新一届政府成立以来，一方面延续2001年以来的做法，继续分批取消和下放行政审批项目，目前累计已经超过300多项，成绩斐然。另一方面，针对制约行政审批制度改革的一些老大难问题，着力推进基础制度建设，形成了项目调整与基础制度建设并进的两条腿走路格局，令人耳目一新。
　　在行政审批项目调整方面，新一届政府的改革举措有三个鲜明特点：一是调整项目的频率高，从去年3月新一届政府成立到当年年底，先后公布了五批调整项目目录，频率远远超过2002年至2004年间每年公布一批的纪录，保持了改革政策的延续性和连贯性，加大了政府部门积极推进改革的紧迫感。二是调整项目的含金量逐步增加，产生了比较好的经济与社会影响。比如，城市轨道交通项目、机场扩建项目、非营运车辆年检等，都是各界长期呼吁改革的高含金量审批项目，在新一届政府内迈出了可喜步伐。三是调整项目的方向明确，针对性强，聚焦在投资项目审批与核准、工商登记制度改革、企业与个人资格资质认定等领域，能够带来简政放权的集合效应，实效明显。
　　在基础制度建设方面，从2001年国务院全面启动行政审批制度改革以来，步伐就一直没有中断过。国务院2001年批转四部门《关于行政审批制度改革工作的实施意见》，2003年制定《行政许可法》，2008年国务院办公厅转发监察部等部门《关于深入推进行政审批制度改革意见》等，都在基础制度建设方面发挥了重大作用。但是，由于各种原因，行政审批制度改革中一直存在一些老大难问题无法根治，如非行政许可审批项目膨胀，存量与增量脱节，边废边设，明废暗设，闭门改革等。
　　为从源头上控制新设行政许可，防止边废边设，解决存量与增量脱节现象，2013年9月，国务院发布《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》，明确提出，“今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可”。确需新设的，要进行合法性、必要性和合理性审查论证，并明确由中央编办集中进行事前审查。为解决闭门改革，明废暗设等现象，2014年2月，国务院办公厅发出通知，要求各部门在门户网站公开本部门保留的行政审批事项清单，各部门不得在公布的清单外实施其他行政审批，不得对已经取消和下放的审批项目以其他名目搞变相审批，社会各界可以对权力清单提出进一步取消和下放的意见。为彻底解决非行政许可审批事项膨胀现象，2014年4月，国务院发布《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，要求各部门面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项，于通知印发后一年内予以取消或依法调整为行政许可，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。
　　面临的问题与挑战
　　十多年来的审批制度改革，一直以取消或者下放审批项目为主线。新一届政府成立之前，经过六轮改革，调整的审批项目占全部项目的69.3%，本届政府宣布要对1700余项审批项目取消或者下放三分之一以上。在审批项目调整方面，目前面临的主要问题一是已经调整的项目相当部分含金量仍然不足，存在各种形式的“挑肥拣瘦”现象，甚至将责任下放，导致官方总结的数字与公众实际体验脱节，影响改革的实效和公信力。二是一些取消或者下放的项目存在不到位、不彻底现象，面临各种实际梗阻。比如，李克强总理在转变政府职能会议上专门强调的城市轨道交通审批权的下放，相关部委认为目前下放的只是项目审批权，地方政府要进行城市轨道交通建设，还得经中央部委事先审查建设规划以及城市线网规划，因为各种原因，使得一些地方政府陷入或违规建设、或慢慢等待审查结果的两难处境。总理重点关注的事项尚且如此，其他一些取消或者下放的项目也难免存在类似现象。三是目前保留的审批项目含金量大，改革阻力也大，需要继续大刀阔斧进行调整。李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话中，要求优先取消和下放那些含金量高、能激发社会创造活力的审批权。现实中，含金量高的项目往往最难改，因此，接下来亟须对保留的审批项目加大改革力度，克服阻力，继续推进改革。
　　在基础制度建设方面，面临的挑战主要有两个。短期来说，政府提出的具体要求是否能够很好地得到落实，如一年内取消非行政许可审批，以后一般不再增设行政许可或者变相增设行政许可，取消行政审批后加强后续监管制度建设等，将会是很大的挑战和考验。长期来说，需要继续解决困扰行政审批制度改革的一些深层次问题，包括任务的重要性与推进机制的脱节、批发式改革与公众体验的脱节、事后改革方式与事前控制机制的脱节、合法与合理的脱节、调整审批项目与系统制度建设的脱节等，核心是要建立行政审批制度改革的自发、长效机制，这样才能保持改革的长期性与可预期性。
　　解决问题的建议与思考
　　总结以往经验，下一步应该从五个方面继续推进改革进程。
　　第一，狠抓落实，提高政策与制度的公信力与执行力。对于取消与下放的审批项目，要坚决杜绝“明放暗卡”、“放一半留一半”、“边放边收”等现象。对于基础制度建设提出的具体要求，行政主体务必严格执行，务求实效，并落实责任追究制度，以确立中央政策权威。为此，需要加大监督检查与行政问责力度，并鼓励舆论监督和各种形式的外部监督，形成有效的监督体系。同时，持续、大力推进《行政许可法》实施，充分发挥法治在行政审批制度改革中的决定性作用。其实，目前困扰行政审批制度改革的深层次问题，在《行政许可法》中都有相应的制度设计，但由于法治权威不足，《行政许可法》规定的制度无法有效运转，只能求诸制定新的政策文件，以政治权威与政策资源来推进改革。这种做法虽然在一定阶段有必要性，但长远而言更为根本的解决之道还应该是推动法律的实施，以构建长效实施机制。
　　第二，以点带面，更多通过具体领域审批项目的调整回应公众迫切需求，推动改革深入。经过十多年来多轮审批项目调整，审批改革方式本身面临转型，不可能永远以大规模集中调整审批项目方式推进。实践表明，这种批发式改革容易导致“官出数字”现象，使数字与公众体验脱节，影响改革的权威性。因此，需要逐步实现从批发式改革向精细化改革的转变，抓住公众关注的重点领域与项目进行集中攻坚，切实解决问题。新一届政府已经淡化了审批项目调整的批次概念，在聚焦的工商登记、投资审批等重点领域开创了审批制度改革的新格局。刚刚推出的非营运车辆年检改革，也是精细化改革的典型范例。据统计，目前国务院部门许可的个人资格有110项，各级政府部门颁发的资质资格证书有229种，名目繁多的资质资格认定，抬高了就业门槛，挡住了不少人的就业创业之路。李克强总理多次所讲的办证难问题，因为部门分割导致的各种证书满天飞现象基本还未触动，其他领域需要克难攻坚的高含金量审批项目也不少。下一步，应继续以精细化改革的方式，推动类似具体领域与项目的不断突破，并以点带面，带动审批制度改革全面向纵深发展。为此，需要在改革策略、改革动力机制、改革程序、改革技术保障、改革评价标准等方面提供系统支撑，实现深刻转变。
　　第三，在行政审批项目调整的基础上，抓好后续的系统制度建设，全面推进行政体制改革与法治政府建设，下好行政审批制度改革的后半盘棋。李克强总理反复强调，行政审批制度改革是两个轮子，一方面要放，另一方面要管，只有同时转起来，政府改革才能顺利推进。现实的情况是，虽然放权很不容易，权力放开以后如何能够管好更难。很多政府管理部门长期只会事前审批与事后罚款两种手段，不掌握其他管理工具，因此，普遍担心出现“一放就乱”的结果。很多情况下，正是因为缺乏放开以后能够管好的智慧，影响到最初的放权决心。为此，需要在改革的推进机制、部门协作机制、改革政策联动机制、中央与地方关系、监管方式改革、治理体系现代化等方面下大功夫，以更大的政治智慧全面深化改革，形成有效合力。
　　第四，妥善处理好改革创新与依法行政之间的关系，切实解决“合法不合理”、“合理不合法”、“依法不行政”等现象，既有效调动改革者的积极性，又维护法制统一与尊严。为此，需要在法治思维、法律制度、责任意识、改革意识、政策水平等方面全面提升，鼓励复合型、创新型人才脱颖而出，开创行政审批制度改革与全面深化改革的新局面。
　　第五，充分发挥中央与地方两个积极性，鼓励地方在行政审批项目调整以及后续制度建设方面大胆探索和尝试，并建立有效的上下互动机制，及时全面掌握情况，指导、总结、推广地方改革探索有益经验。
　　（作者为中国社科院法学研究所研究员）