在一定程度上讲，大学章程就是规范大学校内外管理运行体制的“基本法”，具体来说，对外厘清大学的举办者、管理者、办学者及社会各界之间的关系，也就是确立政府、社会、大学三者的关系；对内主要是明确党、政、学三者之间的关系，界定政治权利、行政权力、学术权力之间相互关系。因此，制订大学章程是构建现代大学制度的基础和根本。随着教育部《高等学校章程制定暂行办法》的颁布，大学章程制订成为全国高校的重要工作之一。虽然《高等学校章程制定暂行办法》规定了大学章程的基本内容、结构等，但是全国2101所（截至2011年5月23日，不含独立学院）普通高校虽性质和基本特征大致相同，章程却不能千篇一律，各类学校应根据自身特点科学制定。对于隶属于地方政府的非重点大学———一般地方高校来说，有许多鲜明特征，但与章程建设最为密切的还是组织结构方面的特点，因此应认真分析其组织结构等方面的特殊性，制订既符合教育发展规律及国家法律法规,又适合自身实际情况的大学章程，推动依法治校和现代大学制度建设进程。
　　一一般地方高校组织结构具有特殊性
　　第一，就宏观管理体制而言，一般地方高校隶属于地方教育行政部门（一般为省市区教育厅）直接管理而非教育部等部委，“级别有限”，是“教育部———教育厅———学校”三级管理，而非“教育部———学校”两级管理，由此在政府以“项目”、“工程”等形式管理高校越来越普遍的情况下，一般地方高校在国家政策项目（一般都带有荣誉称号及资金支持、资源配置等）的受益面上处于劣势，同时由于三级组织管理，学校经费状况要视地方财政情况和地方各级领导的重视程度，实际情况也是绝大多数一般地方高校的经费总额要远远少于部委属重点大学，在许多省市，都存在数十所高校的经费总和不如一所部属大学的情况。另外，由于隶属关系，一般地方高校领导班子的选拔会受到一定限制,基本仅限于省市内部产生，选拔机制及领导班子水平必然受到影响。而且，在一些省市区，地方高校领导岗位往往会成为省市区党政机关干部及教育厅部分干部解决待遇的重要途径，因此会经常发生外行管理学校的情况，更谈不上“专家治校”、“教育家办学“。从根本上来说，大学在办学自主权方面有着相对性和层次性，存在着实质性自主权与程序性自主权的差异，作为一般地方高校，主要拥有的是程序性自主权，地方政府对其参与程度较强。[1]
　　第二，就校内管理体制而言，主要是行政权力与学术权力平衡机制的严重缺失，学术权力衰微。
　　（1）首先在组织结构体制方面，一般地方高校大多是校（院）———系两级组织结构，而非重点大学的校———院———系三级组织结构，加之学系的学科实力普遍有限，由此带来的问题是办学基层单位的权力弱化、自主权有限，责大权小，学校的组织管理重心在学校层面，学校领导宏观、微观一起抓，资源配置权等主要掌握在教务处、科研处、人事处、财务处、后勤处、学生处等职能部门，行政化色彩非常鲜明。
　　（2）一般地方高校师资队伍水平普遍有限。一方面缺乏大师级人物，高水平人才流失是永恒问题；另一方面，高学历、高职称教师人员数量有限，教授团队规模小，属于“极少数”之列，缺乏“集团（规模）效应”。目前，许多一般地方高校教师数量约在千人左右，按照省市区人事部门编制及岗位设置规定，教授职位数也就在百人左右，而多数一般地方高校的系部设置都在10多个，甚至更多，由此，平均到每个学系的教授就很难超过10个，区区个位数教授相对于教师队伍、甚至教职工总数及庞大的行政管理队伍来说，其影响力可想而知，学术权力、学术地位必然有限。同时，在许多一般地方高校，将为数不多的高学历、高职称教师委以行政职务，即“双肩挑”，这种做法初衷或许是好的，但也必然带来教授治校、治学的假象，且在一定程度上会助长官学合一，学阀、学霸等不良现象的滋生。
　　第三，就学校与社会的关系而言：一方面，由于一般地方高校的学科实力、科研水平及科技创新能力有限，为地方社会发展贡献力不是十分突出和令人瞩目，受地方社会关注程度有限，与地方社会关系也相对松散，因此地方各界的支持程度也较低，远非重点大学那样备受社会公众的青睐，在高校体系中属于弱势群体，在与社会各界交往合作中相对被动。另一方面，对于地处省会城市以外的一般地方高校来说，由于与地方政府没有隶属关系，且与地方政府级别相同，地方政府也很少将其纳入自己发展规划中，双方虽同处一地，“低头不见抬头见”，却各行其是，缺乏广泛交流与深度合作，校地关系更为松散。
　　二一般地方高校制订大学章程必须处理好几种关系
　　第一，在确立政府与学校之间关系时，应恰当处理好地方教育行政部门（教育厅）与学校的关系，明确及保证地方高校职权，保证其办学自主权。随着我国高等教育管理体制中逐步加大地方教育行政部门责任与权力的情况下，应严格明确省市区教育行政部门的权力和义务，规范其管理范围和方式，注意规避以“项目”、“工程”等方式或名义强化教育行政部门的权力，克服“行政化”倾向，强化其指导和服务职能，充分保障一般地方高校的办学自主权。同时，政府应积极鼓励和支持社会团体对大学办学情况进行监控，将政府原有部分职能转交给政府和学校以外的第三方———社会评价机构。目前，我国在政府、学校、社会三者之间关系中，社会一方是“短板”，其监督评价功能亟待加强。
　　第二，在校内要处理好学术权力与行政权力之间的关系，强化和保证学术权力作用的充分发挥。一方面，大学本质上属于学术型组织，学术性是其固有属性、根本属性，学术活动是大学存在和发展的依据。因此，必须完善学术管理体制，通过制度切实保障学术组织的组织、运行，提升学术机构地位，充分维护和发挥学术组织在学校发展中，尤其是学术事务中的主导地位和决策的权威性及实效性，使教授治校落到实处。同时，一定要切实维护办学基层单位的权利与义务，调动其办学积极性和主动性。要弱化学校职能部门的管理、决策功能，克服“官本位”现象，强化其服务指导职能。另一方面，正确处理好学校层面的学术权力与办学基层单位的学术权力之间的关系，规范以学术委员会为代表的学校层面的学术机构与以教授委员会为代表的系部学术机构之间的关系。在建立教授委员会时也不能像人才济济的重点大学那样一定要求教授必须是10多人，可根据一般地方高校师资状况适当允许部分副教授参加，起码从人数规模上保证系部学术机构的代表性、民主性，促进正常运转。
　　第三，在学校与社会各界之间的关系处理上，恰当处理好促进与引领的关系。既要加强产学研结合，服务地方经济社会发展，又要与市场社会保持适度距离，以引领社会发展（包括批判功能的发挥）。一方面，在一定程度上讲，地方高校就是因地方发展需要而产生的，离开地方社会就没有存在的价值，也难以生存。因此，地方高校应面向地方确立办学定位，积极与地方社会各界紧密结合，不断提高应用型人才培养质量、加强应用性研究和科技成果转化、积极参与到地域文化传承与创新中去，全方位为地方经济发展、社会进步贡献人才与智力，促进其持续发展，在贡献中求发展，在服务中求支持。另一方面，既然是大学，不管哪一层次、类型的大学，都必须保持大学的基本精神品质，做社会的良知、“灯塔”。作为一般地方高校，虽办学经费紧张、办学条件较差、社会地位有限，但面对市场化双向作用仍要保持清醒的头脑，不能为了蝇头小利低三下四、一味的迎合市场化、功利化的诱惑，要敢于、善于批判和引领地方社会发展。同时，市场经济时代，大学与社会的关系更加广泛、密切，已进入社会中心，因此，在一般地方高校章程中更要坚持开放办学的原则，不能固步自封，要明确地方政府及社会各界有效参与学校办学的途径方式，明确地方政府在办学兴校中的责任与义务等。[2]
　　第四，在自主（自治）办学与强化自律之间协调统一，健全自我约束与自主管理机制，保持良性健康发展。对于一般地方高校来说，自治能力和自律意识都较弱。强调大学自主办学、自治，这是大学作为法人学术组织的基本要求，但不是没有限制，而是要在坚持依法治校的基础上，建立健全相关监督制约制度、机制，强调在市场秩序下的学校自律与“慎独”。我们国家在许多领域内经常会发生“一统就死，一放就乱”，尤其在“山高皇帝远”的非中心地区。一般地方高校无论是办学基础、办学条件和办学水平，还是学科实力、教师水平、干部素养等都相对有限，教授治教、校长治校的基础比较薄弱，应在增强自我认识，强化自律意识，加强自我调控、自我约束、自我完善，不断提高自我发展能力的基础上逐步实现大学自治及自主发展。因此，有关问题也必须在章程制定中整体考虑和体现。
　　当然，具体到每一所一般地方高校，由于其所处地理位置、发展历史、学科及专业结构等方面都具有自身特征，可以说在我国高校系统都具有唯一性，因此制定学校章程都应区别于其他学校，章程更富于个性，以培育和彰显其办学特色及存在价值。
　　参考文献
　　[1]马陆亭，范文曜.大学章程要素的国际比较[M].教育科学出版社，2010(10)：12-13(第一版).
　　[2]陈凡.地方大学章程要素探析[J].大学（学术版），2011：12.