论文部分内容阅读
摘 要：PPP模式作为公共部门与私人部门为提供公共产品和服务而建立的合作关系，是一种基于双赢和多赢理念基础形成的模式，能有效解决城镇化建设和基建投资带来的巨大融资需求，缓解地方债务压力，推进现代国家治理，提升政府公共服务水平。本文依次介绍了PPP模式的定义及本质特征、PPP模式的重要意义、我国在推广运行PPP模式过程中面临的问题，并从提高社会资本参与度，解决社会资本风险与收益问题角度进行了重点分析，提供了相关的建议。
关键词：PPP模式；社会资本；风险；收益；政府
随着国家对地方政府债务进行清理，基础设施和公共服务领域引入社会资本的需求迅速膨胀，政府和社会资本合作模式（Public Private Partnership，以下简称“PPP”）成为了社会广泛关注和研究的热点。2013年11月，在中共十八届三中全会上决定，通过采用特许经营等方式，允许社会资本参与到城市基础设施投资和运营上来，从而发挥市场在资源配置中的决定性作用，PPP模式得到了国家大力支持，获得了强有力的政策基础。作为一种新型的项目融资模式，随着国家相关政策的不断完善，PPP模式在全国推广运行的速度不断加快。
一、PPP模式的定义及本质特征
PPP模式是指政府与社会资本之间达成一致，相互合作，通过订立长期合同的形式确定双方权利义务关系，为大众提供社会基础设施和公共服务的一系列政策和实践体系。PPP模式的本质是政府与企业为实现“双赢”或“多赢”的目标，协商一致，达成合作。在这种合作模式下，能使项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，协调各方目标，参与各方可达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
二、PPP模式的重要意义
近几年，地方政府一直致力于推广PPP模式。发展PPP模式，能有效推动经济的发展，实现政府、社会与企业的“合作共赢”，是一个具有创新性和前瞻性的发展方向。对政府来讲，PPP模式的应用能解决城镇化建设和基建投资带来的巨大融资需求，有效发挥政府投资杠杆作用，以项目经营收益撬动社会资本投资，进一步扩大项目建设资金来源；缓解地方债务压力，降低系统性风险；转变政府投资方式，深化财政体制改革；推进现代国家治理，提升政府公共服务水平。对企业来讲，PPP模式的运用，能使社会资本进入公共领域项目的门槛进一步降低，为社会资本创造更广阔的发展空间，增强经济活力，提高社会资本的积极性；同时，能有效适应当前经济发展新常态，稳步推进公共设施建设，推动结构调整和相关产业发展。对社会来讲，PPP模式的运用能有效实践技术创新、管理创新，通过专业化的管理与运作，进一步节约项目运营成本，提高项目运作效率。
三、PPP模式推广运行中社会资本面临的问题
目前，针对PPP模式，中央和地方政府支持政策不断加大，PPP项目推动热情高涨。PPP模式之所以会得到如此重视从而大力推广，主要因为政府和社会资本的相互合作优势十分明显，它能将社会目标与私人目标统一起来，充分发挥各自的独特作用。然而，尽管政府与社会资本的合作具有很强的优势，但据有关数据显示，在已推出的 PPP项目中，成功签约率并不高。我国PPP模式在推广运行过程中社会资本还面临着如下问题：
1、相关法律法规制度不完善，连贯性不足。清晰、完整和一致性的法律法规是PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证。PPP项目运作需要完善的法律法规对多个参与方进行有效约束。在合同契约中，政府和社会资本属于同等地位，双方的权利义务关系是经过平等协商，最后达成一致。在合同执行过程中，为保障双方权利义务，避免损害公共利益或者私人利益，健全完善的法律法规制度尤为重要。
2、相关风险共担机制不够成熟，社会资本参与度低。政府和社会资本的合作，是一种新型的合作方式，双方各自风险承受能力不同。一般而言，政府对政策风险、民众诉求风险承受能力更强，而社会资本能承担项目设计、建设、运营等方面的风险。建立完善的风险共担机制，明确各环节中存在的潜在风险，能形成优势互补，推进项目的圆满落地。
3、利益分配机制不完善。参与双方的风险承担与利益分配应相互匹配，通过合理的利益分配机制，来平衡政府与社会资本各自的利益。避免项目运行过程中出现“暴利”或“亏损”等情况。
四、社会资本风险与收益问题解决途径的相关建议
政府与社会资本的合作具有很强的优势，能创造一定的社会效益。然而，在对外发布的众多PPP项目中，社会资本参与度并不高。作为PPP项目的重要参与方之一，提高社会资本的参与度，解决社会资本的风险与收益问题，直接关系到PPP项目的推进发展。结合PPP模式在中国的发展情况，以及国外PPP模式成功运作的相关经验，我们对社会资本风险与收益问题解决途径提出如下建议。
（一）加强完善PPP法律法规等制度建设，保障社会资本利益
社会资本参与PPP项目，需要承担项目设计、建设、运营等诸多方面的风险。PPP项目通常投资大，期限长，见效慢。需要有完善的法律法规等制度建设，来维护、保障参与双方各自的权利义务关系。
2014年11月，财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南》，该指南对PPP项目的操作流程进行了规范说明，明确了各个环节的注意事项。此外，发改委发布的《PPP项目指导意见和通用合同指南》，为PPP模式的推广提供了制度保障。但是目前，中国PPP项目的法律法规还需不断完善，各项制度还有待健全。在PPP项目的运行过程中，还暴露出了不少问题，需要进一步改进和完善。
（二）完善风险分担机制，合理划分政府和社会资本风险
政府与社会资本合作，应完善风险分担机制，合理划分政府和社会资本各自承担的风险。通常，政府对政策风险、政治风险等承受能力强，能有效应对来自政策、政治等方面的问题。相比较而言，社会资本能承受来自项目设计、建设、运营等方面的风险。因此，在PPP项目的推广运行中，要制定合理的风险分担机制，明确参与各方所能承担的风险。同时，在项目开始前，做好充分的风险评估，合理预测各环节的风险指数，并制定相应的应急处理方案。只要这样，才能减少政府和社会资本合作过程中的障碍，有效推进PPP项目的顺利进行。
关键词：PPP模式；社会资本；风险；收益；政府
随着国家对地方政府债务进行清理，基础设施和公共服务领域引入社会资本的需求迅速膨胀，政府和社会资本合作模式（Public Private Partnership，以下简称“PPP”）成为了社会广泛关注和研究的热点。2013年11月，在中共十八届三中全会上决定，通过采用特许经营等方式，允许社会资本参与到城市基础设施投资和运营上来，从而发挥市场在资源配置中的决定性作用，PPP模式得到了国家大力支持，获得了强有力的政策基础。作为一种新型的项目融资模式，随着国家相关政策的不断完善，PPP模式在全国推广运行的速度不断加快。
一、PPP模式的定义及本质特征
PPP模式是指政府与社会资本之间达成一致，相互合作，通过订立长期合同的形式确定双方权利义务关系，为大众提供社会基础设施和公共服务的一系列政策和实践体系。PPP模式的本质是政府与企业为实现“双赢”或“多赢”的目标，协商一致，达成合作。在这种合作模式下，能使项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，协调各方目标，参与各方可达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
二、PPP模式的重要意义
近几年，地方政府一直致力于推广PPP模式。发展PPP模式，能有效推动经济的发展，实现政府、社会与企业的“合作共赢”，是一个具有创新性和前瞻性的发展方向。对政府来讲，PPP模式的应用能解决城镇化建设和基建投资带来的巨大融资需求，有效发挥政府投资杠杆作用，以项目经营收益撬动社会资本投资，进一步扩大项目建设资金来源；缓解地方债务压力，降低系统性风险；转变政府投资方式，深化财政体制改革；推进现代国家治理，提升政府公共服务水平。对企业来讲，PPP模式的运用，能使社会资本进入公共领域项目的门槛进一步降低，为社会资本创造更广阔的发展空间，增强经济活力，提高社会资本的积极性；同时，能有效适应当前经济发展新常态，稳步推进公共设施建设，推动结构调整和相关产业发展。对社会来讲，PPP模式的运用能有效实践技术创新、管理创新，通过专业化的管理与运作，进一步节约项目运营成本，提高项目运作效率。
三、PPP模式推广运行中社会资本面临的问题
目前，针对PPP模式，中央和地方政府支持政策不断加大，PPP项目推动热情高涨。PPP模式之所以会得到如此重视从而大力推广，主要因为政府和社会资本的相互合作优势十分明显，它能将社会目标与私人目标统一起来，充分发挥各自的独特作用。然而，尽管政府与社会资本的合作具有很强的优势，但据有关数据显示，在已推出的 PPP项目中，成功签约率并不高。我国PPP模式在推广运行过程中社会资本还面临着如下问题：
1、相关法律法规制度不完善，连贯性不足。清晰、完整和一致性的法律法规是PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证。PPP项目运作需要完善的法律法规对多个参与方进行有效约束。在合同契约中，政府和社会资本属于同等地位，双方的权利义务关系是经过平等协商，最后达成一致。在合同执行过程中，为保障双方权利义务，避免损害公共利益或者私人利益，健全完善的法律法规制度尤为重要。
2、相关风险共担机制不够成熟，社会资本参与度低。政府和社会资本的合作，是一种新型的合作方式，双方各自风险承受能力不同。一般而言，政府对政策风险、民众诉求风险承受能力更强，而社会资本能承担项目设计、建设、运营等方面的风险。建立完善的风险共担机制，明确各环节中存在的潜在风险，能形成优势互补，推进项目的圆满落地。
3、利益分配机制不完善。参与双方的风险承担与利益分配应相互匹配，通过合理的利益分配机制，来平衡政府与社会资本各自的利益。避免项目运行过程中出现“暴利”或“亏损”等情况。
四、社会资本风险与收益问题解决途径的相关建议
政府与社会资本的合作具有很强的优势，能创造一定的社会效益。然而，在对外发布的众多PPP项目中，社会资本参与度并不高。作为PPP项目的重要参与方之一，提高社会资本的参与度，解决社会资本的风险与收益问题，直接关系到PPP项目的推进发展。结合PPP模式在中国的发展情况，以及国外PPP模式成功运作的相关经验，我们对社会资本风险与收益问题解决途径提出如下建议。
（一）加强完善PPP法律法规等制度建设，保障社会资本利益
社会资本参与PPP项目，需要承担项目设计、建设、运营等诸多方面的风险。PPP项目通常投资大，期限长，见效慢。需要有完善的法律法规等制度建设，来维护、保障参与双方各自的权利义务关系。
2014年11月，财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南》，该指南对PPP项目的操作流程进行了规范说明，明确了各个环节的注意事项。此外，发改委发布的《PPP项目指导意见和通用合同指南》，为PPP模式的推广提供了制度保障。但是目前，中国PPP项目的法律法规还需不断完善，各项制度还有待健全。在PPP项目的运行过程中，还暴露出了不少问题，需要进一步改进和完善。
（二）完善风险分担机制，合理划分政府和社会资本风险
政府与社会资本合作，应完善风险分担机制，合理划分政府和社会资本各自承担的风险。通常，政府对政策风险、政治风险等承受能力强，能有效应对来自政策、政治等方面的问题。相比较而言，社会资本能承受来自项目设计、建设、运营等方面的风险。因此，在PPP项目的推广运行中，要制定合理的风险分担机制，明确参与各方所能承担的风险。同时，在项目开始前，做好充分的风险评估，合理预测各环节的风险指数，并制定相应的应急处理方案。只要这样，才能减少政府和社会资本合作过程中的障碍，有效推进PPP项目的顺利进行。