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摘 要： 当前在政府管理活动中推行人本管理有很重要的现实意义。合肥市政府管理在践行政府人本管理的理论中取得很大成效，可以归纳出合肥特色的“八大创新模式”，这“八大创新模式”有其各自的创新之处。在与其他城市政府管理的对比中，合肥市政府管理模式在政府各部门软科学建设、政府目标管理模式绩效、城市规划模式策划落实、行政服务中心模式建设、社区管理模式建设、生态环境模式建设及文化模式建设上仍需创新发展。
关键词： 政府人本管理； 模式； 创新； 合肥市
中图分类号： D63 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）03-0051-07
一、在政府管理活动中推行人本管理的现实意义
（一）推行人本管理是人类管理文明发展的必然趋势
人本管理是现代管理的新模式。在管理发展史上，管理先后经历了经验管理、科学管理和人本管理三阶段。20世纪70-80年代西方兴起了人本管理，它强调的是人的主体作用，人的能动作用，围绕的中心是人，追求的目的是人的发展，与科学管理围绕工作本身、追求工作效率的刚性相比较，它是一种柔性管理。因此，在政府今后的管理活动中，应强调以科学管理为基础，人本管理为导向的管理发展模式，并竭力做到将经验管理、科学管理、人本管理有机结合起来，这样更有利于政府管理效率的提高。
（二）推行人本管理是政府角色转换的必然结果
在人类文明的发展历史上，先后经历了由国家及政府实行管制行政到服务行政的两大阶段。特别是加入WTO后，基于WTO规则的权威性，政府在经济领域干预的空间骤然缩小，制度设计的空间也被限制，服务政府逐渐露出痕迹，服务行政成为新兴的政府行政理念。我国受此全球趋势的影响，政府的职能也转向了对“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的管理，这样，使得政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系更加和谐，政府的角色也由管理统治关系变成了服务和伙伴关系，协调了人与自然的发展，人与社会的发展，从而最终为实现人的全面发展创造了条件。
（三）推行人本管理是政府管理改革创新的重要抓手
当前我国处在改革发展的关键时期，机遇与挑战并存，既是发展的黄金期又是矛盾的凸显期。党的十八大报告明确提出：“精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。”[1]四大危险中，最大的危险就是脱离人民群众。所以，作为政府部门，要解决四大危险，最重要的还是要为人民服务。今天不少的部门、政府，做得好的都是在为人民服务上，在解决共同富裕、民生上有新招，真正把人民摆在心上，真正把人民的疾苦、人民的幸福作为自己思考问题的第一出发点。所以，从政府部门来说，人本管理，以人为本是破解四大危险，有效解决民生问题的重要抓手。
（四）推行人本管理是提升政府管理绩效的重要平台
当前，经济全球化、信息网络化成为时代潮流。特别是信息网络化，它拉动了行政体制的创新。信息网络化作为当代科技革命的核心，使知识共享成为可能，它改变了传统层级化的公共组织架构，减少了政府管理的层次，撤除合并了一些职能重复的职位，使组织结构更为“扁平化”，进而促使公民社会知识水平的均衡化，普通老百姓取得信息的速度几乎和政府领导者一样迅速，改变了过去政府的多层级官僚化的管理模式。信息网络技术让政府与人民群众之间“零距离”，实现了很多“线上”和“线下”的双重办公流程，真正地实现了政府为民服务的理想境界。推行人本管理，就需要政府利用信息网络技术平台，在第一时间，真真切切地去解决好人民群众的多层次、多样化、动态化的需求。
二、合肥市政府管理的人本践行成效
合肥市作为安徽省的省会城市，市政府各部门一直遵循政府管理的相关理论，紧密结合自身的具体情境，不断创新前进。
（一）市政府各部门职能“三化”转变，“惠民化”成效凸显
从2009年开始，合肥市积极探索实行大部门制和大处室体制，对机构、职能、编制、人员和运行机制进行有效整合，优化政府组织结构，形成了新的部门内设结构和工作格局。目前，经优化调整后，市政府共设置工作机构36个、直属特设机构1个，部门管理机构2个，总计39个，比省里规定的40个机构限额还少1个，精简和压缩了机构5个。一是深化了公共服务和社会管理职能。全市39个部门共取消、下放、转移出微观管理的职责135项，加强了市场监督、宏观调控、环境保护、食品安全、社会保障等88项涉及群众利益、关系民生的重要职责。二是分化了部分城市管理职能。2012年，合肥市结合事业单位分类改革工作加大市政园林管理体制改革，重新划分市区社会事务管理职责，加大重心下移力度。三是淡化了部门及其人员的相关权益。其一，深入推进效能革命。如行政审批制度进行了5轮清理等。其二，扩大开放、深化改革。如《合肥市公共资源交易管理条例（草案）》顺利通过，让公共权力集体行使、公共资源阳光转让，为广大投资者和人民群众创造了一个起点公平、机会公平的制度环境和竞争平台等。
（二）市政府各部门管理软科学化，“人本化”服务趋势凸显
合肥市一直把信息化（软科学技术）作为城市发展战略的重要组成部分，通过大力推进信息化建设来提高城市综合竞争力。全市有统一的政务专网和统一的政务信息处理平台。以“中国·合肥”门户网为核心，县、区和市直部门网站以及乡镇政府网站的三级政府门户网站群建成率达到100%，“中国·合肥”门户网站自2006年以来连续五年保持全省绩效评估第一。全市39个部门都有自己的门户网站，有“信息公开”、“网上办事”、“公众参与”、“公众评议”等栏目，与人民群众实行“零距离”接触，有效满足了人民群众的需求。如市科技局的科技创新公共服务平台，实现“找成果、找仪器、找文献、找企业、找资金、找专家、找政策、找人才”一站式服务；市招投标监督管理局搭建的科技信息化的招投标管理服务平台等。 （三）目标管理绩效考核体系化，“人本化”指标倾向凸显
目标管理绩效考核，是政府对经济社会发展目标实现的过程、实绩、效果和各部门职能履行、工作任务完成情况综合性考核评价，是政府改进工作、提高效能的重要手段。合肥市目标管理工作是在岗位责任制基础上建立起来的，于2000年后全面推行。我市实行行政首长负责制，建立并细化了责权统一的目标责任体系，设计了三套指标体系；调整优化了考核内容（淡化GDP，相继提高了约束性指标、改善民生和环境指标、招商引资及大项目等重点指标的考核分值）。总体达到了督有主体、查有内容、考有指标、奖罚有依据，形成了层层衔接、环环相扣、事事落实的目标绩效管理格局，做到了每一项工作任务都有责任领导和责任部门，每一个工作环节都有责任岗位和责任人。
（四）在“五位一体”建设中，人民群众的民主参与趋势凸显
党的十八大报告明确指出：“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。” [1] 其实，合肥市具体到“五位一体”建设实践，始终坚持以经济建设为根本、政治建设为保证、文化建设为灵魂、社会建设为条件、生态文明建设为基础，[2]从而取得了一系列丰硕成果，在打造人民安居乐业的幸福之城上取得了新突破，人民群众的幸福指数不断提升，民主意识不断增强，民主参与范围不断扩大。如“‘合肥市城市空间发展战略及环巢湖地区生态保护修复与旅游发展规划’前期论证”；行政处罚的“群众公议员制度”；社居委“选举观察员”制度；低保听证制度；“开门办预算”模式；“向社会征集民生工程”；“大湖名城、创新高地”的征文演讲活动等，这些做法使得人民群众的主动性、积极性、创造性得到了更好地发挥和激励，这也是人本管理理论的精髓之所在。
三、合肥市政府人本管理的主要创新模式及其理性分析
（一）我市政府人本管理的主要创新模式
1. “三规合一”国内首创的规划管理模式
“三规合一”（城市空间发展战略及环巢湖地区生态保护修复与旅游发展规划）规划实现从“141”①到“1331”②城市空间架构的转变，确立了“大湖名城、创新高地”③的城市战略定位，着力使城市形态从“现代化滨湖大城市”到“现代化新兴中心城市”再到实现“区域性特大城市”的阶段提升；“三规合一”编制规划国内首创。其充分开展前期论证，精选规划编制单位，强化规划编制程序，全面开展公众参与，严格遵循编制程序。价值之所在：“三规合一”，全面统筹，协调协同市域空间各类要素资源进行规划方案编制，主题性突出，着力强调了生态保护与城市空间布局、城市产业发展与旅游文化挖潜同步规划同步发展，具有很强的创新性，符合当前国家转型发展与和谐发展的科学发展观内涵，特别是针对此类规划方案组织开展国际竞标，首开国内先河，为城市定位研究、产业发展、生态保护、旅游发展等多层面提供了多方位多角度的思维与研究，为全国其他城市提供了诸多可借鉴之处。
2. “三榜公示、两级审核”、“六分开、三整合”的大建设管理模式
在拆迁安置上，建立了“三榜公示、两级审核”制度；在建设管理体制上，推行“六分开”（规划、设计、立项、招标、投资、建设）制度；在政府指导方式上，进行“三整合”（投融资平台、工程款拨付、政府工程建设管理）制度。价值之所在：“三榜公示、两级审核”制度（荣获“2006-2008年合肥市反腐倡廉制度推进二等奖”），增强了群众对干部、社会对拆迁的监督，做到了实事求是、程序严谨、监督到位，实现了阳光拆迁、阳光安置、阳光补偿，较为成功地解决了“拆迁难”问题，也促进了干部工作作风由“粗放”向“精细”的转变，改善了党群关系。自2006年以来，实行的“六分开、三整合”大建设制度，未发现一起城市建设领域领导干部重大腐败案件。
3. “一委一局一中心”的“三分离”招投标管理模式
“一委一局一中心”，即市招投标市场管理委员会负责决策和组织领导，招管委下设的市招管局行使建设工程、政府采购、产权交易、土地交易等公共资源招投标交易活动的综合管理，统一监督管理合肥招标中心的招投标活动，合肥招标中心负责具体项目的操作，以此构建了“决策、监管、操作”三分离的运作新体系。在制度上注重“法制管理”；在科技上注重“统筹规划”；在监管上，注重“流程防控”；在诚信上，注重“联动互通”；在服务上，注重“标准规范”。价值之所在：这“五位一体”的招投标改革“合肥模式”，截至2012年底，招投标中心近6年来共计完成各类项目19397个，交易金额突破3000亿元，达到3338亿元，累计节约和增值资金888亿元。从源头上铲除了腐败现象滋生的土壤，成功实现了“干部少出事、政府少花钱、群众多受益”，成功实现了“权力分解科学化、权力运行规范化和权力监督制约的常态化”。当前，“合肥模式”招投标已经成为全国招投标领域改革的学习标杆模式。
4. “效能大提速”的市行政服务中心窗口管理模式
在大力清理、调整行政审批项目的基础上，建立行政审批项目目录制度；大力推进“两集中、两到位”，实现一个窗口对外；推行“超时默认制”、“缺席默认制”、“全程代办”服务、“并联审批”制度、“行政服务标准化”建设；开通“12345政府服务热线”；“12345政府服务热线”配合纪检（监察）部门在全省大胆开展首档电视问政类新闻节目《问政合肥——政风行风面对面》。价值之所在：合肥市行政服务中心建设自2001年以来取得了丰硕成果，特别是行政服务标准化建设的探索和效能监察制度的完善，使得合肥建设成为中西部乃至全国审批环节最优、办事效率最高、服务意识最强的“近者悦、远者来”的投资热土成为可能。同时，《问政合肥——政风行风面对面》的大胆创新模式给我市政府各部门提出了新的挑战，是对政府管理能力提升的有益探索。 5. “四大政策”的财政管理模式
合肥是皖江城市带承接产业转移示范区的核心城市，是安徽加速崛起的核心增长极，在全省承接产业转移、参与长三角发展分工中具有重要的战略地位。为贯彻落实科学发展观，加快承接转移，形成资金合力支持产业优化升级，市委市政府根据合肥市产业发展特点，陆续出台了支持工业、农业、自主创新、服务业的四大产业政策。四大产业政策每年修订完善一次。价值之所在：这“四大政策”的出台，加大了项目资金的整合力度，形成了公开透明的资金使用方式，改变了以前项目资金大都安排在部门专项的做法，打造窗口申报、公开兑现的资金补助方式，实现了项目资金的公开、公平、公正运行。目前，累计兑现四大政策奖补资金49.5亿元，有力地保障了市政府促进经济平稳较快增长及支持外贸发展等各项政策的落实，为全市实现“新跨越、进十强”、“大湖名城，创新高地”提供了有力的支撑。
6. “开门办预算”的财政预算模式
从编制2011年预算起，对预算编制程序进行重大改革，引入专家评审机制，在全国率先开创“开门办预算”新模式。建立预算评审专家库和部门预算公开评审制度；对部门预算项目公开评审，邀请市纪委全程监督，预算公开评审的结论作为财政项目或部门预算安排的参考依据。价值之所在：打破部门预算编制仅仅依靠财政局与部门单位之间的“讨价还价”的传统做法，从而提高了预算编制的透明度、科学性和准确性。
7. “四四”社区管理服务新模式
目前，我市现有42个街道（不含大社区）、406个城市社区、294个农村社区。其主要做法表现为在社区管理、服务上的“四四”新模式。在新区实行“大社区”管理模式；在老城区试点推行街道社区整合模式；“网格化”管理模式；试点“两委两站五中心”社区组织新模式。在社区服务上，形成“四大服务方式”：“平台化”；“标准化”；“信息化”；“项目化”。价值之所在：社区是城市社会的细胞，是城市构成与管理的基本单元，是居民群众的社会生活共同体。加强和创新社区管理服务是服务群众、凝聚人心的重要途径。2011年底，通过对全市100个社区进行专项问卷调查结果显示，社区居民对社区服务管理措施的满意度达到95%，社区已成为我市居民群众的和谐家园和幸福港湾。
8. “交流轮岗”的公务员管理模式
2008年，合肥在全国率先实施了市直机关科级及科级以下公务员大规模、跨部门集中交流轮岗工作；2009年，轮岗对象扩大到市直部门领导班子成员、乡镇、街道党（工）委书记、县区领导和园区干部，并将部门从市扩大到地税、国土、供电、司法等垂直管理部门。2010年合肥市首次在市直机关公务员中推行“依法转任”。打破了“一次分配定终身”的制度束缚，激发公务员队伍活力；坚持以人为本，实行“阳光操作”、“阳光监管”。2013年“转岗申请过程似高考”。[3] 价值之所在：公务员交流轮岗是对公务员制度的创新。公务员跨部门交流则为公务员管理开创了动态格局，在人事管理上盘活了资源；在人员培养上优化了成长环境；在组织形态上革新了克服终身制的方法；在制度建设上创新与发展了公务员制度；在政治体制上推动了良好政治生态的形成；在法制创新上开创了制度化向法制化的进程。
（二）对我市政府人本管理创新模式的理性分析
1. 政府管理模式创新是合肥发展成为全国有较大影响力的区域性特大城市的快捷路径之一
综上所述，近几年来，合肥市不断创新发展，在“五位一体”建设中取得了一定的成绩，与其他省会城市的比较中，其相对差距在快速缩小，这是成绩所在。但是根据安徽省委省政府的具体部署，（2010年10月，《中共安徽省委关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》首次提出，合肥要“努力成为在全国有较大影响力的区域性特大城市”），从合肥市的市域人口、城市化率、市域面积、地均GDP、经济发展速度和总量规模比较中，我们不难发现，合肥市要想发展成为全国有较大影响力的区域性特大城市，当前仍有很大差距。[4]我们简单地把合肥市和杭州市2012年的主要经济指标进行对比，就会发现，合肥市当前就主要经济指标来说，还有很多目标要追赶，如人均GDP、财政收入、工业增加值、社会消费品零售额、进出口总额、实际利用外资、城镇居民可支配收入、农民人均纯收入等都赶不上杭州市。这里要说明的是，就当前来说，合肥的追赶型发展很迫切，但是就如何追赶，本课题组的观点是不能盲目地追赶。其一，要追赶，这是形势所需；其二，要有快捷路径可以选择，认为当前选择政府管理模式创新更为可行。由于调研范围的局限，这“八大创新模式”的总结可能还不完整，这点暂且不论。但是从这“八大创新模式”着眼，目前有这样三条创新的“快捷路径”：一是合肥市的这“八大创新模式”，既然是样板模式，就本市来说，其他四县四区一市可以深入推广学习。这一点，合肥市已经在实施落实，如招投标模式、社区管理服务模式等。其中，“交流轮岗”制度，还可以考虑在一个单位内部创新拓展，把样板模式的效应发挥到极致。二是我们要进一步找出合肥市的这“八大创新模式”的创新突破口，如这“八大创新模式”，就合肥来说，是创新，对别的省会城市，是不是创新？有没有可以再创新的突破口？这些需要我们政府各部门跳出合肥来看合肥，要敢于用创新思维开拓打造合肥。三是从这“八大创新模式”中，我们可以看出，有的领域，合肥没有形成自己的特色模式，或者说合肥市政府管理还很薄弱的领域，我市应该怎么办？要不要借鉴学习别的地方先进的创新模式迎头赶上？由此形成自己的特色模式，进而推广示范，这些都需要我们去深入思考。
2. 我市政府人本管理创新模式的具体对策与建议
（1）在政府各部门软科学建设上要加大网站（包含开通微博）评比力度，提升政府服务的软科学化。虽然我市政府各部门管理呈现出软科学化，“人本化”服务趋势凸显，但是我市政府各部门网站在服务的过程中，仍存在一些数据更新度不够，处理问题的不及时等。为了让政府网站“办得成事”，很有必要学习其他市的好的做法，以网站评比为抓手，对我市政府各部门网站、微博运用情况进行评比，考察各单位政府网站的政府信息公开、网上办事与服务、互动交流、网站设计等建设情况。通过评比，可以进一步推动政府各部门领导对电子政务的重视，培养一批电子政务的队伍，增强门户网站与子网站之间的有机联系，促进全社会的信息化和电子政务意识及应用需求，也可以提升全市整体的改革、开放和创新的形象。1）制定完备的政府网站绩效考核指标体系。对政府信息公开、网上办事与服务、互动交流、网站设计、内容保障、公众评议等一级指标分别设置二级指标和三级指标，根据考核需求，分设不同考核权重比例。2）设立专家和群众考评。模仿招投标方式设立专家库，自动抽取专家进行考评；学习珠海市在市政府门户网站开设公众评议专栏，网民通过专栏，为各考核单位的网站进行投票。3）以政府各部门网站为切入点，以公众和企业为中心来提升服务和办事能力，由外到内，机制创新与业务管理创新相结合，逐渐形成长效机制，全面推动当地电子政务的建设、管理和运营工作。这样，通过每年的网站评比工作，不断促进网站“找出问题，提出建议，引导方向，提升应用和服务能力”，对引导政府系统网站及电子政务建设、深化政府网站服务、数据更新等方面起到积极推动作用。 （2）在政府目标管理模式绩效上要加大政府工作创新力度，提升公众的满意度和参与度。其实，通过调研，笔者发现合肥市有很多创新模式，但是在“中国地方政府创新奖”评比中影响力不大。“中国地方政府创新奖”由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心于2000年联合创办，每两年举行一次，已举办六届，安徽省整体获奖不多。作为省会城市的合肥应首当其冲，做好榜样。获奖不一定重要，但是评奖本身就是在起引导作用、示范推广的作用，通过评奖可以带动政府各部门的整体管理创新水平，其作用不容忽视。当然，合肥市目前已计划从2012年1月1日起，对实施一年以上的创新项目准备设立“政府工作创新奖”，出台了《合肥市政府工作创新奖评选暂行办法》，计划引进中国科大EMBA中心等第三方实行开门评奖，建立创新奖评选工作专家库，目前实施方案正在研究制定中。这说明市政府已经在关注这个问题了。与别的城市相比，起步较晚（如杭州2005年就开始着手“三位一体”综合考评体系建设）。不过，起步晚，不一定是不好的事情。起步晚，说明有很大的空间可以挖掘，我们有更多的好的成功经验可以借鉴。如把政府创新工作和政府的目标管理考核工作结合起来，学习杭州市把政府创新工作作为其目标管理考核的加分项，创新工作还要和督查工作相结合，实行常态化机制。这样，政府各部门的积极性得以调动，创新工作也不会落空。就目前我市计划实行的“第三方评估模式”，计划选的是高校专家评估模式，这种模式有其独有的优势，如独立、专业、权威。当前我国“第三方评估模式”有四种模式：高校专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表（人大代表、政协委员，党政机关、民主党派、人民团体、新闻单位、行业组织的工作人员，以及被评部门和行业的监管或服务对象）评估模式和民众参与评估模式，这四种模式各有短长。从现实运用的有效性和广泛性来看，“后两种模式在促进政府转变职能、确立政府部门的服务意识，提高公众对政府的满意度方面的确起到了立竿见影的作用。”[5]所以，我们建议，我市在选取高校专家评估模式的同时，也要考虑社会代表和民众参与评估模式的适当权重比例。与此同时，为了避免社会代表和民众的信息不对称性，在设计问卷调查表等时要细化内容，创新的项目介绍也要透明公开，这样才能公正、公平。如果光有专家、人大代表、政协委员、创新项目服务对象，没有部分民众代表（除“两代表一委员”之外），也有被民众“质疑”的空间。在有关民众代表的确定上，我市可以学习杭州市实践民众代表列席市政府常务会议的“开放式决策”，真正强化民众的参与度。
（3）在城市规划模式策划落实上要加大政府的宣传力度，提升政府的美誉度和务实度。当前，我市的“三规合一”规划设计整体是高标准招标，高起点打造。规划中确定了“1331”的整体空间布局、独拥巢湖的唯一资源、“大湖名城，创新高地”的城市定位。可见，我市从规划上来看未来发展大有可为，这是值得肯定的功绩。但是，我们要关注的是规划之后的落实情况，这才是最根本的东西，也是人民群众最为关心的问题。简单地说，就是对我市“三规合一”所确定的内容，要有一个整体的策划宣传推进方案。借鉴别的城市规划、品牌塑造的成功经验，我市目前要加快做到：一是要加大宣传力度。针对不同的目标受众，设计不同的宣传方案。先是让社会各个主体知晓“三规合一”所确定的内容，对“三规合一”所确定的内容进行实战式的提炼，进而形成社会各个主体对政府的凝聚力的价值观的思考，此过程在凝聚人心上意义深远。二是要有步骤地具体制定出对“1331”、“大湖名城，创新高地”的整体策划宣传推进方案。对我市的城市定位明确后，可以利用广告表现策略、媒体投放策略、对市政府领导的一些专访等，提升政府的美誉度，因为政府形象一旦形成便不能轻易被改变。同时，整体策划宣传推进方案也要有其务实性，不能让“三规合一”所确定的内容“落空”。如在对环湖流域的策划，要充分利用好这一独特资源，可以学习唐山市政府投资电影《唐山大地震》的模式，挖掘出巢湖的历史文化，塑造我市文化品牌形象；在对如何打造成“智慧之城”上，也可以学习杭州市图书馆的模式、“流动书屋”的模式，让民众有真正的实际实惠的感受，否则，光有口号式的策划“智慧之城”推进没有什么实际意义。
（4）在行政服务中心模式建设上要加快流程再造的步伐，提升政府“线上”、“线下”服务快捷度。“推行集中审批和并联审批是当前中国各地一站式服务中心建设的主要任务，整合各种资源，加强流程再造，形成‘整体政府’，建设电子化政府和虚拟一站式中心则是未来我国行政服务中心改革建设的普遍趋势。”与此相对应，我市行政服务中心还有很多工作要做：1）我市今后可以尝试打造“市民之家”、“行政服务中心”、“招投标中心”的“三位一体”的统一办公模式，这样对市民、对投资者来说，办事将更为方便，也可以降低办事成本。目前的“行政服务中心”和“招投标中心”距离较远，“市民之家”也不够集中，民众办事不太方便、快捷。2）加快建立虚拟的行政服务在线系统，这是目前的普遍趋势。作为未来全国有较大影响力的区域性特大城市，我市很显然在虚拟式的“一网式”的服务发展上落后了。现在的很多城市已经实现了网上信息公开、电子咨询、网上申请、网上预审、在线审批、在线评议、电子监察等，实现了各个审批服务职能一号呼入、一网办理。我市要尽快建立与政府门户网站互联互通的网上行政审批系统，从而实现真正的“线上”和“线下”的快捷服务方式。[6] 3）在行政标准化建设上要更加细化。我市对工业项目、建设项目等制定了规范化的一次性告知全流程图，简单易懂。不过，与其他市相比，仍显不足。建议在流程图上，可以学习武汉市的具体做法，如对项目的审批环节、技术审查环节、中介服务或二级部门办理的环节，目前具体有哪些部门能给予服务，要进一步地细化，如可以推荐好的中介服务部门的名单，进行明确标注。此种做法，还可以进一步引导中介机构相关服务，促使其规范发展。
（5）在社区管理模式建设上要培育居民的自治意识，提升居民的社区归属感和认同感。目前，我国社区管理模式主要分为：“政府主导型社区管理模式、政府推动与社区自治的合作型社区管理模式、社区主导与政府支持的自治型社区管理模式”。[7]虽然我市“四四”社区管理服务的新模式有其特有的优越性，但是纵观“四四”社区管理服务模式全貌，我们不难发现，我市社区目前仍主要属于政府主导型社区管理模式，部分社区属于政府推动与社区自治的合作型社区管理模式的状况，今后创新发展之路仍任重道远。1）我市“四四”社区管理服务模式并非“全能模式”。目前，我市所谓“平台化”、“标准化”、“信息化”、“项目化”、“网格化”等都需要大量的财政支撑作为保证，有很浓的行政色彩，离开财政支撑，社区建设寸步难行。如“网格化”，政府往往要根据网格的划分来配备相应的社会网格协管员，以一个网格一月补贴2000元计算，全市有3682个网格就是736.4万元，若再加上系统维护建设费用，将产生一笔很大的财政开支，其社会管理成本将会很高。从表面上看，网格化管理方式简单易行，事实上这种管理模式有其庞大的财政资金瓶颈，其持久性令人怀疑。2）当前“四四”模式做得很好的社区，要逐步向合作型社区管理模式、自治型社区管理模式转变。政府只在规划指导与经费支持上起作用，能保证社区活动的正常运转就好。对于社区未来的发展趋势主要就在于今后要大力培育社区居民和社区自治组织等非营利组织的社区意识、参与意识，政府搭建平台，激励他们自己处理社区事务，这才是关键。因此，今后政府要做的就是如何大力提高他们的社区归属感和认同感，如何使他们在社区建设中起主导作用，如何使得居民自主创新、自主表达，居民之间自主互动，如何突出他们参与社区事务的积极性，如何提高整个社区的生活质量、整体素质、文明程度和社区的自治能力等，要多方发力，而不局限于政府一方。 （6）在生态环境模式建设上要加快拓展生态环保工作的创新深度，提升我市的生态美丽度。生态是生存之基，环境是发展之要。绿水青山就是金山银山。我市一直坚持以环境质量改善为目标，以总量减排为主线，深化污染防治，严格执法监管，加强农村环境保护，夯实基础工作，环境保护工作取得了新进展，如总量减排全面落实；强化规划环评督促；污染防治深入推进；环保执法力度不断加大；农村环境保护工作积极开展；环保能力建设持续推进等。可见，成绩不容置疑，通过调研，我们发现我市在与杭州市进行比较时，我市环保工作在生态保护的深度上还有待进一步拓展创新。1）在环境整治上，实施现场办公。如大气污染综合整治现场办，坚持机构设在现场、检查督查在现场、服务在现场、信访化解在现场。2）在环境监管上，建立污染源“一源一档”动态信息系统，把分散在审批、管理、执法、监测等部门的各项环保管理信息系统中的污染源信息进行整合并动态更新；建立对环境监察的网格化管理，细化监管片区，落实监管责任到人，构建市、县、镇环境监管三级网格，实现对区县控以上重点污染企业的监管全覆盖；建立污染源治理全过程智能监控系统，对热电厂、污水处理厂等排污大户的污染治理全过程实施智能监控，全面监控企业生产工艺和污染治理的主要参数；建立污染源自动监控管理系统，开展污染源自动监控运维技能比武，实施运维单位管理和考核制度，确保污染源自动监控系统24小时全天候“盯紧”企业排污，充分发挥“环保网络警察”作用等。3）在环境交易模式上，建立主要污染物排放权交易模式。主要污染物分配以污染物的排放绩效作为总量配额分配的依据。可以制定详尽的排污权交易规则、交易流程和信息披露、资金结算及审核办法，专门开发用于排污权交易的电子交易系统，同时为主要污染物排放权交易提供价款结算服务，在银行设立主要污染物排放权交易资金专用账户，有效实行排污权竞价交易制度，促使排污权有偿使用和交易正式进入二级市场程序。4）在建设项目环评上，实行分类管理，简化流程。将符合产业导向，关系群众利益和环境权益的民生、民心工程作为服务重点，在项目报批时开启绿色通道；对于基本无污染的小微企业、河道生态化改造等项目实行承诺，环保备案代替审批；对部分建设项目环评文件审批实行“先批后审”形式审查制。5）在机动车污染防治上，采取限行和补助淘汰高污染车辆；开展机动车排放独立检测；开展油气回收综合治理工作；创新执法模式，采取抽检、巡查、场检、视频监控、电子执法等多种执法方式。6）在辐射安全管理上，以创建活动为平台，开展消除辐射安全隐患工作。如开展“放心放射源”、“放心熔炼企业”、“绿色和谐电磁”、大型辐射应急演习工作等。
（7）在文化模式建设上要加快文化产业与旅游产业的融合度，提升我市的文化魅力。我市“大湖名城”的“名”，文化是主要内容；“创新高地”的“高”，文化是重要台阶。经济是形、文化是魂，要建设内外兼修、神形兼备的现代化新兴中心城市，既要有完善的基础设施和强大的经济“硬实力”，更要有丰富的文化内涵和强大的文化“软实力”。[2]又由于“同属于国民经济第三产业的旅游产业和文化产业综合性强，关联度高。文化是旅游的灵魂，没有文化内涵的旅游是没有核心竞争力的旅游，发展空间有限；另一方面，旅游是文化实现产业化，产品走向市场的有效载体和平台。文化产业与旅游经济的发展实践已经证明，两者互动发展具有诸多的契合点，在产品、市场、品牌、宣称营销以及基础设施建设等方面具有相互交叠的部分。文化产业和旅游经济发展如果能紧密结合起来，经济效益、社会效益、生态效益都会更加明显。”[8]
结合我市实际，当前迫切要做到：1）挖掘特色文化精品。现在，与国内其他一些历史文化名城相比，合肥不缺乏历史，也不缺乏故事，缺乏的是总结提炼，缺乏的是精品力作。例如，巢湖是中华民族的发源地之一、中国古代文明的发祥地之一，享誉海内外，但可看、可观的有影响力的文化精品还不多。要充分挖掘出现有的巢文化、三国文化、包公文化、淮军文化等地域特色鲜明的历史文化资源。2）打造市民最想去、最愿意去的公共文化空间。学习杭州引领图书馆服务从传统借阅转向多元文化提供，引入讲座、会展、表演、音乐、沙龙等不同活动形式；创新设计“三网合一”（网络、电视、手机）的数字图书馆，实现实体与虚拟相结合的泛在式图书馆服务；鼓励读者主动参与图书馆管理与服务，组建“市民主讲”、“市民合唱团”等社团，以“读者讲给读者听”、“读者写给读者阅”、“读者演给读者看”的方式，鼓励读者自主创新和自主表达，使他们既是文化成果的消费者，又是文化成果的实践者、体验者。3）要加快我市文化产业与旅游产业的融合。要在旅游中突出文化旅游，着眼于旅游目的地的文化资源和环境，其中包括静态的博物馆、名人故居和历史遗迹等，也包括动态的以国际视野和本土风情为主题的各种艺术展览、艺术表演和艺术节等；要在旅游中突出文化娱乐，学习桂林，以旅游地山水实景为依托打造实景山水歌舞剧；[8]要在旅游中突出城乡旅游的互动性，随着城市化进程的加快，久居喧嚣城市的人们产生了对田园风光和乡村宁静生活的回归需求，向往“住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐”的意境体验。随着乡村经济的发展和农民收入的增加，乡村居民渴望感受都市文明的洗礼和熏陶，前往城市旅游的意识不断增强。如何合理配置城乡优势资源要素，促进城乡旅游一体化互动发展，对我市生态保护具有重要意义；[9]要制定生态文化与旅游产业融合的专项政策。我市是全国唯一独立怀拥五大淡水湖之一的省会城市，可以充分利用这“独一无二”的内湖资源，让我市生态文化产业与旅游产业实现在规划编制、政策支持、标准制定、市场管理、宣传推广和产品创新等深度融合。当然这些都需要一个整体规划设计，本课题组建议，我市财政可以把在“四大政策”服务业里的文化相关政策突出来，专门增加“生态文化旅游产业融合”的相关扶持政策，这样，将更加明确具体，更有实施的针对性。所以，今后要加快引进大型“生态文化旅游创意”产业项目，填补我市生态文化发展的薄弱环节，进而提升我市整体生态文化魅力，这是很有必要的。
参考文献：
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[2]吴存荣同志在市委中心组理论学习会议上的讲话要点[EB/OL].（2013-02-19）[2013-04-14]﹒http：//www.hfjy.net.cn/n1105/n32856/n15800341/n15800423/28125683.html.
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[8]付瑞红.文化产业和旅游产业融合发展的模式与路径[J].经济师，2012，（9）.
[9]张香凤，杨光灶，金竹兰.鄱阳湖生态经济区城乡旅游互动模式研究[J].中国农学通报，2012，28（32）：312-316.
关键词： 政府人本管理； 模式； 创新； 合肥市
中图分类号： D63 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）03-0051-07
一、在政府管理活动中推行人本管理的现实意义
（一）推行人本管理是人类管理文明发展的必然趋势
人本管理是现代管理的新模式。在管理发展史上，管理先后经历了经验管理、科学管理和人本管理三阶段。20世纪70-80年代西方兴起了人本管理，它强调的是人的主体作用，人的能动作用，围绕的中心是人，追求的目的是人的发展，与科学管理围绕工作本身、追求工作效率的刚性相比较，它是一种柔性管理。因此，在政府今后的管理活动中，应强调以科学管理为基础，人本管理为导向的管理发展模式，并竭力做到将经验管理、科学管理、人本管理有机结合起来，这样更有利于政府管理效率的提高。
（二）推行人本管理是政府角色转换的必然结果
在人类文明的发展历史上，先后经历了由国家及政府实行管制行政到服务行政的两大阶段。特别是加入WTO后，基于WTO规则的权威性，政府在经济领域干预的空间骤然缩小，制度设计的空间也被限制，服务政府逐渐露出痕迹，服务行政成为新兴的政府行政理念。我国受此全球趋势的影响，政府的职能也转向了对“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的管理，这样，使得政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系更加和谐，政府的角色也由管理统治关系变成了服务和伙伴关系，协调了人与自然的发展，人与社会的发展，从而最终为实现人的全面发展创造了条件。
（三）推行人本管理是政府管理改革创新的重要抓手
当前我国处在改革发展的关键时期，机遇与挑战并存，既是发展的黄金期又是矛盾的凸显期。党的十八大报告明确提出：“精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。”[1]四大危险中，最大的危险就是脱离人民群众。所以，作为政府部门，要解决四大危险，最重要的还是要为人民服务。今天不少的部门、政府，做得好的都是在为人民服务上，在解决共同富裕、民生上有新招，真正把人民摆在心上，真正把人民的疾苦、人民的幸福作为自己思考问题的第一出发点。所以，从政府部门来说，人本管理，以人为本是破解四大危险，有效解决民生问题的重要抓手。
（四）推行人本管理是提升政府管理绩效的重要平台
当前，经济全球化、信息网络化成为时代潮流。特别是信息网络化，它拉动了行政体制的创新。信息网络化作为当代科技革命的核心，使知识共享成为可能，它改变了传统层级化的公共组织架构，减少了政府管理的层次，撤除合并了一些职能重复的职位，使组织结构更为“扁平化”，进而促使公民社会知识水平的均衡化，普通老百姓取得信息的速度几乎和政府领导者一样迅速，改变了过去政府的多层级官僚化的管理模式。信息网络技术让政府与人民群众之间“零距离”，实现了很多“线上”和“线下”的双重办公流程，真正地实现了政府为民服务的理想境界。推行人本管理，就需要政府利用信息网络技术平台，在第一时间，真真切切地去解决好人民群众的多层次、多样化、动态化的需求。
二、合肥市政府管理的人本践行成效
合肥市作为安徽省的省会城市，市政府各部门一直遵循政府管理的相关理论，紧密结合自身的具体情境，不断创新前进。
（一）市政府各部门职能“三化”转变，“惠民化”成效凸显
从2009年开始，合肥市积极探索实行大部门制和大处室体制，对机构、职能、编制、人员和运行机制进行有效整合，优化政府组织结构，形成了新的部门内设结构和工作格局。目前，经优化调整后，市政府共设置工作机构36个、直属特设机构1个，部门管理机构2个，总计39个，比省里规定的40个机构限额还少1个，精简和压缩了机构5个。一是深化了公共服务和社会管理职能。全市39个部门共取消、下放、转移出微观管理的职责135项，加强了市场监督、宏观调控、环境保护、食品安全、社会保障等88项涉及群众利益、关系民生的重要职责。二是分化了部分城市管理职能。2012年，合肥市结合事业单位分类改革工作加大市政园林管理体制改革，重新划分市区社会事务管理职责，加大重心下移力度。三是淡化了部门及其人员的相关权益。其一，深入推进效能革命。如行政审批制度进行了5轮清理等。其二，扩大开放、深化改革。如《合肥市公共资源交易管理条例（草案）》顺利通过，让公共权力集体行使、公共资源阳光转让，为广大投资者和人民群众创造了一个起点公平、机会公平的制度环境和竞争平台等。
（二）市政府各部门管理软科学化，“人本化”服务趋势凸显
合肥市一直把信息化（软科学技术）作为城市发展战略的重要组成部分，通过大力推进信息化建设来提高城市综合竞争力。全市有统一的政务专网和统一的政务信息处理平台。以“中国·合肥”门户网为核心，县、区和市直部门网站以及乡镇政府网站的三级政府门户网站群建成率达到100%，“中国·合肥”门户网站自2006年以来连续五年保持全省绩效评估第一。全市39个部门都有自己的门户网站，有“信息公开”、“网上办事”、“公众参与”、“公众评议”等栏目，与人民群众实行“零距离”接触，有效满足了人民群众的需求。如市科技局的科技创新公共服务平台，实现“找成果、找仪器、找文献、找企业、找资金、找专家、找政策、找人才”一站式服务；市招投标监督管理局搭建的科技信息化的招投标管理服务平台等。 （三）目标管理绩效考核体系化，“人本化”指标倾向凸显
目标管理绩效考核，是政府对经济社会发展目标实现的过程、实绩、效果和各部门职能履行、工作任务完成情况综合性考核评价，是政府改进工作、提高效能的重要手段。合肥市目标管理工作是在岗位责任制基础上建立起来的，于2000年后全面推行。我市实行行政首长负责制，建立并细化了责权统一的目标责任体系，设计了三套指标体系；调整优化了考核内容（淡化GDP，相继提高了约束性指标、改善民生和环境指标、招商引资及大项目等重点指标的考核分值）。总体达到了督有主体、查有内容、考有指标、奖罚有依据，形成了层层衔接、环环相扣、事事落实的目标绩效管理格局，做到了每一项工作任务都有责任领导和责任部门，每一个工作环节都有责任岗位和责任人。
（四）在“五位一体”建设中，人民群众的民主参与趋势凸显
党的十八大报告明确指出：“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。” [1] 其实，合肥市具体到“五位一体”建设实践，始终坚持以经济建设为根本、政治建设为保证、文化建设为灵魂、社会建设为条件、生态文明建设为基础，[2]从而取得了一系列丰硕成果，在打造人民安居乐业的幸福之城上取得了新突破，人民群众的幸福指数不断提升，民主意识不断增强，民主参与范围不断扩大。如“‘合肥市城市空间发展战略及环巢湖地区生态保护修复与旅游发展规划’前期论证”；行政处罚的“群众公议员制度”；社居委“选举观察员”制度；低保听证制度；“开门办预算”模式；“向社会征集民生工程”；“大湖名城、创新高地”的征文演讲活动等，这些做法使得人民群众的主动性、积极性、创造性得到了更好地发挥和激励，这也是人本管理理论的精髓之所在。
三、合肥市政府人本管理的主要创新模式及其理性分析
（一）我市政府人本管理的主要创新模式
1. “三规合一”国内首创的规划管理模式
“三规合一”（城市空间发展战略及环巢湖地区生态保护修复与旅游发展规划）规划实现从“141”①到“1331”②城市空间架构的转变，确立了“大湖名城、创新高地”③的城市战略定位，着力使城市形态从“现代化滨湖大城市”到“现代化新兴中心城市”再到实现“区域性特大城市”的阶段提升；“三规合一”编制规划国内首创。其充分开展前期论证，精选规划编制单位，强化规划编制程序，全面开展公众参与，严格遵循编制程序。价值之所在：“三规合一”，全面统筹，协调协同市域空间各类要素资源进行规划方案编制，主题性突出，着力强调了生态保护与城市空间布局、城市产业发展与旅游文化挖潜同步规划同步发展，具有很强的创新性，符合当前国家转型发展与和谐发展的科学发展观内涵，特别是针对此类规划方案组织开展国际竞标，首开国内先河，为城市定位研究、产业发展、生态保护、旅游发展等多层面提供了多方位多角度的思维与研究，为全国其他城市提供了诸多可借鉴之处。
2. “三榜公示、两级审核”、“六分开、三整合”的大建设管理模式
在拆迁安置上，建立了“三榜公示、两级审核”制度；在建设管理体制上，推行“六分开”（规划、设计、立项、招标、投资、建设）制度；在政府指导方式上，进行“三整合”（投融资平台、工程款拨付、政府工程建设管理）制度。价值之所在：“三榜公示、两级审核”制度（荣获“2006-2008年合肥市反腐倡廉制度推进二等奖”），增强了群众对干部、社会对拆迁的监督，做到了实事求是、程序严谨、监督到位，实现了阳光拆迁、阳光安置、阳光补偿，较为成功地解决了“拆迁难”问题，也促进了干部工作作风由“粗放”向“精细”的转变，改善了党群关系。自2006年以来，实行的“六分开、三整合”大建设制度，未发现一起城市建设领域领导干部重大腐败案件。
3. “一委一局一中心”的“三分离”招投标管理模式
“一委一局一中心”，即市招投标市场管理委员会负责决策和组织领导，招管委下设的市招管局行使建设工程、政府采购、产权交易、土地交易等公共资源招投标交易活动的综合管理，统一监督管理合肥招标中心的招投标活动，合肥招标中心负责具体项目的操作，以此构建了“决策、监管、操作”三分离的运作新体系。在制度上注重“法制管理”；在科技上注重“统筹规划”；在监管上，注重“流程防控”；在诚信上，注重“联动互通”；在服务上，注重“标准规范”。价值之所在：这“五位一体”的招投标改革“合肥模式”，截至2012年底，招投标中心近6年来共计完成各类项目19397个，交易金额突破3000亿元，达到3338亿元，累计节约和增值资金888亿元。从源头上铲除了腐败现象滋生的土壤，成功实现了“干部少出事、政府少花钱、群众多受益”，成功实现了“权力分解科学化、权力运行规范化和权力监督制约的常态化”。当前，“合肥模式”招投标已经成为全国招投标领域改革的学习标杆模式。
4. “效能大提速”的市行政服务中心窗口管理模式
在大力清理、调整行政审批项目的基础上，建立行政审批项目目录制度；大力推进“两集中、两到位”，实现一个窗口对外；推行“超时默认制”、“缺席默认制”、“全程代办”服务、“并联审批”制度、“行政服务标准化”建设；开通“12345政府服务热线”；“12345政府服务热线”配合纪检（监察）部门在全省大胆开展首档电视问政类新闻节目《问政合肥——政风行风面对面》。价值之所在：合肥市行政服务中心建设自2001年以来取得了丰硕成果，特别是行政服务标准化建设的探索和效能监察制度的完善，使得合肥建设成为中西部乃至全国审批环节最优、办事效率最高、服务意识最强的“近者悦、远者来”的投资热土成为可能。同时，《问政合肥——政风行风面对面》的大胆创新模式给我市政府各部门提出了新的挑战，是对政府管理能力提升的有益探索。 5. “四大政策”的财政管理模式
合肥是皖江城市带承接产业转移示范区的核心城市，是安徽加速崛起的核心增长极，在全省承接产业转移、参与长三角发展分工中具有重要的战略地位。为贯彻落实科学发展观，加快承接转移，形成资金合力支持产业优化升级，市委市政府根据合肥市产业发展特点，陆续出台了支持工业、农业、自主创新、服务业的四大产业政策。四大产业政策每年修订完善一次。价值之所在：这“四大政策”的出台，加大了项目资金的整合力度，形成了公开透明的资金使用方式，改变了以前项目资金大都安排在部门专项的做法，打造窗口申报、公开兑现的资金补助方式，实现了项目资金的公开、公平、公正运行。目前，累计兑现四大政策奖补资金49.5亿元，有力地保障了市政府促进经济平稳较快增长及支持外贸发展等各项政策的落实，为全市实现“新跨越、进十强”、“大湖名城，创新高地”提供了有力的支撑。
6. “开门办预算”的财政预算模式
从编制2011年预算起，对预算编制程序进行重大改革，引入专家评审机制，在全国率先开创“开门办预算”新模式。建立预算评审专家库和部门预算公开评审制度；对部门预算项目公开评审，邀请市纪委全程监督，预算公开评审的结论作为财政项目或部门预算安排的参考依据。价值之所在：打破部门预算编制仅仅依靠财政局与部门单位之间的“讨价还价”的传统做法，从而提高了预算编制的透明度、科学性和准确性。
7. “四四”社区管理服务新模式
目前，我市现有42个街道（不含大社区）、406个城市社区、294个农村社区。其主要做法表现为在社区管理、服务上的“四四”新模式。在新区实行“大社区”管理模式；在老城区试点推行街道社区整合模式；“网格化”管理模式；试点“两委两站五中心”社区组织新模式。在社区服务上，形成“四大服务方式”：“平台化”；“标准化”；“信息化”；“项目化”。价值之所在：社区是城市社会的细胞，是城市构成与管理的基本单元，是居民群众的社会生活共同体。加强和创新社区管理服务是服务群众、凝聚人心的重要途径。2011年底，通过对全市100个社区进行专项问卷调查结果显示，社区居民对社区服务管理措施的满意度达到95%，社区已成为我市居民群众的和谐家园和幸福港湾。
8. “交流轮岗”的公务员管理模式
2008年，合肥在全国率先实施了市直机关科级及科级以下公务员大规模、跨部门集中交流轮岗工作；2009年，轮岗对象扩大到市直部门领导班子成员、乡镇、街道党（工）委书记、县区领导和园区干部，并将部门从市扩大到地税、国土、供电、司法等垂直管理部门。2010年合肥市首次在市直机关公务员中推行“依法转任”。打破了“一次分配定终身”的制度束缚，激发公务员队伍活力；坚持以人为本，实行“阳光操作”、“阳光监管”。2013年“转岗申请过程似高考”。[3] 价值之所在：公务员交流轮岗是对公务员制度的创新。公务员跨部门交流则为公务员管理开创了动态格局，在人事管理上盘活了资源；在人员培养上优化了成长环境；在组织形态上革新了克服终身制的方法；在制度建设上创新与发展了公务员制度；在政治体制上推动了良好政治生态的形成；在法制创新上开创了制度化向法制化的进程。
（二）对我市政府人本管理创新模式的理性分析
1. 政府管理模式创新是合肥发展成为全国有较大影响力的区域性特大城市的快捷路径之一
综上所述，近几年来，合肥市不断创新发展，在“五位一体”建设中取得了一定的成绩，与其他省会城市的比较中，其相对差距在快速缩小，这是成绩所在。但是根据安徽省委省政府的具体部署，（2010年10月，《中共安徽省委关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》首次提出，合肥要“努力成为在全国有较大影响力的区域性特大城市”），从合肥市的市域人口、城市化率、市域面积、地均GDP、经济发展速度和总量规模比较中，我们不难发现，合肥市要想发展成为全国有较大影响力的区域性特大城市，当前仍有很大差距。[4]我们简单地把合肥市和杭州市2012年的主要经济指标进行对比，就会发现，合肥市当前就主要经济指标来说，还有很多目标要追赶，如人均GDP、财政收入、工业增加值、社会消费品零售额、进出口总额、实际利用外资、城镇居民可支配收入、农民人均纯收入等都赶不上杭州市。这里要说明的是，就当前来说，合肥的追赶型发展很迫切，但是就如何追赶，本课题组的观点是不能盲目地追赶。其一，要追赶，这是形势所需；其二，要有快捷路径可以选择，认为当前选择政府管理模式创新更为可行。由于调研范围的局限，这“八大创新模式”的总结可能还不完整，这点暂且不论。但是从这“八大创新模式”着眼，目前有这样三条创新的“快捷路径”：一是合肥市的这“八大创新模式”，既然是样板模式，就本市来说，其他四县四区一市可以深入推广学习。这一点，合肥市已经在实施落实，如招投标模式、社区管理服务模式等。其中，“交流轮岗”制度，还可以考虑在一个单位内部创新拓展，把样板模式的效应发挥到极致。二是我们要进一步找出合肥市的这“八大创新模式”的创新突破口，如这“八大创新模式”，就合肥来说，是创新，对别的省会城市，是不是创新？有没有可以再创新的突破口？这些需要我们政府各部门跳出合肥来看合肥，要敢于用创新思维开拓打造合肥。三是从这“八大创新模式”中，我们可以看出，有的领域，合肥没有形成自己的特色模式，或者说合肥市政府管理还很薄弱的领域，我市应该怎么办？要不要借鉴学习别的地方先进的创新模式迎头赶上？由此形成自己的特色模式，进而推广示范，这些都需要我们去深入思考。
2. 我市政府人本管理创新模式的具体对策与建议
（1）在政府各部门软科学建设上要加大网站（包含开通微博）评比力度，提升政府服务的软科学化。虽然我市政府各部门管理呈现出软科学化，“人本化”服务趋势凸显，但是我市政府各部门网站在服务的过程中，仍存在一些数据更新度不够，处理问题的不及时等。为了让政府网站“办得成事”，很有必要学习其他市的好的做法，以网站评比为抓手，对我市政府各部门网站、微博运用情况进行评比，考察各单位政府网站的政府信息公开、网上办事与服务、互动交流、网站设计等建设情况。通过评比，可以进一步推动政府各部门领导对电子政务的重视，培养一批电子政务的队伍，增强门户网站与子网站之间的有机联系，促进全社会的信息化和电子政务意识及应用需求，也可以提升全市整体的改革、开放和创新的形象。1）制定完备的政府网站绩效考核指标体系。对政府信息公开、网上办事与服务、互动交流、网站设计、内容保障、公众评议等一级指标分别设置二级指标和三级指标，根据考核需求，分设不同考核权重比例。2）设立专家和群众考评。模仿招投标方式设立专家库，自动抽取专家进行考评；学习珠海市在市政府门户网站开设公众评议专栏，网民通过专栏，为各考核单位的网站进行投票。3）以政府各部门网站为切入点，以公众和企业为中心来提升服务和办事能力，由外到内，机制创新与业务管理创新相结合，逐渐形成长效机制，全面推动当地电子政务的建设、管理和运营工作。这样，通过每年的网站评比工作，不断促进网站“找出问题，提出建议，引导方向，提升应用和服务能力”，对引导政府系统网站及电子政务建设、深化政府网站服务、数据更新等方面起到积极推动作用。 （2）在政府目标管理模式绩效上要加大政府工作创新力度，提升公众的满意度和参与度。其实，通过调研，笔者发现合肥市有很多创新模式，但是在“中国地方政府创新奖”评比中影响力不大。“中国地方政府创新奖”由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心于2000年联合创办，每两年举行一次，已举办六届，安徽省整体获奖不多。作为省会城市的合肥应首当其冲，做好榜样。获奖不一定重要，但是评奖本身就是在起引导作用、示范推广的作用，通过评奖可以带动政府各部门的整体管理创新水平，其作用不容忽视。当然，合肥市目前已计划从2012年1月1日起，对实施一年以上的创新项目准备设立“政府工作创新奖”，出台了《合肥市政府工作创新奖评选暂行办法》，计划引进中国科大EMBA中心等第三方实行开门评奖，建立创新奖评选工作专家库，目前实施方案正在研究制定中。这说明市政府已经在关注这个问题了。与别的城市相比，起步较晚（如杭州2005年就开始着手“三位一体”综合考评体系建设）。不过，起步晚，不一定是不好的事情。起步晚，说明有很大的空间可以挖掘，我们有更多的好的成功经验可以借鉴。如把政府创新工作和政府的目标管理考核工作结合起来，学习杭州市把政府创新工作作为其目标管理考核的加分项，创新工作还要和督查工作相结合，实行常态化机制。这样，政府各部门的积极性得以调动，创新工作也不会落空。就目前我市计划实行的“第三方评估模式”，计划选的是高校专家评估模式，这种模式有其独有的优势，如独立、专业、权威。当前我国“第三方评估模式”有四种模式：高校专家评估模式、专业公司评估模式、社会代表（人大代表、政协委员，党政机关、民主党派、人民团体、新闻单位、行业组织的工作人员，以及被评部门和行业的监管或服务对象）评估模式和民众参与评估模式，这四种模式各有短长。从现实运用的有效性和广泛性来看，“后两种模式在促进政府转变职能、确立政府部门的服务意识，提高公众对政府的满意度方面的确起到了立竿见影的作用。”[5]所以，我们建议，我市在选取高校专家评估模式的同时，也要考虑社会代表和民众参与评估模式的适当权重比例。与此同时，为了避免社会代表和民众的信息不对称性，在设计问卷调查表等时要细化内容，创新的项目介绍也要透明公开，这样才能公正、公平。如果光有专家、人大代表、政协委员、创新项目服务对象，没有部分民众代表（除“两代表一委员”之外），也有被民众“质疑”的空间。在有关民众代表的确定上，我市可以学习杭州市实践民众代表列席市政府常务会议的“开放式决策”，真正强化民众的参与度。
（3）在城市规划模式策划落实上要加大政府的宣传力度，提升政府的美誉度和务实度。当前，我市的“三规合一”规划设计整体是高标准招标，高起点打造。规划中确定了“1331”的整体空间布局、独拥巢湖的唯一资源、“大湖名城，创新高地”的城市定位。可见，我市从规划上来看未来发展大有可为，这是值得肯定的功绩。但是，我们要关注的是规划之后的落实情况，这才是最根本的东西，也是人民群众最为关心的问题。简单地说，就是对我市“三规合一”所确定的内容，要有一个整体的策划宣传推进方案。借鉴别的城市规划、品牌塑造的成功经验，我市目前要加快做到：一是要加大宣传力度。针对不同的目标受众，设计不同的宣传方案。先是让社会各个主体知晓“三规合一”所确定的内容，对“三规合一”所确定的内容进行实战式的提炼，进而形成社会各个主体对政府的凝聚力的价值观的思考，此过程在凝聚人心上意义深远。二是要有步骤地具体制定出对“1331”、“大湖名城，创新高地”的整体策划宣传推进方案。对我市的城市定位明确后，可以利用广告表现策略、媒体投放策略、对市政府领导的一些专访等，提升政府的美誉度，因为政府形象一旦形成便不能轻易被改变。同时，整体策划宣传推进方案也要有其务实性，不能让“三规合一”所确定的内容“落空”。如在对环湖流域的策划，要充分利用好这一独特资源，可以学习唐山市政府投资电影《唐山大地震》的模式，挖掘出巢湖的历史文化，塑造我市文化品牌形象；在对如何打造成“智慧之城”上，也可以学习杭州市图书馆的模式、“流动书屋”的模式，让民众有真正的实际实惠的感受，否则，光有口号式的策划“智慧之城”推进没有什么实际意义。
（4）在行政服务中心模式建设上要加快流程再造的步伐，提升政府“线上”、“线下”服务快捷度。“推行集中审批和并联审批是当前中国各地一站式服务中心建设的主要任务，整合各种资源，加强流程再造，形成‘整体政府’，建设电子化政府和虚拟一站式中心则是未来我国行政服务中心改革建设的普遍趋势。”与此相对应，我市行政服务中心还有很多工作要做：1）我市今后可以尝试打造“市民之家”、“行政服务中心”、“招投标中心”的“三位一体”的统一办公模式，这样对市民、对投资者来说，办事将更为方便，也可以降低办事成本。目前的“行政服务中心”和“招投标中心”距离较远，“市民之家”也不够集中，民众办事不太方便、快捷。2）加快建立虚拟的行政服务在线系统，这是目前的普遍趋势。作为未来全国有较大影响力的区域性特大城市，我市很显然在虚拟式的“一网式”的服务发展上落后了。现在的很多城市已经实现了网上信息公开、电子咨询、网上申请、网上预审、在线审批、在线评议、电子监察等，实现了各个审批服务职能一号呼入、一网办理。我市要尽快建立与政府门户网站互联互通的网上行政审批系统，从而实现真正的“线上”和“线下”的快捷服务方式。[6] 3）在行政标准化建设上要更加细化。我市对工业项目、建设项目等制定了规范化的一次性告知全流程图，简单易懂。不过，与其他市相比，仍显不足。建议在流程图上，可以学习武汉市的具体做法，如对项目的审批环节、技术审查环节、中介服务或二级部门办理的环节，目前具体有哪些部门能给予服务，要进一步地细化，如可以推荐好的中介服务部门的名单，进行明确标注。此种做法，还可以进一步引导中介机构相关服务，促使其规范发展。
（5）在社区管理模式建设上要培育居民的自治意识，提升居民的社区归属感和认同感。目前，我国社区管理模式主要分为：“政府主导型社区管理模式、政府推动与社区自治的合作型社区管理模式、社区主导与政府支持的自治型社区管理模式”。[7]虽然我市“四四”社区管理服务的新模式有其特有的优越性，但是纵观“四四”社区管理服务模式全貌，我们不难发现，我市社区目前仍主要属于政府主导型社区管理模式，部分社区属于政府推动与社区自治的合作型社区管理模式的状况，今后创新发展之路仍任重道远。1）我市“四四”社区管理服务模式并非“全能模式”。目前，我市所谓“平台化”、“标准化”、“信息化”、“项目化”、“网格化”等都需要大量的财政支撑作为保证，有很浓的行政色彩，离开财政支撑，社区建设寸步难行。如“网格化”，政府往往要根据网格的划分来配备相应的社会网格协管员，以一个网格一月补贴2000元计算，全市有3682个网格就是736.4万元，若再加上系统维护建设费用，将产生一笔很大的财政开支，其社会管理成本将会很高。从表面上看，网格化管理方式简单易行，事实上这种管理模式有其庞大的财政资金瓶颈，其持久性令人怀疑。2）当前“四四”模式做得很好的社区，要逐步向合作型社区管理模式、自治型社区管理模式转变。政府只在规划指导与经费支持上起作用，能保证社区活动的正常运转就好。对于社区未来的发展趋势主要就在于今后要大力培育社区居民和社区自治组织等非营利组织的社区意识、参与意识，政府搭建平台，激励他们自己处理社区事务，这才是关键。因此，今后政府要做的就是如何大力提高他们的社区归属感和认同感，如何使他们在社区建设中起主导作用，如何使得居民自主创新、自主表达，居民之间自主互动，如何突出他们参与社区事务的积极性，如何提高整个社区的生活质量、整体素质、文明程度和社区的自治能力等，要多方发力，而不局限于政府一方。 （6）在生态环境模式建设上要加快拓展生态环保工作的创新深度，提升我市的生态美丽度。生态是生存之基，环境是发展之要。绿水青山就是金山银山。我市一直坚持以环境质量改善为目标，以总量减排为主线，深化污染防治，严格执法监管，加强农村环境保护，夯实基础工作，环境保护工作取得了新进展，如总量减排全面落实；强化规划环评督促；污染防治深入推进；环保执法力度不断加大；农村环境保护工作积极开展；环保能力建设持续推进等。可见，成绩不容置疑，通过调研，我们发现我市在与杭州市进行比较时，我市环保工作在生态保护的深度上还有待进一步拓展创新。1）在环境整治上，实施现场办公。如大气污染综合整治现场办，坚持机构设在现场、检查督查在现场、服务在现场、信访化解在现场。2）在环境监管上，建立污染源“一源一档”动态信息系统，把分散在审批、管理、执法、监测等部门的各项环保管理信息系统中的污染源信息进行整合并动态更新；建立对环境监察的网格化管理，细化监管片区，落实监管责任到人，构建市、县、镇环境监管三级网格，实现对区县控以上重点污染企业的监管全覆盖；建立污染源治理全过程智能监控系统，对热电厂、污水处理厂等排污大户的污染治理全过程实施智能监控，全面监控企业生产工艺和污染治理的主要参数；建立污染源自动监控管理系统，开展污染源自动监控运维技能比武，实施运维单位管理和考核制度，确保污染源自动监控系统24小时全天候“盯紧”企业排污，充分发挥“环保网络警察”作用等。3）在环境交易模式上，建立主要污染物排放权交易模式。主要污染物分配以污染物的排放绩效作为总量配额分配的依据。可以制定详尽的排污权交易规则、交易流程和信息披露、资金结算及审核办法，专门开发用于排污权交易的电子交易系统，同时为主要污染物排放权交易提供价款结算服务，在银行设立主要污染物排放权交易资金专用账户，有效实行排污权竞价交易制度，促使排污权有偿使用和交易正式进入二级市场程序。4）在建设项目环评上，实行分类管理，简化流程。将符合产业导向，关系群众利益和环境权益的民生、民心工程作为服务重点，在项目报批时开启绿色通道；对于基本无污染的小微企业、河道生态化改造等项目实行承诺，环保备案代替审批；对部分建设项目环评文件审批实行“先批后审”形式审查制。5）在机动车污染防治上，采取限行和补助淘汰高污染车辆；开展机动车排放独立检测；开展油气回收综合治理工作；创新执法模式，采取抽检、巡查、场检、视频监控、电子执法等多种执法方式。6）在辐射安全管理上，以创建活动为平台，开展消除辐射安全隐患工作。如开展“放心放射源”、“放心熔炼企业”、“绿色和谐电磁”、大型辐射应急演习工作等。
（7）在文化模式建设上要加快文化产业与旅游产业的融合度，提升我市的文化魅力。我市“大湖名城”的“名”，文化是主要内容；“创新高地”的“高”，文化是重要台阶。经济是形、文化是魂，要建设内外兼修、神形兼备的现代化新兴中心城市，既要有完善的基础设施和强大的经济“硬实力”，更要有丰富的文化内涵和强大的文化“软实力”。[2]又由于“同属于国民经济第三产业的旅游产业和文化产业综合性强，关联度高。文化是旅游的灵魂，没有文化内涵的旅游是没有核心竞争力的旅游，发展空间有限；另一方面，旅游是文化实现产业化，产品走向市场的有效载体和平台。文化产业与旅游经济的发展实践已经证明，两者互动发展具有诸多的契合点，在产品、市场、品牌、宣称营销以及基础设施建设等方面具有相互交叠的部分。文化产业和旅游经济发展如果能紧密结合起来，经济效益、社会效益、生态效益都会更加明显。”[8]
结合我市实际，当前迫切要做到：1）挖掘特色文化精品。现在，与国内其他一些历史文化名城相比，合肥不缺乏历史，也不缺乏故事，缺乏的是总结提炼，缺乏的是精品力作。例如，巢湖是中华民族的发源地之一、中国古代文明的发祥地之一，享誉海内外，但可看、可观的有影响力的文化精品还不多。要充分挖掘出现有的巢文化、三国文化、包公文化、淮军文化等地域特色鲜明的历史文化资源。2）打造市民最想去、最愿意去的公共文化空间。学习杭州引领图书馆服务从传统借阅转向多元文化提供，引入讲座、会展、表演、音乐、沙龙等不同活动形式；创新设计“三网合一”（网络、电视、手机）的数字图书馆，实现实体与虚拟相结合的泛在式图书馆服务；鼓励读者主动参与图书馆管理与服务，组建“市民主讲”、“市民合唱团”等社团，以“读者讲给读者听”、“读者写给读者阅”、“读者演给读者看”的方式，鼓励读者自主创新和自主表达，使他们既是文化成果的消费者，又是文化成果的实践者、体验者。3）要加快我市文化产业与旅游产业的融合。要在旅游中突出文化旅游，着眼于旅游目的地的文化资源和环境，其中包括静态的博物馆、名人故居和历史遗迹等，也包括动态的以国际视野和本土风情为主题的各种艺术展览、艺术表演和艺术节等；要在旅游中突出文化娱乐，学习桂林，以旅游地山水实景为依托打造实景山水歌舞剧；[8]要在旅游中突出城乡旅游的互动性，随着城市化进程的加快，久居喧嚣城市的人们产生了对田园风光和乡村宁静生活的回归需求，向往“住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐”的意境体验。随着乡村经济的发展和农民收入的增加，乡村居民渴望感受都市文明的洗礼和熏陶，前往城市旅游的意识不断增强。如何合理配置城乡优势资源要素，促进城乡旅游一体化互动发展，对我市生态保护具有重要意义；[9]要制定生态文化与旅游产业融合的专项政策。我市是全国唯一独立怀拥五大淡水湖之一的省会城市，可以充分利用这“独一无二”的内湖资源，让我市生态文化产业与旅游产业实现在规划编制、政策支持、标准制定、市场管理、宣传推广和产品创新等深度融合。当然这些都需要一个整体规划设计，本课题组建议，我市财政可以把在“四大政策”服务业里的文化相关政策突出来，专门增加“生态文化旅游产业融合”的相关扶持政策，这样，将更加明确具体，更有实施的针对性。所以，今后要加快引进大型“生态文化旅游创意”产业项目，填补我市生态文化发展的薄弱环节，进而提升我市整体生态文化魅力，这是很有必要的。
参考文献：
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