1985年推出的《政府工作人员道德准则》规定,不得以任何形式用公职做交易;国家公职人员不得在外兼职,不得利用职权谋求工作;去职的政府官员在离职后一年内不得回原工作部门为别人从事遊说活动,违者将受到刑事处分。此外,美国《廉政法》还规定,政府有关官员必须填写财产和收入申报单,逾期不报将被司法机构起诉。申报单由廉政署审查,一旦发现有违法收入,立即处理。申报单可供新闻机构和公众查阅。
美国在机构设置方面,除了检察机关等反贪机构外,还设立了几个专门的廉政机构。1921年成立了直接向国会负责的审计署,以加强对公共资金的收入、支出和使用的监督审查。根据《政府行为道德法》,在人事管理局内设立廉政署,该署在1989年成为独立机构,由总统直接领导,並向总统和国会报告工作。1978年美国颁佈的《监察长法》规定,在政府的各行政机关内设立监察长办事处,这是美国联邦政府内部强化防贪肃贪的重要机构。
1989年4月12日,布什总统正式对国会提出立法建议;布什的《政府范围道德法》包括:1)对三个部门中的官员实行统一的财产申报制度;2)把现行《联邦道德冲突法》的适用范围扩大到国会中的官员和资深僱员;3)对三个部门实行统一的礼品和旅行补贴规则;4)实行新的在政府中退职后的遊说限制;5)把独立检察官制度扩大到国会;6)把外来收入不得超过收入的15%的限制的适用范围从行政部门扩大到国会。
1989年11月国会对议员接受酬金做了更严格限制,布什签署了国会通过的一揽子《道德改革法》。
全球最廉政地区的反腐措施
北欧五国在国际有关廉政评比中一直处於最廉政的十个国家之列。全方位的监督体系,是北欧廉政建设的保证。北欧国家普遍建立起了议会监督、政党监督、专门机构监督、舆论监督、群众监督五位一体的监督体系,尤其值得一提的是他们的舆论监督和群众监督,织起了一道严密的法网,做到了有罪必罚,打消了贪官的侥幸心理。
在北欧,新闻媒体的监督作用十分重要。2002年5月芬兰《晚报》披露,文化部长苏维·林登利用职务之便批准向其拥有股份的一家高尔夫公司提供17万欧元的政府赞助,引起有关部门调查。一周之内,林登便被迫辞职。在芬兰,政府档案馆以及公共部门的所有档案材料不仅对专家和研究人员开放,而且也对新闻界和公众开放。总统府门口没有警卫,只有一个秘书负责接待,总统可以随时应约与任何公民进行平等交谈。
瑞典是最早开放政府记錄供民众查询的国家,早在230多年前,瑞典公民就有权查看官员直至首相的财产及纳税清单,该制度一直延续至今。如果哪个官员账户上出现了不明进项或不正常消费,可能就要接受调查。北欧国家公务员以廉洁著称,鲜少爆发贪渎丑闻,贪腐案件发生较多的地方反而是私营公司。
英国从19世纪开始对公务员制度进行了大刀阔斧的改革,收效显著。它首先是重视国民的道德教育。英国学校借助宗教教育进行道德教育,並直接开设道德教育课程。
英国奉行权力分立与制衡原则,即国家权力划分为立法权、司法权和行政权,分别归属於议会、法院(与检察院)和政府,三者之间相互制约;特别是议会和司法机构对政府(行政机构)的制约和监督。英国是“议会内阁制”国家,政府要对议会负责。议会是英国的最高国家权力机构,它不仅拥有立法权和财政权,而且还拥有监督权,即监督政府的政治方针、政策和政府成员行为的权力,具体包括质询权、调查权、倒阁权和弹劾权等。根据权力分立原则,司法机构完全独立於行政机构,不受行政机构的任何干涉。司法机构有权对行政机构及其官员的行为进行监督。
英国是世界上第一个制订反腐法律的国家。1889年,英国颁佈了第一部反腐败法,即《公共机构腐败行为法》,该法令将公共机构成员或官员的主动或被动受贿均被定义为腐败行为。
德国反腐败的主要法律依据是《德国刑法典》,其中有关贿赂罪的条款是确定腐败行为法律后果的主要依据。1997年8月13日,德国联邦议会通过了《反腐败法》。其中提高了贿赂罪的量刑幅度;对公职贿赂罪则规定了从重处理的情況等。联邦议院是在联邦重要的反腐败机构,联邦议院不但有立法权和重大決策的审批权,还对政府和官员有监督的职能。审计机构是德国反腐败的一个重要力量。德国审计机构分三级,联邦、州和市均设有审计局。审计工作完全按照法律的规定进行,独立於立法、行政、司法之外,不服从任何上级指令,不受任何诉讼程序的限制,可以随时进行审计。
舆论媒体监督是防止腐败的一种行之有效的形式。德国的舆论监督力量非常大,被称为“第四种权力”。根据法律规定,检察院发现有腐败方面的报道,有义务进行调查。
法国在“透明国际”廉政指数排名中位列20—24名之间。法国通过立法确立了几项行之有效的预防腐败制度。《政治生活资金透明法》制订於1988年,並据此建立了“公职人员财产申报制度”,由一个专门机构——政治生活资金透明委员会来负责此项制度的落实。“公职人员财产申报制度”的主要内容是:法国的高级公职人员必须依法对其拥有的财产状況,向指定的监察机关作出报告,以接受审查和监督。一旦发现公职人员所拥有的财产与其合法收入不符,而又不能说明其正当来源,即视为非法所得並予以惩处。《预防腐败和经济生活与公共程序透明法》(即《反贪法》)制订於1993年,其主要内容是对最容易滋生腐败现象的一些行业和部门(如房地产业、公共服务业、公共市场、国际贸易、城市建设等)活动的透明度作出规定。法国《刑法典》、民法中的《劳动法典》、《公务员总法》等对各种被动和主动的贪污腐败犯罪行为都有相关规定。
20世纪50年代,新加坡的贪污腐败现象相当普遍,严重阻碍了新加坡的发展。1959年,新加坡人民行动党执政后,开始进行全面的廉政建设。新加坡政府提出了“为了生存,必须廉政;为了发展,必须反贪”的口号,決心扫除“黑金政治”。在这种背景下,新加坡议会於1960年通过了一部强有力的反贪法律《防止贪污法》,随后又陆续出台了《没收贪污所得利益法》、《公务员惩戒规则》等。国会立法规定,任何人,不论其身份、地位和官职多高,一旦触犯法律,一样被告上法庭、定罪判刑。40多年来,借助廉政建设,新加坡执政党和政府的公信力大大提高,新加坡也被称为“亚洲最廉洁的国家之一”。
早在1962年,新加坡就成立了高效精干的反贪机构“贪污调查局”;为保证该局独立有效地履行其职责,排除各种干扰,新加坡政府赋予该局充分的独立办案权。
日本参众两院都明确规定,要向全体国民公开国会议员的财产状況。全体国民均可自由查阅议员的财产报告书。公开的内容包括议员的财产报告书、财产补充报告书、收入报告书、关联企业报告书等,而且可查询到议员7年以来的报告书的详细内容。
日本的官员财产公开制度最早可以追溯到1983年堺市制定的关於公开市长和市议会议员财产的政治伦理条例。
1992年国会议员资产公开法又将财产公开的范围扩大到全体国会议员。顺应这股潮流,日本各地方政府也纷纷效法,製定出台了一系列政治伦理条例,公开官员的财产。
俄罗斯腐败依然严重
反腐败非政府组织“透明国际”日前公佈的2009年度调查结果显示,俄罗斯列第146位。仍被列入严重腐败的国家。俄罗斯总统梅德韦傑夫在2008年12月25日正式签署了《反腐败法》。规定:公务员及其配偶、子女提交收入和财产信息的义务等。
但俄罗斯实行“财产申报”后,为什么照样腐败?日前,《环球时报》刊登研究员闻一的文章称,在俄罗斯“私有化”进程中,鉴於财阀的迅速崛起和金融寡头势力实际上与政府权力的合二而一,以及贪污腐败行为的日趋增多和破坏力日趋危险,俄罗斯於1997年5月15日实施国家公职人员收入和财产申报制度。该文说,在普京带头申报收入和财产的情況下,各级官员虽也不得不申报,但申报的卻不是自己的实际收入和拥有财产的真实状況。几乎所有官员申报的都是自己工资表上的工资数,外加一处公寓房和一辆汽车。至於官员的隐性收入、灰色收入、与黑社会,甚至与犯罪组织的合作收入统统不在申报之列。该文指出,一是缺少一系列确保官员申报收入和财产真实性和准确性的措施。二是,由於贪污腐败都与官员的渎职现象紧密相连,而离开了对渎职的严究和查处,反贪污斗争是搞不下去的。三是,俄罗斯内部官员无奈地承认,他们在贪污和有组织犯罪面前无能为力,这表明俄罗斯的贪污腐败现象又是与有组织犯罪连理难分的。四是,俄罗斯内务部的一项材料表明,俄罗斯当今的贪污犯罪大概有三类:侵吞国家财产(佔79.8%)、受贿(佔15.5%)、商业贿赂(3.8%)。这就是说,当今的贪污腐败已经主要表现为侵吞国家财产。而对此,俄罗斯缺少法律、斗争的经验和有效的手段。五是,俄罗斯一直不甚注意动员群众的监督和斗争的力量,而在很大程度上将反贪污腐败斗争的希望寄托在执法、司法机构及其秘密工作上。六是,俄罗斯並没有放棄对官员实行“高薪养廉”的政策。而在经济不甚发达、官僚主义蔓延、缺少必要的国家和民众监督的情況下,高薪养廉政策对反贪斗争有百害而无一利。
该文对俄罗斯腐败依旧的原因,说到了点子上;但还是没有点及根本问题。
实际上,普京上台后,似乎强力反腐败。首先,他打击金融寡头的目的,仅仅是防止具有巨大实力的经济精英进入政治领域,掌握政治权力,对他构成威胁。但事实上他的身边,就集中了腐败分子;就在这种情況下,普京卻搞起了官员的“高薪养廉”,但在官员们大幅度提薪的同时,腐败卻愈演愈烈。
其次,对公务员的要求更是停留在口头上。虽然他要求官员财产申报,但截止到普京总统卸任,俄罗斯申报制度实施的情況表明,俄罗斯的反贪斗争在许多方面只停留在了申报制度之上,並未深入到查究、打击
第三,普京声称要“像对待叛国罪那样惩治腐败”;然而,在行动上卻並非如此,虽然,普京投资数百亿卢布在互联网上缔造一个庞大的信息系统,但並不使用到惩治腐败上去,而是象前苏联建立的“克格勃”那样,将人民的一举一动都纳入他的监视和控制之下。
俄罗斯的梅德韦傑夫总统执政伊始,也表达出反腐败的最大愿望,並於2008年8月签署批准了《反贪法》。新的法令明确规定了官员所要申报的收入和财产不仅包括他自己的,还要包括他的妻子和未成年子女的,不仅要报工资,还要报隐性、灰色和其它一切收入。在新法令执行的情況下,俄罗斯的反贪斗争声势是比普京时期要大得多了,但是反贪的结果依然並不能令人满意。据俄罗斯内务部截至2009年10月的材料,俄罗斯官员的贪污犯罪现象仍在发展,官员的平均贪污数额一年中增加了2.5倍(从贪污人均9000卢佈增加到了2.4万卢布)。这说明,普京式的反腐败,很是难以为继。
据世界银行统计数据显示,在发达国家和不发达国家中,每年因贪污腐败支付的贿金超过1万亿美元。腐败对发展中国家尤具破坏性,是阻碍其经济发展的重要因素。2003年12月,联合国通过了《联合国反腐败公约》,它是联合国历史上第一个用於指导国际反腐败斗争的法律文件,已经有110多个成员国在《公约》上签字。(本刊编辑)
美国反腐成效彰显
美国是西方国家中较早制定法律防范和惩处公职人员腐败犯罪的国家之一。1883年,美国就颁佈了《文官制度法》。1925年,美国国会通过了《贪污对策联邦法》,这部法律的重点是预防公职人员腐败犯罪。1978年颁佈的《政府行为道德法》(1989年修订为《道德改革法》)规定,“总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员,必须在任职前报告並公开自己及其配偶的财务状況,以后还须按月申报”。1985年推出的《政府工作人员道德准则》规定,不得以任何形式用公职做交易;国家公职人员不得在外兼职,不得利用职权谋求工作;去职的政府官员在离职后一年内不得回原工作部门为别人从事遊说活动,违者将受到刑事处分。此外,美国《廉政法》还规定,政府有关官员必须填写财产和收入申报单,逾期不报将被司法机构起诉。申报单由廉政署审查,一旦发现有违法收入,立即处理。申报单可供新闻机构和公众查阅。
美国在机构设置方面,除了检察机关等反贪机构外,还设立了几个专门的廉政机构。1921年成立了直接向国会负责的审计署,以加强对公共资金的收入、支出和使用的监督审查。根据《政府行为道德法》,在人事管理局内设立廉政署,该署在1989年成为独立机构,由总统直接领导,並向总统和国会报告工作。1978年美国颁佈的《监察长法》规定,在政府的各行政机关内设立监察长办事处,这是美国联邦政府内部强化防贪肃贪的重要机构。
1989年4月12日,布什总统正式对国会提出立法建议;布什的《政府范围道德法》包括:1)对三个部门中的官员实行统一的财产申报制度;2)把现行《联邦道德冲突法》的适用范围扩大到国会中的官员和资深僱员;3)对三个部门实行统一的礼品和旅行补贴规则;4)实行新的在政府中退职后的遊说限制;5)把独立检察官制度扩大到国会;6)把外来收入不得超过收入的15%的限制的适用范围从行政部门扩大到国会。
1989年11月国会对议员接受酬金做了更严格限制,布什签署了国会通过的一揽子《道德改革法》。
全球最廉政地区的反腐措施
北欧五国在国际有关廉政评比中一直处於最廉政的十个国家之列。全方位的监督体系,是北欧廉政建设的保证。北欧国家普遍建立起了议会监督、政党监督、专门机构监督、舆论监督、群众监督五位一体的监督体系,尤其值得一提的是他们的舆论监督和群众监督,织起了一道严密的法网,做到了有罪必罚,打消了贪官的侥幸心理。
在北欧,新闻媒体的监督作用十分重要。2002年5月芬兰《晚报》披露,文化部长苏维·林登利用职务之便批准向其拥有股份的一家高尔夫公司提供17万欧元的政府赞助,引起有关部门调查。一周之内,林登便被迫辞职。在芬兰,政府档案馆以及公共部门的所有档案材料不仅对专家和研究人员开放,而且也对新闻界和公众开放。总统府门口没有警卫,只有一个秘书负责接待,总统可以随时应约与任何公民进行平等交谈。
瑞典是最早开放政府记錄供民众查询的国家,早在230多年前,瑞典公民就有权查看官员直至首相的财产及纳税清单,该制度一直延续至今。如果哪个官员账户上出现了不明进项或不正常消费,可能就要接受调查。北欧国家公务员以廉洁著称,鲜少爆发贪渎丑闻,贪腐案件发生较多的地方反而是私营公司。
英国从19世纪开始对公务员制度进行了大刀阔斧的改革,收效显著。它首先是重视国民的道德教育。英国学校借助宗教教育进行道德教育,並直接开设道德教育课程。
英国奉行权力分立与制衡原则,即国家权力划分为立法权、司法权和行政权,分别归属於议会、法院(与检察院)和政府,三者之间相互制约;特别是议会和司法机构对政府(行政机构)的制约和监督。英国是“议会内阁制”国家,政府要对议会负责。议会是英国的最高国家权力机构,它不仅拥有立法权和财政权,而且还拥有监督权,即监督政府的政治方针、政策和政府成员行为的权力,具体包括质询权、调查权、倒阁权和弹劾权等。根据权力分立原则,司法机构完全独立於行政机构,不受行政机构的任何干涉。司法机构有权对行政机构及其官员的行为进行监督。
英国是世界上第一个制订反腐法律的国家。1889年,英国颁佈了第一部反腐败法,即《公共机构腐败行为法》,该法令将公共机构成员或官员的主动或被动受贿均被定义为腐败行为。
德国反腐败的主要法律依据是《德国刑法典》,其中有关贿赂罪的条款是确定腐败行为法律后果的主要依据。1997年8月13日,德国联邦议会通过了《反腐败法》。其中提高了贿赂罪的量刑幅度;对公职贿赂罪则规定了从重处理的情況等。联邦议院是在联邦重要的反腐败机构,联邦议院不但有立法权和重大決策的审批权,还对政府和官员有监督的职能。审计机构是德国反腐败的一个重要力量。德国审计机构分三级,联邦、州和市均设有审计局。审计工作完全按照法律的规定进行,独立於立法、行政、司法之外,不服从任何上级指令,不受任何诉讼程序的限制,可以随时进行审计。
舆论媒体监督是防止腐败的一种行之有效的形式。德国的舆论监督力量非常大,被称为“第四种权力”。根据法律规定,检察院发现有腐败方面的报道,有义务进行调查。
法国在“透明国际”廉政指数排名中位列20—24名之间。法国通过立法确立了几项行之有效的预防腐败制度。《政治生活资金透明法》制订於1988年,並据此建立了“公职人员财产申报制度”,由一个专门机构——政治生活资金透明委员会来负责此项制度的落实。“公职人员财产申报制度”的主要内容是:法国的高级公职人员必须依法对其拥有的财产状況,向指定的监察机关作出报告,以接受审查和监督。一旦发现公职人员所拥有的财产与其合法收入不符,而又不能说明其正当来源,即视为非法所得並予以惩处。《预防腐败和经济生活与公共程序透明法》(即《反贪法》)制订於1993年,其主要内容是对最容易滋生腐败现象的一些行业和部门(如房地产业、公共服务业、公共市场、国际贸易、城市建设等)活动的透明度作出规定。法国《刑法典》、民法中的《劳动法典》、《公务员总法》等对各种被动和主动的贪污腐败犯罪行为都有相关规定。
20世纪50年代,新加坡的贪污腐败现象相当普遍,严重阻碍了新加坡的发展。1959年,新加坡人民行动党执政后,开始进行全面的廉政建设。新加坡政府提出了“为了生存,必须廉政;为了发展,必须反贪”的口号,決心扫除“黑金政治”。在这种背景下,新加坡议会於1960年通过了一部强有力的反贪法律《防止贪污法》,随后又陆续出台了《没收贪污所得利益法》、《公务员惩戒规则》等。国会立法规定,任何人,不论其身份、地位和官职多高,一旦触犯法律,一样被告上法庭、定罪判刑。40多年来,借助廉政建设,新加坡执政党和政府的公信力大大提高,新加坡也被称为“亚洲最廉洁的国家之一”。
早在1962年,新加坡就成立了高效精干的反贪机构“贪污调查局”;为保证该局独立有效地履行其职责,排除各种干扰,新加坡政府赋予该局充分的独立办案权。
日本参众两院都明确规定,要向全体国民公开国会议员的财产状況。全体国民均可自由查阅议员的财产报告书。公开的内容包括议员的财产报告书、财产补充报告书、收入报告书、关联企业报告书等,而且可查询到议员7年以来的报告书的详细内容。
日本的官员财产公开制度最早可以追溯到1983年堺市制定的关於公开市长和市议会议员财产的政治伦理条例。
1992年国会议员资产公开法又将财产公开的范围扩大到全体国会议员。顺应这股潮流,日本各地方政府也纷纷效法,製定出台了一系列政治伦理条例,公开官员的财产。
俄罗斯腐败依然严重
反腐败非政府组织“透明国际”日前公佈的2009年度调查结果显示,俄罗斯列第146位。仍被列入严重腐败的国家。俄罗斯总统梅德韦傑夫在2008年12月25日正式签署了《反腐败法》。规定:公务员及其配偶、子女提交收入和财产信息的义务等。
但俄罗斯实行“财产申报”后,为什么照样腐败?日前,《环球时报》刊登研究员闻一的文章称,在俄罗斯“私有化”进程中,鉴於财阀的迅速崛起和金融寡头势力实际上与政府权力的合二而一,以及贪污腐败行为的日趋增多和破坏力日趋危险,俄罗斯於1997年5月15日实施国家公职人员收入和财产申报制度。该文说,在普京带头申报收入和财产的情況下,各级官员虽也不得不申报,但申报的卻不是自己的实际收入和拥有财产的真实状況。几乎所有官员申报的都是自己工资表上的工资数,外加一处公寓房和一辆汽车。至於官员的隐性收入、灰色收入、与黑社会,甚至与犯罪组织的合作收入统统不在申报之列。该文指出,一是缺少一系列确保官员申报收入和财产真实性和准确性的措施。二是,由於贪污腐败都与官员的渎职现象紧密相连,而离开了对渎职的严究和查处,反贪污斗争是搞不下去的。三是,俄罗斯内部官员无奈地承认,他们在贪污和有组织犯罪面前无能为力,这表明俄罗斯的贪污腐败现象又是与有组织犯罪连理难分的。四是,俄罗斯内务部的一项材料表明,俄罗斯当今的贪污犯罪大概有三类:侵吞国家财产(佔79.8%)、受贿(佔15.5%)、商业贿赂(3.8%)。这就是说,当今的贪污腐败已经主要表现为侵吞国家财产。而对此,俄罗斯缺少法律、斗争的经验和有效的手段。五是,俄罗斯一直不甚注意动员群众的监督和斗争的力量,而在很大程度上将反贪污腐败斗争的希望寄托在执法、司法机构及其秘密工作上。六是,俄罗斯並没有放棄对官员实行“高薪养廉”的政策。而在经济不甚发达、官僚主义蔓延、缺少必要的国家和民众监督的情況下,高薪养廉政策对反贪斗争有百害而无一利。
该文对俄罗斯腐败依旧的原因,说到了点子上;但还是没有点及根本问题。
实际上,普京上台后,似乎强力反腐败。首先,他打击金融寡头的目的,仅仅是防止具有巨大实力的经济精英进入政治领域,掌握政治权力,对他构成威胁。但事实上他的身边,就集中了腐败分子;就在这种情況下,普京卻搞起了官员的“高薪养廉”,但在官员们大幅度提薪的同时,腐败卻愈演愈烈。
其次,对公务员的要求更是停留在口头上。虽然他要求官员财产申报,但截止到普京总统卸任,俄罗斯申报制度实施的情況表明,俄罗斯的反贪斗争在许多方面只停留在了申报制度之上,並未深入到查究、打击
第三,普京声称要“像对待叛国罪那样惩治腐败”;然而,在行动上卻並非如此,虽然,普京投资数百亿卢布在互联网上缔造一个庞大的信息系统,但並不使用到惩治腐败上去,而是象前苏联建立的“克格勃”那样,将人民的一举一动都纳入他的监视和控制之下。
俄罗斯的梅德韦傑夫总统执政伊始,也表达出反腐败的最大愿望,並於2008年8月签署批准了《反贪法》。新的法令明确规定了官员所要申报的收入和财产不仅包括他自己的,还要包括他的妻子和未成年子女的,不仅要报工资,还要报隐性、灰色和其它一切收入。在新法令执行的情況下,俄罗斯的反贪斗争声势是比普京时期要大得多了,但是反贪的结果依然並不能令人满意。据俄罗斯内务部截至2009年10月的材料,俄罗斯官员的贪污犯罪现象仍在发展,官员的平均贪污数额一年中增加了2.5倍(从贪污人均9000卢佈增加到了2.4万卢布)。这说明,普京式的反腐败,很是难以为继。
据世界银行统计数据显示,在发达国家和不发达国家中,每年因贪污腐败支付的贿金超过1万亿美元。腐败对发展中国家尤具破坏性,是阻碍其经济发展的重要因素。2003年12月,联合国通过了《联合国反腐败公约》,它是联合国历史上第一个用於指导国际反腐败斗争的法律文件,已经有110多个成员国在《公约》上签字。(本刊编辑)