论文部分内容阅读
随着我国高等教育进入大众化阶段，提高高等教育质量已成为全社会关注的焦点，逐步建立完善的高等教育质量外部保障体系势在必行。教育评估中介组织是独立于政府和高校，具有明确法律地位的第三方实体，是为社会提供教育质量保障服务的市场中介组织。它与高校、各社会主体之间是一种纯粹的“主顾关系”——为“顾主”提供公正、科学、有效的评估信息，引导公众的“教育消费”，保护其最大利益；同时，也为社会公众参与高等教育治理提供了平台。它在政府、社会和高校之间发挥着“缓冲器”的作用，是高等教育外部质量保障体系中的一个重要组成部分。
一、现阶段推进我国高等教育评估中介组织建设的必要性
教育评估中介组织进行的评估，是相对独立的评估主体在价值主体的广泛参与下，尊重多元化价值取向，以大教育价值观为准则，对高等教育活动中形成的实际价值作出判断，它的主要特征是客观、公正。发展教育评估中介组织具有以下现实必要性：
1.市场经济体制的建立，需要教育评估中介组织为教育市场提供有效信息
随着市场经济体制的逐步建立和完善，高校已开始面向社会自主办学，其教育教学质量既要符合学生的需求，又要满足用人单位的要求，高校、学生和用人单位三者之间形成了一种供求关系。就学生而言，面对高等教育资源的“多样化”，希望通过一种有效的途径获取足够的信息资源，从而确保自己作出最佳的求学选择，教育评估中介组织无疑为学生提供了准确选择的向导；就高校而言，为了提高教育服务质量，必须建立一种同社会交流和自我约束的机制，而教育评估中介组织可以向高校反映社会公众对高等教育的要求，从而为高校的发展提供改革的动力；就用人单位而言，为了聘用到满意的人才，就必须准确判断各高校的教育质量状况，教育评估中介组织是提供确切人才供给信息的可靠途径。
2.加入WTO后，高等教育面临的新形势需要教育评估中介组织从外部保障教育质量
加入WTO后, 我国高等教育也面临着前所未有的国际化新形势：跨境教育服务；学生、专业技术人才的跨国流动；学历、学位和专业资格等的国际互认；专业教育与国际接轨，专业认证趋于等效；各国认证组织签订互认协议（如国际工程专业互认的华盛顿协议）等。为了对本国经济参与全球化竞争扫清障碍，提高高等教育质量便成为各国共同关注的问题。因此，除了要建立严格的高校内部质量保障体系外，还应建立与之相结合的有效的高等教育外部保障体系。教育评估中介组织有利于完善高等教育外部保障体系，促进高等教育的国际交流与合作。
3.高等教育大众化阶段的多样性特点催生教育评估中介组织
高等教育大众化阶段的典型特点就是多样性，如多元化的质量观，多元化的办学主体和投入机制，多样化的办学类型和办学模式，多层次、多种类型的人才需求和多种多样人才培养模式等。原有的针对高等教育精英时期的评估工作存在系统设计不足，民间评估缺乏权威性，政府教育管理部门直接进行的评估行政色彩过浓，临时性和短效性等弊端，既不能满足价值主体的多元价值取向，又不能形成长效机制。因此，高等教育评估中介组织应运而生。
4.民办高等教育的发展需要建立公平、有序、有效的社会监督机制
目前，全国各种民办高等教育机构已在蓬勃兴起，民办高等教育的繁荣对缓解升学的压力起到了很大的作用，适应了不同层次求学者的需要，但民办高校的资产与财务管理、法人治理结构、安全稳定和教育质量存在薄弱环节。为了有效地规范民办高校的办学行为，社会需要建立一个公平、有序和有效的监督机制。教育评估中介组织具有独立面向市场，信息渠道广泛，专业性强，能够公正地开展评估的特点，因而它更契合对民办高等教育实施的管理。
5.中介性的教育评估是公众参与高等教育管理的一种有效形式，也是国际通行惯例
为了扩大高校的办学自主权，支持其面向社会依法自主办学，为高校的自我发展创设广阔的空间，许多国家政府对高校实施间接调控，鼓励公众参与高等教育管理，普遍建立起高等教育质量保证机构，它们大多为独立的中介性机构。例如，美国高等教育质量保障体系的典型特点就是非政府行为，其认证机构都是独立的、非政府性的组织；英国在高等教育质量保障上，也是由独立于政府的英国高等教育质量保障总署QAA负责组织；荷兰高等教育质量保障主要是通过其大学协会和高等职业教育学院协会进行校外评估。中介性教育评估具有广泛的参与基础，便于政府、学生、社会和高校之间的信息交流，达到“主顾”之间的“信息对称”，作为政府、社会和高校之间联系的桥梁，在不同国家已成为高等教育管理的一种有效形式。
二、现阶段推进我国高等教育评估中介组织建设的可行性
目前，我国市场经济的日渐完善为教育评估中介组织提供了很大的发展空间，在政策上和机制上都提供了有力的保障，从而为推进我国教育评估中介组织建设创造了各种有利条件，评估中介组织的发展具有现实可行性。
1.政府职能的转变
我国政府目前已经逐渐转变职能，在高等教育质量保障机制中的角色已开始从“亲临其政”逐渐转变为宏观调控。政事分开是公共事业管理体制改革的指导原则和总体目标。为了更好地实施政事分开，应当遵循政府统筹、社会参与、公共利益取向、精简统一效能和有所为有所不为的具体实施原则。
政府职能的转变涉及政府、市场、社会的变动，他们之间是一种联动的关系。在政府职能转变的过程中，无论是面向市场，还是面向社会，都需要中介组织作为纽带，形成政府——社会中介组织——市场三层次的联动关系，从而使社会发展以一种均衡的状态进行。因此，政府已开始推进与中介组织分离，向中介组织放权，并在某些领域大力发展中介组织。这对推动在教育领域发展教育评估等中介性组织起到了积极作用。
2.某些行业中介服务组织的成功运行经验
目前，我国律师事务所、会计师事务所、审计事务所、设计事务所、质量认证机构等相关行业的中介服务组织其成功运行为教育评估中介组织建设提供了宝贵的经验，起到了示范作用。例如，律师事务所作为一个具有独立法人地位的中介组织，其独立性和自律性的管理及其运作，不仅对自身的生存和发展具有直接的作用，而且对一个地区律师管理和法制建设也具有重要的影响。完善的管理机制和规章制度为律师事务所的发展奠定了坚实的基础和可靠的保障，律师事务所的运行机制体现了独立、科学和公正的原则，目前发展已经比较完善。教育评估中介组织可参照这种模式建设并不断完善。
3.国家职业资格证书制度
推行职业资格证书制度，是实施人才强国战略的一项重要举措，也是我国人力资源开发的重要手段。目前，国内的职业资格证书考试有30多种，政府不可能对所有的资格证书考试都直接进行管理，完全可以委托教育评估中介组织来“代劳”，从而降低行政成本，加强宏观管理。同时，国家职业资格证书制度和各类职业资格考试培训机构的建立必然要求有相应的教育评估中介组织与之衔接。
4.公众对教育评估中介组织的认同
由于行政性评估具有一定的指令性和约束性，容易产生评估结果与高校实际情况相脱节的现象，而社会教育评估中介组织的出现有利于弥补这种缺憾。教育评估中介组织取得公众认同的主要原因：一是教育评估中介组织具有独立性，不受任何利益方的影响，其评估更为客观、公正；二是教育评估中介组织聘请的评估专家涉及社会各界人士，其评估能够表达公众的诉求，具有更强的说服力；三是教育评估中介组织在建立评估准则时，广泛吸取了社会各界人士和高校的意见，其内涵更加贴近社会对高校的要求。鉴于此，公众给予教育评估中介组织更多的关注和信任，这种关注和信任从一定程度上促进了教育评估中介组织的发展和完善。
5.高校对教育评估中介组织的理解和支持
对高校的评估一般有两种类型，一类是政府主导的行政性评估；另一类是社会教育中介组织的评估。高校对教育中介组织的评估表现出积极支持的态度，其主要原因是：高校在参与行政性评估时，顾虑较多，相互攀比，真正的“以评促建”意识不强，在评估的过程中，为了取得好的评估成绩，存在“应评”心态，从而影响了评估结果的真实性。而教育评估中介组织是靠服务质量求生存，它能够真正以客观、公正的态度，不趋附任何利益主体，肯定成绩，诊断问题，提出解决问题的建议，为高校未来的发展提供服务。所以，在进行非行政性评估时，高校能够畅所欲言，把真实的信息反映给评估专家，既希望通过评估向公众展示其成果和优势，又希望通过评估增强社会对其发展的信心，优化发展环境，促进持续发展。
三、现阶段推进我国高等教育评估中介组织建设的思考
我国高等教育评估中介组织必须按照科学发展观的要求，以独立、公正、科学及有效地向市场提供优质服务，参与高等教育治理，走科学发展、规范运作的道路。鉴于此，笔者对推进我国高等教育评估中介组织建设提出以下几点思考：
1.深化高等教育管理体制改革，推动高等教育治理理念的实现
国务院关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见中明确提出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格认证机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”这里强调要建立教育评估机构等社会中介组织，其作用不仅是保证政府职能的转变，而且还在于吸引社会各界参与教育决策和管理。当前，有一些起中介作用的中介机构，既能缓和政府的宏观行政管理，又作为第三种力量影响学校的微观管理。
“治理”是运用权威维持秩序，引导、控制和规范公民的行为，以最大限度地增进公共利益。闵维方等人在论述市场经济条件下的高等教育中介组织时，在国内率先引入高等教育治理理念。高等教育治理作为一种公共管理过程，其所需权威并非一定来自于政府机关，而强调建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。在市场经济条件下，高等教育的准公共产品性质日渐被人们接受。正是由于高校的准公共部门性质，高等教育治理更适应于高校的管理，所以高等教育评估中介组织则类似一般市场中的中介监管机构，承担对大学进行评估和监督。
2.在我国社会建设的总体布局中为高等教育评估中介组织创设发展环境
（1）政府扶持。一是完善立法，对现行《中华人民共和国高等教育法》的相关条款进行修订，明确高等教育评估中介组织应有的合法地位；二是加快教育行政管理体制改革，推进政事分开，减少和规范教育行政审批，扩大高校办学自主权，制定鼓励高等教育评估中介组织发展政策；三是制定高等教育相关质量标准（或批准等效或等同采用相关国际协议标准），委托高等教育评估中介机构自主开展有偿、非营利的评估服务项目，并合理付酬。
（2）公众支持。公众按自身教育消费的需求，依托高等教育评估中介组织参与对高等教育服务质量的监督和管理，享用满意的教育，保护公共利益。
（3）高校响应。高校按“面向社会，依法自主办学”的要求，本着自愿申请的原则，自主决定申请评估的形式和自主选择评估机构，接受高等教育评估中介组织的公正评估，提高学校质量保证能力和教育教学水平，面向社会树立良好的形象，同时借助于高等教育评估中介组织架起与政府和社会联系的桥梁。
3.建立我国高等教育质量评估与国家认可制度，依法实施统一管理
（1）教育部统一管理全国高等教育评估工作，研究制定评估工作的方针、政策和规划，授权组建国家认可机构，审批国家认可机构的组成和章程，批准对高等教育评估机构的认可，负责对承担评估工作的人员进行注册管理，负责对评估工作实行监督管理，协调评估机构的对外交往和合作。
（2）教育部批准成立“高等教育质量评估机构国家认可委员会”、“高等教育评估人员国家注册委员会”，根据教育部授权，它们分别负责评估机构、评估人员的资格认可和获准认可后的日常监督，并严格按认可要求进行定期复查。
（3）获准国家资格的高等教育评估（认证）机构，要按ISO9000标准制定质量方针和建立质量保证体系，编写质量手册，按评估工作程序，公平、公正、有序、有效地规范运作，加强评估能力建设，依法执业并承担民事责任，接受社会和政府监督。
（4）获准国家注册的评估（认证）从业人员应恪守职业道德，加强学习和实践，保证国家资格认可和国家注册水平，维护国家认可制度的权威性。
（5）获准认可的评估机构在统一管理的前提下，可开展与国外评估（认证）机构的合作。■
（作者单位：北京教育评估院）
[责任编辑：赵英臣]
一、现阶段推进我国高等教育评估中介组织建设的必要性
教育评估中介组织进行的评估，是相对独立的评估主体在价值主体的广泛参与下，尊重多元化价值取向，以大教育价值观为准则，对高等教育活动中形成的实际价值作出判断，它的主要特征是客观、公正。发展教育评估中介组织具有以下现实必要性：
1.市场经济体制的建立，需要教育评估中介组织为教育市场提供有效信息
随着市场经济体制的逐步建立和完善，高校已开始面向社会自主办学，其教育教学质量既要符合学生的需求，又要满足用人单位的要求，高校、学生和用人单位三者之间形成了一种供求关系。就学生而言，面对高等教育资源的“多样化”，希望通过一种有效的途径获取足够的信息资源，从而确保自己作出最佳的求学选择，教育评估中介组织无疑为学生提供了准确选择的向导；就高校而言，为了提高教育服务质量，必须建立一种同社会交流和自我约束的机制，而教育评估中介组织可以向高校反映社会公众对高等教育的要求，从而为高校的发展提供改革的动力；就用人单位而言，为了聘用到满意的人才，就必须准确判断各高校的教育质量状况，教育评估中介组织是提供确切人才供给信息的可靠途径。
2.加入WTO后，高等教育面临的新形势需要教育评估中介组织从外部保障教育质量
加入WTO后, 我国高等教育也面临着前所未有的国际化新形势：跨境教育服务；学生、专业技术人才的跨国流动；学历、学位和专业资格等的国际互认；专业教育与国际接轨，专业认证趋于等效；各国认证组织签订互认协议（如国际工程专业互认的华盛顿协议）等。为了对本国经济参与全球化竞争扫清障碍，提高高等教育质量便成为各国共同关注的问题。因此，除了要建立严格的高校内部质量保障体系外，还应建立与之相结合的有效的高等教育外部保障体系。教育评估中介组织有利于完善高等教育外部保障体系，促进高等教育的国际交流与合作。
3.高等教育大众化阶段的多样性特点催生教育评估中介组织
高等教育大众化阶段的典型特点就是多样性，如多元化的质量观，多元化的办学主体和投入机制，多样化的办学类型和办学模式，多层次、多种类型的人才需求和多种多样人才培养模式等。原有的针对高等教育精英时期的评估工作存在系统设计不足，民间评估缺乏权威性，政府教育管理部门直接进行的评估行政色彩过浓，临时性和短效性等弊端，既不能满足价值主体的多元价值取向，又不能形成长效机制。因此，高等教育评估中介组织应运而生。
4.民办高等教育的发展需要建立公平、有序、有效的社会监督机制
目前，全国各种民办高等教育机构已在蓬勃兴起，民办高等教育的繁荣对缓解升学的压力起到了很大的作用，适应了不同层次求学者的需要，但民办高校的资产与财务管理、法人治理结构、安全稳定和教育质量存在薄弱环节。为了有效地规范民办高校的办学行为，社会需要建立一个公平、有序和有效的监督机制。教育评估中介组织具有独立面向市场，信息渠道广泛，专业性强，能够公正地开展评估的特点，因而它更契合对民办高等教育实施的管理。
5.中介性的教育评估是公众参与高等教育管理的一种有效形式，也是国际通行惯例
为了扩大高校的办学自主权，支持其面向社会依法自主办学，为高校的自我发展创设广阔的空间，许多国家政府对高校实施间接调控，鼓励公众参与高等教育管理，普遍建立起高等教育质量保证机构，它们大多为独立的中介性机构。例如，美国高等教育质量保障体系的典型特点就是非政府行为，其认证机构都是独立的、非政府性的组织；英国在高等教育质量保障上，也是由独立于政府的英国高等教育质量保障总署QAA负责组织；荷兰高等教育质量保障主要是通过其大学协会和高等职业教育学院协会进行校外评估。中介性教育评估具有广泛的参与基础，便于政府、学生、社会和高校之间的信息交流，达到“主顾”之间的“信息对称”，作为政府、社会和高校之间联系的桥梁，在不同国家已成为高等教育管理的一种有效形式。
二、现阶段推进我国高等教育评估中介组织建设的可行性
目前，我国市场经济的日渐完善为教育评估中介组织提供了很大的发展空间，在政策上和机制上都提供了有力的保障，从而为推进我国教育评估中介组织建设创造了各种有利条件，评估中介组织的发展具有现实可行性。
1.政府职能的转变
我国政府目前已经逐渐转变职能，在高等教育质量保障机制中的角色已开始从“亲临其政”逐渐转变为宏观调控。政事分开是公共事业管理体制改革的指导原则和总体目标。为了更好地实施政事分开，应当遵循政府统筹、社会参与、公共利益取向、精简统一效能和有所为有所不为的具体实施原则。
政府职能的转变涉及政府、市场、社会的变动，他们之间是一种联动的关系。在政府职能转变的过程中，无论是面向市场，还是面向社会，都需要中介组织作为纽带，形成政府——社会中介组织——市场三层次的联动关系，从而使社会发展以一种均衡的状态进行。因此，政府已开始推进与中介组织分离，向中介组织放权，并在某些领域大力发展中介组织。这对推动在教育领域发展教育评估等中介性组织起到了积极作用。
2.某些行业中介服务组织的成功运行经验
目前，我国律师事务所、会计师事务所、审计事务所、设计事务所、质量认证机构等相关行业的中介服务组织其成功运行为教育评估中介组织建设提供了宝贵的经验，起到了示范作用。例如，律师事务所作为一个具有独立法人地位的中介组织，其独立性和自律性的管理及其运作，不仅对自身的生存和发展具有直接的作用，而且对一个地区律师管理和法制建设也具有重要的影响。完善的管理机制和规章制度为律师事务所的发展奠定了坚实的基础和可靠的保障，律师事务所的运行机制体现了独立、科学和公正的原则，目前发展已经比较完善。教育评估中介组织可参照这种模式建设并不断完善。
3.国家职业资格证书制度
推行职业资格证书制度，是实施人才强国战略的一项重要举措，也是我国人力资源开发的重要手段。目前，国内的职业资格证书考试有30多种，政府不可能对所有的资格证书考试都直接进行管理，完全可以委托教育评估中介组织来“代劳”，从而降低行政成本，加强宏观管理。同时，国家职业资格证书制度和各类职业资格考试培训机构的建立必然要求有相应的教育评估中介组织与之衔接。
4.公众对教育评估中介组织的认同
由于行政性评估具有一定的指令性和约束性，容易产生评估结果与高校实际情况相脱节的现象，而社会教育评估中介组织的出现有利于弥补这种缺憾。教育评估中介组织取得公众认同的主要原因：一是教育评估中介组织具有独立性，不受任何利益方的影响，其评估更为客观、公正；二是教育评估中介组织聘请的评估专家涉及社会各界人士，其评估能够表达公众的诉求，具有更强的说服力；三是教育评估中介组织在建立评估准则时，广泛吸取了社会各界人士和高校的意见，其内涵更加贴近社会对高校的要求。鉴于此，公众给予教育评估中介组织更多的关注和信任，这种关注和信任从一定程度上促进了教育评估中介组织的发展和完善。
5.高校对教育评估中介组织的理解和支持
对高校的评估一般有两种类型，一类是政府主导的行政性评估；另一类是社会教育中介组织的评估。高校对教育中介组织的评估表现出积极支持的态度，其主要原因是：高校在参与行政性评估时，顾虑较多，相互攀比，真正的“以评促建”意识不强，在评估的过程中，为了取得好的评估成绩，存在“应评”心态，从而影响了评估结果的真实性。而教育评估中介组织是靠服务质量求生存，它能够真正以客观、公正的态度，不趋附任何利益主体，肯定成绩，诊断问题，提出解决问题的建议，为高校未来的发展提供服务。所以，在进行非行政性评估时，高校能够畅所欲言，把真实的信息反映给评估专家，既希望通过评估向公众展示其成果和优势，又希望通过评估增强社会对其发展的信心，优化发展环境，促进持续发展。
三、现阶段推进我国高等教育评估中介组织建设的思考
我国高等教育评估中介组织必须按照科学发展观的要求，以独立、公正、科学及有效地向市场提供优质服务，参与高等教育治理，走科学发展、规范运作的道路。鉴于此，笔者对推进我国高等教育评估中介组织建设提出以下几点思考：
1.深化高等教育管理体制改革，推动高等教育治理理念的实现
国务院关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见中明确提出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格认证机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”这里强调要建立教育评估机构等社会中介组织，其作用不仅是保证政府职能的转变，而且还在于吸引社会各界参与教育决策和管理。当前，有一些起中介作用的中介机构，既能缓和政府的宏观行政管理，又作为第三种力量影响学校的微观管理。
“治理”是运用权威维持秩序，引导、控制和规范公民的行为，以最大限度地增进公共利益。闵维方等人在论述市场经济条件下的高等教育中介组织时，在国内率先引入高等教育治理理念。高等教育治理作为一种公共管理过程，其所需权威并非一定来自于政府机关，而强调建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。在市场经济条件下，高等教育的准公共产品性质日渐被人们接受。正是由于高校的准公共部门性质，高等教育治理更适应于高校的管理，所以高等教育评估中介组织则类似一般市场中的中介监管机构，承担对大学进行评估和监督。
2.在我国社会建设的总体布局中为高等教育评估中介组织创设发展环境
（1）政府扶持。一是完善立法，对现行《中华人民共和国高等教育法》的相关条款进行修订，明确高等教育评估中介组织应有的合法地位；二是加快教育行政管理体制改革，推进政事分开，减少和规范教育行政审批，扩大高校办学自主权，制定鼓励高等教育评估中介组织发展政策；三是制定高等教育相关质量标准（或批准等效或等同采用相关国际协议标准），委托高等教育评估中介机构自主开展有偿、非营利的评估服务项目，并合理付酬。
（2）公众支持。公众按自身教育消费的需求，依托高等教育评估中介组织参与对高等教育服务质量的监督和管理，享用满意的教育，保护公共利益。
（3）高校响应。高校按“面向社会，依法自主办学”的要求，本着自愿申请的原则，自主决定申请评估的形式和自主选择评估机构，接受高等教育评估中介组织的公正评估，提高学校质量保证能力和教育教学水平，面向社会树立良好的形象，同时借助于高等教育评估中介组织架起与政府和社会联系的桥梁。
3.建立我国高等教育质量评估与国家认可制度，依法实施统一管理
（1）教育部统一管理全国高等教育评估工作，研究制定评估工作的方针、政策和规划，授权组建国家认可机构，审批国家认可机构的组成和章程，批准对高等教育评估机构的认可，负责对承担评估工作的人员进行注册管理，负责对评估工作实行监督管理，协调评估机构的对外交往和合作。
（2）教育部批准成立“高等教育质量评估机构国家认可委员会”、“高等教育评估人员国家注册委员会”，根据教育部授权，它们分别负责评估机构、评估人员的资格认可和获准认可后的日常监督，并严格按认可要求进行定期复查。
（3）获准国家资格的高等教育评估（认证）机构，要按ISO9000标准制定质量方针和建立质量保证体系，编写质量手册，按评估工作程序，公平、公正、有序、有效地规范运作，加强评估能力建设，依法执业并承担民事责任，接受社会和政府监督。
（4）获准国家注册的评估（认证）从业人员应恪守职业道德，加强学习和实践，保证国家资格认可和国家注册水平，维护国家认可制度的权威性。
（5）获准认可的评估机构在统一管理的前提下，可开展与国外评估（认证）机构的合作。■
（作者单位：北京教育评估院）
[责任编辑：赵英臣]