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[摘要]摘要 国家机构报告工作是权力正当性和民主性的一个基本体现，报告工作须符合国家机构所行使职权的性质和具体情况。《宪法》对不同国家机构报告工作分别作了不同的规定。要求各级行政机关和人大常委会报告工作没有问题，但《宪法》未要求国家主席和中央军事委员会报告工作和接受监督则不符合其所行使职权的性质和行使职权的实际情况；人民法院不报告工作既符合司法权的性质，也符合《宪法》未规定法院报告工作的精神实质，实践中要求法院报告工作已经衍生出一些问题； 检察院常常被与法院相提并论，但检察权就性质而言实质上是行政权的一部分，检察机关应当报告工作。新设立的监察委员会所行使的权力属于行政性权力，监察委员会不应当享有高于法院和检察院的宪法地位，因此未来为设立监察委员会而修改《宪法》时，应当规定监察委员报告工作，使报告工作成为监督和制约监察委员会的一个重要方式。
[关键词]关键词 国家机构；报告工作；监察委员
[中图分类号]中图分类号 D921[文献标志码]A[文章编号]16724917（2017）02001508
一、问题的提出
根据中共中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），并于次日起施行。“实行监察体制改革，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系，是事关全局的重大政治体制改革”[1]，是国家机构的顶层制度设计，是规范权力运行、反腐败和建立良好政治生态的重要举措，与公民权利的保障和国家的长治久安关系密切，因而引发了全社会的高度关注。
《决定》规定了监察委员会的产生方式及基本法律地位。“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。”根据《决定》，监察委员会包括了原行政监察、行政审计、预防腐败和检察系统的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能。从中央层面来看，就是国务院的监察部、审计署、国家预防腐败局以及最高人民检察院的反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、职务犯罪预防厅等部门的职能和机构、人员都将整合在国家监察委员会这一个机构。这意味着，中央此次成立监察委员会的重大政治改革将改变目前《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）所确立的国家机构制度，人民代表大会之下的“一府两院”将变为“一府两院一委”。监察体制改革之后，监察委员会将与党的纪律检查委员会合署办公，[2]原来党和国家体制之内所有反腐败的力量和资源都将整合在一起，被赋以丰富的监察手段和采取强制措施和强制执行的权力，对行使国家公权力的公职人员实行全覆盖式监察，并可以通过监察公职人员而对整个公权力组织进行监察。
监察委员会如此位高权重，对它自身的监督制约力度必须与它的地位与权力相匹配，权力越大、地位越高则监督制约的力度也需越强，如果缺乏监督或监督不力则将产生新的权力腐败。
对此，《决定》也作了明确规定：监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。这种“对……负责并接受监督”的方式，是《宪法》所规定的监督和制约国家机构权力运行的一种基本方式。但是，国家机构究竟以何种方式来“对……负责并接受监督”，《宪法》的规定却并不统一。一个核心的问题是，按照《宪法》，有的国家机构需要报告工作，有的不需要报告工作。而《决定》也没有明确提及监察委员会如何“对……负责并接受监督”，特别是没有明确规定监察委员会是否需要对产生它的人大及其常委会和上一级监察委员会报告工作。那么，未来为设立监察委员会而修改《宪法》时，对监察委员会的监督制约究竟应该采取哪种方式呢？监察委员会是否需要对产生它的人大及其常委会和上一级监察委员会报告工作呢？
二、不同国家机构“报告工作”制度的具体分析
《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”对人大及其常委会报告工作是国家机关对人大负责和受它监督的基本方式，能够充分体现“一切权力属于人民”和人民通过人大行使国家权力的宪法规定，是权力来源正当性和民主性的要求。但是，并不是所有国家机构都以同样的方式对人大负责和受人大監督。是否采取报告工作的方式和采取何种报告工作的方式，需要根据不同国家机构所行使职权的性质和具体情况来确定。
（一）国家主席
根据《宪法》，国家主席由全国人民代表大会产生，但是《宪法》既未规定国家主席对全国人大及其常委会负责，也未规定国家主席报告工作制度，更未规定国家主席接受全国人大及其常委会的监督。
国家主席这一国家机构首次设立于1954年宪法中，后被1975年宪法和1978年宪法撤消，又被1982年宪法恢复。国家主席的职权在宪法文本中和实践中都有一个演变的过程。“1954年宪法所规定的国家主席职权是虚实结合的，1982年宪法规定国家主席的职权也是有实有虚，但虚权是主色调。在实践中，20世纪80年代国家主席基本上是虚权的，20世纪90年代后转向实权；2004年通过的第28条宪法修正案对国家主席在外交方面拥有实权的现实予以了肯定。”[3]
1954年宪法所规定的国家主席的实权包括“统率全国武装力量，担任国防委员会主席”（第42条）、“在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席”（第43条）等等。但它同时又规定，“最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定”（第43条）。国家主席的“这种职权安排具有高度的原则性和灵活性，表明中国宪政体制形成过程的特殊性与基本特点”。[4]400在1954年宪法制定的过程中，也曾有人提出“主席对谁负责”“从法律上看，主席对常务委员会和国务院不要负责任，事实上是否还要负责任”等问题。[4]140、142但1954年宪法没有规定国家主席对谁负责和报告工作制度。 1982年通过的宪法和1954年宪法相比较，国家主席的实权显著减少了，表现为国家主席不再领导全国武装力量，也没有了召开最高国务会议的权力。1982年宪法的制定者对国家主席职权的基本定位是虚权，即“接受外国使节”等仪式性事务和根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定而工作。胡乔木在宪法修改委员会会议上曾经这样说过：“主席不决定实质性问题，因此主席不负任何的政治责任”。[5]826由于国家主席的地位比较超脱，所以《宪法》才没有像规定行政机关那样要求国家主席对全国人大负责和报告工作。
但实际上，1982年宪法所规定的国家主席也是有实权的，并不是“不决定实质性问题”。例如，《宪法》第62条第（五）项规定，全国人民代表大会“根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选”。国家主席的“总理提名权”就是一项实实在在的职权，通过对总理的提名，“国家主席在很大的程度上参与着国务院的运行”。[6]其实，在宪法制定的过程中，有人建议删除关于国家主席“不得干涉政府工作，不承担行政责任”的规定，就是考虑到国家主席实际上承担着行政责任。例如，荣毅仁提出，草案规定根据国家主席的提名任命国务院总理与国家主席“不承担行政责任”相矛盾。[5]652
“宪法尽管没有对国家主席做出文字上的定性，而事实上，主席在政治生活中无疑地处于元首的地位。他在国际交往中，与世界各国的国家元首并列。”[5]825自20世纪90年代以来，国家主席的实权在现实政治生活中又有了显著增加，2004年宪法修正案也明确了国家主席“进行国事活动”的实权。见《宪法》第28条修正案。宪法第81条“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”修改为：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。” 国家主席的实权已经超越了1982年宪法通过之时的规定，尤其是随着全球化的发展和中国的经济实力与国际地位的提升，国家主席“进行国事活动”越来越频繁，其间可能涉及一些复杂的情况，因此，要求国家主席对全国人大及其常委会负责并报告工作从而使全國人大及其常委会能够有效地监督和制约国家主席行使职权的情况就具有了必要性。
《宪法》规定，全国人民代表大会有权罢免国家主席、副主席（第63条），这已经说明罢免是国家主席承担政治责任的最后方式。将来如果修改《宪法》，可以规定对国家主席的工作报告全国人大不必进行投票表决；如果全国人大对国家主席的工作不满意，可以规定全国人大以专门程序向国家主席提出要求，情况严重的话，国家主席应该辞职，全国人大也可以提出罢免案。
（二）中央军事委员会
中央军事委员会是1982年修改宪法时增设的，反映了当时特殊的历史情况。[7]根据《宪法》，中央军事委员会和国家主席一样，也是由全国人民代表大会产生，但是既不向全国人大及其常委会负责，也不报告工作，还不用接受其监督。与国家主席不同的是，中央军事委员会主席依据《宪法》要求对全国人大及其常委会负责。但是，中央军事委员会主席如何对全国人大及其常委会负责并没有具体法律规定，在实践中也没有形成宪法惯例。
《宪法》不要求中央军事委员会负责和报告工作，应当主要是基于“军事”的特殊性。不过，中央军事委员会指挥全国的武装力量，其权力非常重大，全国人大对中央军事委员会就不能没有监督和制约，否则不符合《宪法》所确立的“一切权力属于人民”。在《宪法》制定的过程中，刘澜涛曾指出，设立中央军事委员会是完备人民民主制度的一种表现。军队一直由党领导是有历史原因的，反映了一段曲折的历史过程，而在全国人大之下设立中央军事委员会则完备了民主建设。[5]687因此，要求中央军事委员会报告工作是符合《宪法》精神的。
基于军事的特殊性和保守秘密的需要，全国人大可以采取与之相适应的特殊的监督和制约方式。例如，可以要求中央军事委员会主席向全国人大常委会秘密报告工作，或者向全国人大常委会特设的专门委员会秘密报告工作，以此实现全国人大对军事权的监督制约。《宪法》规定全国人民代表大会有权罢免中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员（第63条），这也是中央军事委员会对人大承担的最后政治责任。将来如果修改《宪法》，对中央军事委员会的工作报告，全国人大也可以不采取投票表决的方式，而是通过专门程序处理，直至最后提出罢免案。
（三）各级人民法院
法院对人大报告工作在理论上和现实中都是一个十分重要的问题。其实，1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法都规定了各级法院对人大负责和报告工作的制度，《中华人民共和国宪法（1954年）》第80条规定，“最高人民法院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。”《中华人民共和国宪法（1975年）》第25条规定，“各级人民法院对本级人民代表大会和它的常设机关负责并报告工作。”《中华人民共和国宪法（1978年）》第42条规定，“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。”而现行《宪法》虽然要求法院对人大及其常委会负责和接受监督，但明确删除了要求法院“报告工作”的制度。《宪法》规定，法院“独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。在法院系统内部，下级法院也只接受上级法院的监督，而并不接受上级法院的领导，也不向上级法院负责。
《宪法》删除法院“报告工作”的制度并不是一种疏漏，而是有意将审判机关与行政机关相区别。在修改宪法时，针对报告工作问题，张友渔教授指出，“人大和人大常委会对行政机关的监督要比审判机关、检察机关的监督更多，更直接一些。……国务院是最高国家权力机关的执行机关，它是具体执行人大、人大常委会原则上决定的东西，所以执行情况必须报告。法院、检察院的工作、性质不同，可以作工作报告，也可以不作工作报告，根据实际需要决定。不宜硬性规定作工作报告，但也不能硬性规定不作工作报告。”[8]可见，《宪法》不要求法院作工作报告是有理由的。 法院所行使的权力是司法权，司法权具有被动性、程序性、中立性、判断性、审查性、终极性等一系列特征，从根本上区别于行政权力的主动性、官方性、应变性、可转授性、先定性等特征。[9]法官是判断者，在每一项审判活动中，法官都是基于自己的职权要求和自己对宪法和法律的理解而行使审判权，与行政机关执行人大及其常委会的决定不同。基于司法权的性质和法院的工作实际，为维护法院的权威、确保各级人民法院独立行使审判权，《宪法》不强制要求各级法院向人大及其常委会报告工作，也不强制各级法院接受质询。1982年通过的《全国人大组织法》就准确体现了《宪法》的这一精神，只规定全国人大质询国务院及其下属机构，而没有规定全国人大对最高人民法院等司法机关进行质询。[10]
目前，各级法院依据法院组织法对同级人大及其常委会报告工作已经成为一项宪法惯例，各级人大对法院的工作报告进行投票表决。当法院的工作报告不被人大通过时，虽然法律没有规定报告不通过的法律责任，但是政治责任是不能避免的。不过，如果要求法院院长承担报告通不过的政治责任，就必须强化法院院长的领导权而在法院系统实行院长负责制，但院长负责制明显违背司法权的性质；如果追究法院整体的责任，就必须实行法官集体责任制，这也明显违背司法权的性质。[11]在实践中，一方面，司法腐败使得法院向人大报告工作和接受质询似乎具有了正当性和必要性；而另一方面，法院报告工作的制度又衍生出了许多新的腐败问题，例如有些人大代表通过“个案监督”和行使投票权等方式对法院施加压力，[10]从而影响了法院独立行使审判权。法院报告工作的制度允许民主的缺陷侵蚀司法公正，不仅有违法治原则，也有违《宪法》的精神。[12]
《宪法》不硬性要求法院向人大报告工作并不意味着人大及其常委会对法院的监督和制约弱于其对行政机关的监督和制约，只是监督和制约的方式不同。人大可以通过行使立法权、任命权和罢免权等方式来监督和制约法院和法官，[13]司法公开也是司法公正的有力保障。要求法院审判公开、裁判文书公开以及其他相关信息公开，能够有效地避免黑箱操作、有力地监督司法行为。因此，应当修改各级法院组织法，删除法院对人大报告工作的制度，以符合《宪法》的精神和司法权的性质。在目前要求法院报告工作的情况下，在报告不通过时，只能要求人大选举产生的法院院长承担政治责任，辞职或罢免。
（四）各级人民检察院
检察院常常被与法院相提并论，虽然1982年宪法明确了检察院既是“检察机关”（第3条）又是“法律监督机关”（第129条），但检察权的性质仍然是一个分歧较多、争议较大的问题。学术界比较有影响的学术观点包括“行政权说”“司法权说”“行政权与司法权双重属性说”和“法律监督性质说”。[14]本文认为检察权不属于司法权的判断是有道理的，因为尽管检察权具有许多方面的司法属性，但是它不具备司法权最根本、最本质的属性，即中立性和终极性。[15]检察权回归行政权的法理根据在于：与司法权的被动性不同，检察权是主动性权力，检察机关要主动行使职权侦查、控诉违法犯罪行为；与司法权的中立性不同，检察机关是站在国家的立场上行使权力的；与司法权的判断性不同，检察权具有命令执行性，上下级检察机关之间、检察机关与其组成人员之间均是命令与服从关系；与司法权的终极性不同，检察权属执行性权力，最终要接受司法权的裁判。因此在西方国家，行使检察职能的机关往往附设于行政机关甚至法院系统之内，或与行政机构合署。总之，检察权就性质而言實质上是行政权的一部分。[11]
1949年之后，检察机关的领导体制经历了几次变化。根据1949年的组织条例，全国各级检察机关只受最高检察机关和上级检察机关的指挥，其工作不受地方国家机关干涉。但由于地方各级检察机关没有马上普遍建立，无法依靠单一的垂直领导体制，故1951年的组织条例将单一垂直领导体制修改为双重领导体制。[5]8401954年宪法又将检察体制恢复为单一垂直领导，规定地方各级检察院和专门检察院要“在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作”（第81条）。1954年宪法规定最高人民检察院对全国人大及其常委会负责并报告工作（第84条）。在1954年宪法草稿讨论过程中，曾有人提出“地方各级检察长是否对本级人民代表大会负责并报告工作”的问题。[4]154但是，1954年宪法并没有规定各级地方检察院和专门人民检察院向人大及其常委会负责和报告工作的制度，反而规定“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉”（第83条）。“地方国家机关”中显然包括地方权力机关即地方各级人大。这一宪法规定强化了检察机关的垂直领导体制，使地方各级检察院完全不对地方负责、不受地方领导，同时这种规定也使检察权的行政权特征更为显著。
1975年宪法撤销了独立的检察机关而规定“检察机关的职权由各级公安机关行使”（第25条），这一机构安排虽然不利于检察职权的行使，但是就权力的性质而言，却是使检察权回归了行政权。1978年宪法恢复了检察机关，但改变了检察院只受内部垂直领导、不向地方负责的工作体制，上级检察院对下级检察院的垂直领导关系变为监督关系，反过来强调了地方的领导作用，要求“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作”（第43条）。这种强调地方领导的工作体制不利于地方检察院得到上级检察院的支持、指示和帮助，不利于上级检察院在必要的时候派员协助或将案件上调处理，所以1979年修改宪法的决议和人民检察院组织法又把上级检察院对下级检察院的监督关系修改为领导关系。
在制定1982年宪法时，也曾有人提出像美国那样将检察权合并到司法部并由司法部长担任总检察长的方案，不再设立独立于行政部门之外的检察院。由于彭真坚决抵制，经中央决定，《宪法》保留了独立的检察机关。[5]8421982年宪法延续了1978年宪法的部分规定，要求“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”，“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关”负责，同时又强调了地方各级人民检察院对“上级人民检察院负责”，即垂直领导与地方领导并重。但是，《宪法》明确删除了检察院报告工作制度（第133条）。这一情况反映了1982年宪法的制定者将检察机关的工作与法院的工作同等对待、将检察权与司法权同等对待的思想。检察院对同级人大及其常委会报告工作并不是基于《宪法》的要求，而是基于人民检察院组织法的规定。其实基于检察权的行政权性质，要求检察权向人大及其常委会报告工作、接受监督和质询是没有问题的。 （五）各级国家行政机关和人大常委会
在各国家机构中，行政机关对人大及其常委会负责和报告工作并接受质询和人大常委会对人大报告工作和接受质询是最没有异议的。《宪法》规定，国务院对全国人大及其常委会负责和报告工作（第92条），各级地方行政机关都对本级人大和上一级行政机关负责并报告工作，各级行政机关也都接受国务院的领导（第110条）；全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会对本级人民代表大会负责并报告工作（第103条）。由于行政权的性质，行政机关的报告工作制度没有问题，而人大常委会作为人大的常设机关向人大报告工作接受监督和制约也是理所应当。
三、监察委员会应当报告工作的主要理由
有学者主张，监察委员会“由人大产生，对人大负责，接受人大监督，但不一定要报告工作。”[3]也有学者主张，人大“可以采取听取工作报告、质询、特定问题调查委员会等形式对监察委的工作进行监督”，“基于监察委员会的民主正当性与受人大监督的必要性”，“监察委员会与‘一府两院一样，向人大报告工作”。[16]本文認为，应当规定监察委员会对人大及其常委会和上一级监察委员会负责，接受监督，并报告工作。作这样的规定，主要是因为监察委员会是行使行政性权力的行政机构，应当按照《宪法》关于行政机构的规定接受监督和制约。
（一）监察权是行政性权力
《决定》对监察委员会的职权作了如下较详细的列举：“履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定”。《决定》还规定：“为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”
根据《决定》，尽管监察委员会将整合政府的行政监察、预防腐败职能和检察机关的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等职能，扩大监察范围和丰富监察手段，但是所有这些权力都是行政性权力。《决定》规定的监察委员会的处置权只是对违纪违法人员进行处分，而对涉嫌职务犯罪的，监察委员会则应将其“移送检察机关依法提起公诉”，监察委员会的职权中也并不包括目前属于检察院的批捕和公诉等权力。
监察委员会的权力既不是国家主席的仪式性权力，也不同于军事委员会的军事指挥权和军事行动权。在已有的各国家机构中，监察委员会的地位最接近于检察机关，而监察权又比检察权更少司法权属性，更多行政权属性。《决定》不仅规定了监察委员会的行政性职权，还明确规定监察委员会要向上一级监察委员会负责并接受其监督，这种垂直领导体制也表现了监察委员会的权力是行政性权力。
（二）监察委员会不能享有高于法院和检察院的宪法地位
对监察委员会的权力监督和制约不外乎三种手段：一是党的监督和制约；二是以权利来监督和制约权力，尤其是公民表达自由和媒体自由，要通过切实保障公民基本权利来实现；三是权力之间的互相监督和制约。最后一种手段需要通过宪法对国家权力的分配及其相互间关系的制度安排来实现。
尽管监察委员会行使的权力是行政性权力，但是它已经从国务院这一中央国家机关中独立出来而非从属于国务院，因此监察委员会与其他国家机构的关系问题也是一个值得讨论的问题，该问题也涉及对监察委员会的监督和制约。
中央监察委员会与全国人大的关系应该是非常清楚的。全国人大是最高国家权力机关，中央监察委员会由全国人大产生，地位当然在全国人大之下，也在全国人大常委会之下。但是，全国人大及其常委会行使国家立法权及其他一些宪法规定的职权，而按照《决定》，监察委员会有权对所有行使公权力的主体进行监察，这意味着，中央监察委员会也有权监察地位在它之上、产生它的全国人大及其常委会。为了使中央监察委员会能够行使这一职权，使中央监察委员会与党的中央监察机构“合署办公”就有了必要性。
根据《决定》，监察对象是“本地区所有行使公权力的公职人员”，所有受国家财政供养的机关单位、组织群体及其成员都将纳入监察委员会的监察范围，包括其他行政机关、人民法院、人民检察院、公立医院和学校等等，也包括对自身的监察。在中央层面，国家主席（副主席）、国务院、最高人民法院、最高人民检察院都要接受中央监察委员会的监察。监察委员会的监察对象是否包括军事系统，《决定》没有明确规定。军事权力也属于公权力，军事系统也由财政供养，军事人员也属于公职人员，因此军事系统也应该属于监察委员会的监察对象。近年来，军事系统的腐败案件也层出不穷、触目惊心，将军事系统纳入监察委员会的有效监察之下应当也是此次监察制度改革的目标之一。
在全国人大这一最高国家权力机关之下，中央监察委员会与全国人大产生的其他“一府两院”应当是平级关系。虽然监察委员会要监察其他国家机构，但是监察委员会不能享有高于其他国家机构的宪法地位，尤其不能享有高于最高检察院和最高法院的地位。因为在权力的层级中，上一级权力具有否决下一级权力的力量。监察委员会作为行政性机构，其职权中不包括批捕、公诉、审判等权力。对涉嫌职务犯罪的，监察委员会只能将其移送检察机关依法提起公诉，再由法院独立审判。因此，检察机关和法院必须享有否决监察委员会的决定的权力。如果中央监察委员会的地位高于最高检察院和最高法院，最高检察院和最高法院就难以依法正常行使职权。“掌握犯罪调查权或刑事案件侦查权的国家机关的政治地位、法律地位如果高于审判机关，弄不好被调查、被侦查对象的一些最基本的权利就会经常性地处于危险中。……在处理监察机关与法院关系方面，应避免蹈上述不适当安排的覆辙。”[17]
检察院对监察委员会移交公诉案件的处理就是一种权力监督和制约。监察委员会采取的各项措施是否合法，是否侵犯公民权利，还要经得起法院的独立审判；监察委员会在行使某些职权之前，可能还必须得到法院的事先许可，这是法院对监察委员会的监督和制约。目前《决定》没有明确规定监察委员会对监察对象实行人身强制的权力，但是监察委员会“采取谈话、讯问、询问”措施时，有可能需要进行人身强制。有学者提出，《国家监察法》可能设置一种暂称为“留置措施”法定的调查措施，对被留置人的留置时间可能超过48小时但不超过3个月。[2]由于人身强制措施与人权的密切关联，对监察委员会行使这一职权必须进行严格的权力制约。在很多国家的反腐败体制中，如果不是紧急情况，逮捕往往须经法官批准。香港廉政公署调查人员在行使包括逮捕权在内的某些权力前，须事先获得法庭的准许；是否提起公诉，则须报律政司审查由律政司司长决定。为了使权力之间能够形成有效制约，对监察委员会提出的案件的批捕权、起诉决定权和案件审理管辖权都可以由上一级检察院和法院行使，也可以将批捕权划入法院职权范围，在法院专门设立羁押审查庭，加强法院对监察委员会羁押性强制措施的制约。 既然目前檢察院和法院都依照法律报告工作，监察委员会更没有理由不报告工作，否则无形当中似乎赋予了监察委员会高于法院和检察院的宪法地位。人大对监察委员会的监督和制约，一方面可以体现为人大选举、任命和罢免监察委员会委员，另一方面就可以体现为监察委员会向人大及其常委会报告工作、接受询问和质询，报告工作是接受询问和质询的基础。国家机构之间互相制约并共同接受人大的监督，以确保国家权力在法治的轨道内行使。
四、 结语——监察委员会报告工作和承担责任的方式
党的十八大以来，中央纪律检察委员会领导的全国范围内自上而下的反腐败的力度和成效都前所未有，而巩固目前的反腐败成果并将国家机构体制内的反腐败常态化、制度化和法治化，则不仅是反腐败工作的需要，也是全面推行依宪治国、依法治国和建设社会主义法治国家的需要，还是保障人权的需要。改革国家监察体制，设立国家监察委员会，吸收古今中外监察制度的有益经验，具有非常重要的意义。权力对应着责任，权力必须接受监督和制约，监察委员会权力重大、责任重大，对监察委员会的监督和制约也必须足以匹配其权力和责任。未来修改《宪法》和制定《国家监察法》应当明确规定，监察委员会作为行使行政性权力的行政执法机构，应当对人大及其常委会和上一级监察委员会报告工作，并接受其监督。
监察委员会报告工作和承担责任的具体方式应当在试点工作中逐渐细化和确定，本文在此试着提出几点意见：
第一，监察委员会应当对产生它的人大及其常委会及其上一级监察委员会作年度工作报告。在人大闭会期间，人大常委会可以就某些特殊事项要求监察委员会作特别工作报告，对其进行监督。
第二，考虑到监察委员会的工作可能具有保密性，可以在人大及其常委会内部设立专门的委员会，负责听取监察委员会的秘密工作报告。
第三，监察委员会的报告应该包括两部分内容，一部分是关于监察委员会作为一个国家行政机构的内部行政事务，包括年度经费支出和重要人事变动等等；另一部分即其对内和对外的监察活动。同样为了保密性的需要，工作报告可以侧重于已经完成的工作，对于正在进行的需要保密的工作可以向人大常委会专门委员会作内部秘密工作报告。由于监察委员会与党的监察机构“合署办公”，监察委员会的工作报告中应当包括其所掌握的党的监察机构的工作内容。
第四，对监察委员会工作报告的审查应侧重于程序合法性审查。监察委员会主任对审查结果承担政治责任，如果监察委员会的年度工作报告不获通过，则监察委员会主任应当对监察委员会的工作进行整顿或对某些特定事项进行复查和重新报告或提出辞职，人大则有权罢免监察委员会主任、副主任和委员。
[参考文献]
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A Constitutional Analysis of the Work Report of State Organs
——On Supervisory Committees Work Report
QU Xiangfei
（Institute of International Law of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100720， China）
Abstract： The work report of the state organs reflects the basic characteristic of the legitimacy and the democracy of state power. It should conform to the nature and reality of the power of the state organs. The Constitution of the Peoples Republic of China stipulates differently on the work report of different state organs. It has no problem to ask peoples governments and the standing committees of Peoples Congress at various levels to report on their work；but the Constitution doesnt ask the president of the Peoples Republic of China and the Central Military Commission to report on their work and receive supervision， which is incompatible with neither the nature of their power nor the reality. The fact that peoples courts are not required to report on their work also conform to both the nature of judicial power and the spirit of the Constitution. But in reality， there have been a series of problems deriving from the work report of peoples courts. Peoples procuratorates usually are treated in the same way with the peoples courts， but actually the power of people procuratorates is a part of administrative power， so peoples procuratorates should be asked to report on its work. The power of the newly-established supervisory committees is also a kind of administrative power， and supervisory committees should not have the constitutional status higher than peoples courts and peoples procuratorates. So in the future when the Constitution will be amended， the supervisory committees should be asked to report on their work， which should also be an important mode to supervise the supervisory committees.
Key words： Constitution of the Peoples Republic of China； state organ； work report； supervisory committe
[关键词]关键词 国家机构；报告工作；监察委员
[中图分类号]中图分类号 D921[文献标志码]A[文章编号]16724917（2017）02001508
一、问题的提出
根据中共中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），并于次日起施行。“实行监察体制改革，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系，是事关全局的重大政治体制改革”[1]，是国家机构的顶层制度设计，是规范权力运行、反腐败和建立良好政治生态的重要举措，与公民权利的保障和国家的长治久安关系密切，因而引发了全社会的高度关注。
《决定》规定了监察委员会的产生方式及基本法律地位。“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。”根据《决定》，监察委员会包括了原行政监察、行政审计、预防腐败和检察系统的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能。从中央层面来看，就是国务院的监察部、审计署、国家预防腐败局以及最高人民检察院的反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、职务犯罪预防厅等部门的职能和机构、人员都将整合在国家监察委员会这一个机构。这意味着，中央此次成立监察委员会的重大政治改革将改变目前《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）所确立的国家机构制度，人民代表大会之下的“一府两院”将变为“一府两院一委”。监察体制改革之后，监察委员会将与党的纪律检查委员会合署办公，[2]原来党和国家体制之内所有反腐败的力量和资源都将整合在一起，被赋以丰富的监察手段和采取强制措施和强制执行的权力，对行使国家公权力的公职人员实行全覆盖式监察，并可以通过监察公职人员而对整个公权力组织进行监察。
监察委员会如此位高权重，对它自身的监督制约力度必须与它的地位与权力相匹配，权力越大、地位越高则监督制约的力度也需越强，如果缺乏监督或监督不力则将产生新的权力腐败。
对此，《决定》也作了明确规定：监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。这种“对……负责并接受监督”的方式，是《宪法》所规定的监督和制约国家机构权力运行的一种基本方式。但是，国家机构究竟以何种方式来“对……负责并接受监督”，《宪法》的规定却并不统一。一个核心的问题是，按照《宪法》，有的国家机构需要报告工作，有的不需要报告工作。而《决定》也没有明确提及监察委员会如何“对……负责并接受监督”，特别是没有明确规定监察委员会是否需要对产生它的人大及其常委会和上一级监察委员会报告工作。那么，未来为设立监察委员会而修改《宪法》时，对监察委员会的监督制约究竟应该采取哪种方式呢？监察委员会是否需要对产生它的人大及其常委会和上一级监察委员会报告工作呢？
二、不同国家机构“报告工作”制度的具体分析
《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”对人大及其常委会报告工作是国家机关对人大负责和受它监督的基本方式，能够充分体现“一切权力属于人民”和人民通过人大行使国家权力的宪法规定，是权力来源正当性和民主性的要求。但是，并不是所有国家机构都以同样的方式对人大负责和受人大監督。是否采取报告工作的方式和采取何种报告工作的方式，需要根据不同国家机构所行使职权的性质和具体情况来确定。
（一）国家主席
根据《宪法》，国家主席由全国人民代表大会产生，但是《宪法》既未规定国家主席对全国人大及其常委会负责，也未规定国家主席报告工作制度，更未规定国家主席接受全国人大及其常委会的监督。
国家主席这一国家机构首次设立于1954年宪法中，后被1975年宪法和1978年宪法撤消，又被1982年宪法恢复。国家主席的职权在宪法文本中和实践中都有一个演变的过程。“1954年宪法所规定的国家主席职权是虚实结合的，1982年宪法规定国家主席的职权也是有实有虚，但虚权是主色调。在实践中，20世纪80年代国家主席基本上是虚权的，20世纪90年代后转向实权；2004年通过的第28条宪法修正案对国家主席在外交方面拥有实权的现实予以了肯定。”[3]
1954年宪法所规定的国家主席的实权包括“统率全国武装力量，担任国防委员会主席”（第42条）、“在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席”（第43条）等等。但它同时又规定，“最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定”（第43条）。国家主席的“这种职权安排具有高度的原则性和灵活性，表明中国宪政体制形成过程的特殊性与基本特点”。[4]400在1954年宪法制定的过程中，也曾有人提出“主席对谁负责”“从法律上看，主席对常务委员会和国务院不要负责任，事实上是否还要负责任”等问题。[4]140、142但1954年宪法没有规定国家主席对谁负责和报告工作制度。 1982年通过的宪法和1954年宪法相比较，国家主席的实权显著减少了，表现为国家主席不再领导全国武装力量，也没有了召开最高国务会议的权力。1982年宪法的制定者对国家主席职权的基本定位是虚权，即“接受外国使节”等仪式性事务和根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定而工作。胡乔木在宪法修改委员会会议上曾经这样说过：“主席不决定实质性问题，因此主席不负任何的政治责任”。[5]826由于国家主席的地位比较超脱，所以《宪法》才没有像规定行政机关那样要求国家主席对全国人大负责和报告工作。
但实际上，1982年宪法所规定的国家主席也是有实权的，并不是“不决定实质性问题”。例如，《宪法》第62条第（五）项规定，全国人民代表大会“根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选”。国家主席的“总理提名权”就是一项实实在在的职权，通过对总理的提名，“国家主席在很大的程度上参与着国务院的运行”。[6]其实，在宪法制定的过程中，有人建议删除关于国家主席“不得干涉政府工作，不承担行政责任”的规定，就是考虑到国家主席实际上承担着行政责任。例如，荣毅仁提出，草案规定根据国家主席的提名任命国务院总理与国家主席“不承担行政责任”相矛盾。[5]652
“宪法尽管没有对国家主席做出文字上的定性，而事实上，主席在政治生活中无疑地处于元首的地位。他在国际交往中，与世界各国的国家元首并列。”[5]825自20世纪90年代以来，国家主席的实权在现实政治生活中又有了显著增加，2004年宪法修正案也明确了国家主席“进行国事活动”的实权。见《宪法》第28条修正案。宪法第81条“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”修改为：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。” 国家主席的实权已经超越了1982年宪法通过之时的规定，尤其是随着全球化的发展和中国的经济实力与国际地位的提升，国家主席“进行国事活动”越来越频繁，其间可能涉及一些复杂的情况，因此，要求国家主席对全国人大及其常委会负责并报告工作从而使全國人大及其常委会能够有效地监督和制约国家主席行使职权的情况就具有了必要性。
《宪法》规定，全国人民代表大会有权罢免国家主席、副主席（第63条），这已经说明罢免是国家主席承担政治责任的最后方式。将来如果修改《宪法》，可以规定对国家主席的工作报告全国人大不必进行投票表决；如果全国人大对国家主席的工作不满意，可以规定全国人大以专门程序向国家主席提出要求，情况严重的话，国家主席应该辞职，全国人大也可以提出罢免案。
（二）中央军事委员会
中央军事委员会是1982年修改宪法时增设的，反映了当时特殊的历史情况。[7]根据《宪法》，中央军事委员会和国家主席一样，也是由全国人民代表大会产生，但是既不向全国人大及其常委会负责，也不报告工作，还不用接受其监督。与国家主席不同的是，中央军事委员会主席依据《宪法》要求对全国人大及其常委会负责。但是，中央军事委员会主席如何对全国人大及其常委会负责并没有具体法律规定，在实践中也没有形成宪法惯例。
《宪法》不要求中央军事委员会负责和报告工作，应当主要是基于“军事”的特殊性。不过，中央军事委员会指挥全国的武装力量，其权力非常重大，全国人大对中央军事委员会就不能没有监督和制约，否则不符合《宪法》所确立的“一切权力属于人民”。在《宪法》制定的过程中，刘澜涛曾指出，设立中央军事委员会是完备人民民主制度的一种表现。军队一直由党领导是有历史原因的，反映了一段曲折的历史过程，而在全国人大之下设立中央军事委员会则完备了民主建设。[5]687因此，要求中央军事委员会报告工作是符合《宪法》精神的。
基于军事的特殊性和保守秘密的需要，全国人大可以采取与之相适应的特殊的监督和制约方式。例如，可以要求中央军事委员会主席向全国人大常委会秘密报告工作，或者向全国人大常委会特设的专门委员会秘密报告工作，以此实现全国人大对军事权的监督制约。《宪法》规定全国人民代表大会有权罢免中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员（第63条），这也是中央军事委员会对人大承担的最后政治责任。将来如果修改《宪法》，对中央军事委员会的工作报告，全国人大也可以不采取投票表决的方式，而是通过专门程序处理，直至最后提出罢免案。
（三）各级人民法院
法院对人大报告工作在理论上和现实中都是一个十分重要的问题。其实，1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法都规定了各级法院对人大负责和报告工作的制度，《中华人民共和国宪法（1954年）》第80条规定，“最高人民法院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。”《中华人民共和国宪法（1975年）》第25条规定，“各级人民法院对本级人民代表大会和它的常设机关负责并报告工作。”《中华人民共和国宪法（1978年）》第42条规定，“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。”而现行《宪法》虽然要求法院对人大及其常委会负责和接受监督，但明确删除了要求法院“报告工作”的制度。《宪法》规定，法院“独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。在法院系统内部，下级法院也只接受上级法院的监督，而并不接受上级法院的领导，也不向上级法院负责。
《宪法》删除法院“报告工作”的制度并不是一种疏漏，而是有意将审判机关与行政机关相区别。在修改宪法时，针对报告工作问题，张友渔教授指出，“人大和人大常委会对行政机关的监督要比审判机关、检察机关的监督更多，更直接一些。……国务院是最高国家权力机关的执行机关，它是具体执行人大、人大常委会原则上决定的东西，所以执行情况必须报告。法院、检察院的工作、性质不同，可以作工作报告，也可以不作工作报告，根据实际需要决定。不宜硬性规定作工作报告，但也不能硬性规定不作工作报告。”[8]可见，《宪法》不要求法院作工作报告是有理由的。 法院所行使的权力是司法权，司法权具有被动性、程序性、中立性、判断性、审查性、终极性等一系列特征，从根本上区别于行政权力的主动性、官方性、应变性、可转授性、先定性等特征。[9]法官是判断者，在每一项审判活动中，法官都是基于自己的职权要求和自己对宪法和法律的理解而行使审判权，与行政机关执行人大及其常委会的决定不同。基于司法权的性质和法院的工作实际，为维护法院的权威、确保各级人民法院独立行使审判权，《宪法》不强制要求各级法院向人大及其常委会报告工作，也不强制各级法院接受质询。1982年通过的《全国人大组织法》就准确体现了《宪法》的这一精神，只规定全国人大质询国务院及其下属机构，而没有规定全国人大对最高人民法院等司法机关进行质询。[10]
目前，各级法院依据法院组织法对同级人大及其常委会报告工作已经成为一项宪法惯例，各级人大对法院的工作报告进行投票表决。当法院的工作报告不被人大通过时，虽然法律没有规定报告不通过的法律责任，但是政治责任是不能避免的。不过，如果要求法院院长承担报告通不过的政治责任，就必须强化法院院长的领导权而在法院系统实行院长负责制，但院长负责制明显违背司法权的性质；如果追究法院整体的责任，就必须实行法官集体责任制，这也明显违背司法权的性质。[11]在实践中，一方面，司法腐败使得法院向人大报告工作和接受质询似乎具有了正当性和必要性；而另一方面，法院报告工作的制度又衍生出了许多新的腐败问题，例如有些人大代表通过“个案监督”和行使投票权等方式对法院施加压力，[10]从而影响了法院独立行使审判权。法院报告工作的制度允许民主的缺陷侵蚀司法公正，不仅有违法治原则，也有违《宪法》的精神。[12]
《宪法》不硬性要求法院向人大报告工作并不意味着人大及其常委会对法院的监督和制约弱于其对行政机关的监督和制约，只是监督和制约的方式不同。人大可以通过行使立法权、任命权和罢免权等方式来监督和制约法院和法官，[13]司法公开也是司法公正的有力保障。要求法院审判公开、裁判文书公开以及其他相关信息公开，能够有效地避免黑箱操作、有力地监督司法行为。因此，应当修改各级法院组织法，删除法院对人大报告工作的制度，以符合《宪法》的精神和司法权的性质。在目前要求法院报告工作的情况下，在报告不通过时，只能要求人大选举产生的法院院长承担政治责任，辞职或罢免。
（四）各级人民检察院
检察院常常被与法院相提并论，虽然1982年宪法明确了检察院既是“检察机关”（第3条）又是“法律监督机关”（第129条），但检察权的性质仍然是一个分歧较多、争议较大的问题。学术界比较有影响的学术观点包括“行政权说”“司法权说”“行政权与司法权双重属性说”和“法律监督性质说”。[14]本文认为检察权不属于司法权的判断是有道理的，因为尽管检察权具有许多方面的司法属性，但是它不具备司法权最根本、最本质的属性，即中立性和终极性。[15]检察权回归行政权的法理根据在于：与司法权的被动性不同，检察权是主动性权力，检察机关要主动行使职权侦查、控诉违法犯罪行为；与司法权的中立性不同，检察机关是站在国家的立场上行使权力的；与司法权的判断性不同，检察权具有命令执行性，上下级检察机关之间、检察机关与其组成人员之间均是命令与服从关系；与司法权的终极性不同，检察权属执行性权力，最终要接受司法权的裁判。因此在西方国家，行使检察职能的机关往往附设于行政机关甚至法院系统之内，或与行政机构合署。总之，检察权就性质而言實质上是行政权的一部分。[11]
1949年之后，检察机关的领导体制经历了几次变化。根据1949年的组织条例，全国各级检察机关只受最高检察机关和上级检察机关的指挥，其工作不受地方国家机关干涉。但由于地方各级检察机关没有马上普遍建立，无法依靠单一的垂直领导体制，故1951年的组织条例将单一垂直领导体制修改为双重领导体制。[5]8401954年宪法又将检察体制恢复为单一垂直领导，规定地方各级检察院和专门检察院要“在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作”（第81条）。1954年宪法规定最高人民检察院对全国人大及其常委会负责并报告工作（第84条）。在1954年宪法草稿讨论过程中，曾有人提出“地方各级检察长是否对本级人民代表大会负责并报告工作”的问题。[4]154但是，1954年宪法并没有规定各级地方检察院和专门人民检察院向人大及其常委会负责和报告工作的制度，反而规定“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉”（第83条）。“地方国家机关”中显然包括地方权力机关即地方各级人大。这一宪法规定强化了检察机关的垂直领导体制，使地方各级检察院完全不对地方负责、不受地方领导，同时这种规定也使检察权的行政权特征更为显著。
1975年宪法撤销了独立的检察机关而规定“检察机关的职权由各级公安机关行使”（第25条），这一机构安排虽然不利于检察职权的行使，但是就权力的性质而言，却是使检察权回归了行政权。1978年宪法恢复了检察机关，但改变了检察院只受内部垂直领导、不向地方负责的工作体制，上级检察院对下级检察院的垂直领导关系变为监督关系，反过来强调了地方的领导作用，要求“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作”（第43条）。这种强调地方领导的工作体制不利于地方检察院得到上级检察院的支持、指示和帮助，不利于上级检察院在必要的时候派员协助或将案件上调处理，所以1979年修改宪法的决议和人民检察院组织法又把上级检察院对下级检察院的监督关系修改为领导关系。
在制定1982年宪法时，也曾有人提出像美国那样将检察权合并到司法部并由司法部长担任总检察长的方案，不再设立独立于行政部门之外的检察院。由于彭真坚决抵制，经中央决定，《宪法》保留了独立的检察机关。[5]8421982年宪法延续了1978年宪法的部分规定，要求“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”，“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关”负责，同时又强调了地方各级人民检察院对“上级人民检察院负责”，即垂直领导与地方领导并重。但是，《宪法》明确删除了检察院报告工作制度（第133条）。这一情况反映了1982年宪法的制定者将检察机关的工作与法院的工作同等对待、将检察权与司法权同等对待的思想。检察院对同级人大及其常委会报告工作并不是基于《宪法》的要求，而是基于人民检察院组织法的规定。其实基于检察权的行政权性质，要求检察权向人大及其常委会报告工作、接受监督和质询是没有问题的。 （五）各级国家行政机关和人大常委会
在各国家机构中，行政机关对人大及其常委会负责和报告工作并接受质询和人大常委会对人大报告工作和接受质询是最没有异议的。《宪法》规定，国务院对全国人大及其常委会负责和报告工作（第92条），各级地方行政机关都对本级人大和上一级行政机关负责并报告工作，各级行政机关也都接受国务院的领导（第110条）；全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会对本级人民代表大会负责并报告工作（第103条）。由于行政权的性质，行政机关的报告工作制度没有问题，而人大常委会作为人大的常设机关向人大报告工作接受监督和制约也是理所应当。
三、监察委员会应当报告工作的主要理由
有学者主张，监察委员会“由人大产生，对人大负责，接受人大监督，但不一定要报告工作。”[3]也有学者主张，人大“可以采取听取工作报告、质询、特定问题调查委员会等形式对监察委的工作进行监督”，“基于监察委员会的民主正当性与受人大监督的必要性”，“监察委员会与‘一府两院一样，向人大报告工作”。[16]本文認为，应当规定监察委员会对人大及其常委会和上一级监察委员会负责，接受监督，并报告工作。作这样的规定，主要是因为监察委员会是行使行政性权力的行政机构，应当按照《宪法》关于行政机构的规定接受监督和制约。
（一）监察权是行政性权力
《决定》对监察委员会的职权作了如下较详细的列举：“履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定”。《决定》还规定：“为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”
根据《决定》，尽管监察委员会将整合政府的行政监察、预防腐败职能和检察机关的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等职能，扩大监察范围和丰富监察手段，但是所有这些权力都是行政性权力。《决定》规定的监察委员会的处置权只是对违纪违法人员进行处分，而对涉嫌职务犯罪的，监察委员会则应将其“移送检察机关依法提起公诉”，监察委员会的职权中也并不包括目前属于检察院的批捕和公诉等权力。
监察委员会的权力既不是国家主席的仪式性权力，也不同于军事委员会的军事指挥权和军事行动权。在已有的各国家机构中，监察委员会的地位最接近于检察机关，而监察权又比检察权更少司法权属性，更多行政权属性。《决定》不仅规定了监察委员会的行政性职权，还明确规定监察委员会要向上一级监察委员会负责并接受其监督，这种垂直领导体制也表现了监察委员会的权力是行政性权力。
（二）监察委员会不能享有高于法院和检察院的宪法地位
对监察委员会的权力监督和制约不外乎三种手段：一是党的监督和制约；二是以权利来监督和制约权力，尤其是公民表达自由和媒体自由，要通过切实保障公民基本权利来实现；三是权力之间的互相监督和制约。最后一种手段需要通过宪法对国家权力的分配及其相互间关系的制度安排来实现。
尽管监察委员会行使的权力是行政性权力，但是它已经从国务院这一中央国家机关中独立出来而非从属于国务院，因此监察委员会与其他国家机构的关系问题也是一个值得讨论的问题，该问题也涉及对监察委员会的监督和制约。
中央监察委员会与全国人大的关系应该是非常清楚的。全国人大是最高国家权力机关，中央监察委员会由全国人大产生，地位当然在全国人大之下，也在全国人大常委会之下。但是，全国人大及其常委会行使国家立法权及其他一些宪法规定的职权，而按照《决定》，监察委员会有权对所有行使公权力的主体进行监察，这意味着，中央监察委员会也有权监察地位在它之上、产生它的全国人大及其常委会。为了使中央监察委员会能够行使这一职权，使中央监察委员会与党的中央监察机构“合署办公”就有了必要性。
根据《决定》，监察对象是“本地区所有行使公权力的公职人员”，所有受国家财政供养的机关单位、组织群体及其成员都将纳入监察委员会的监察范围，包括其他行政机关、人民法院、人民检察院、公立医院和学校等等，也包括对自身的监察。在中央层面，国家主席（副主席）、国务院、最高人民法院、最高人民检察院都要接受中央监察委员会的监察。监察委员会的监察对象是否包括军事系统，《决定》没有明确规定。军事权力也属于公权力，军事系统也由财政供养，军事人员也属于公职人员，因此军事系统也应该属于监察委员会的监察对象。近年来，军事系统的腐败案件也层出不穷、触目惊心，将军事系统纳入监察委员会的有效监察之下应当也是此次监察制度改革的目标之一。
在全国人大这一最高国家权力机关之下，中央监察委员会与全国人大产生的其他“一府两院”应当是平级关系。虽然监察委员会要监察其他国家机构，但是监察委员会不能享有高于其他国家机构的宪法地位，尤其不能享有高于最高检察院和最高法院的地位。因为在权力的层级中，上一级权力具有否决下一级权力的力量。监察委员会作为行政性机构，其职权中不包括批捕、公诉、审判等权力。对涉嫌职务犯罪的，监察委员会只能将其移送检察机关依法提起公诉，再由法院独立审判。因此，检察机关和法院必须享有否决监察委员会的决定的权力。如果中央监察委员会的地位高于最高检察院和最高法院，最高检察院和最高法院就难以依法正常行使职权。“掌握犯罪调查权或刑事案件侦查权的国家机关的政治地位、法律地位如果高于审判机关，弄不好被调查、被侦查对象的一些最基本的权利就会经常性地处于危险中。……在处理监察机关与法院关系方面，应避免蹈上述不适当安排的覆辙。”[17]
检察院对监察委员会移交公诉案件的处理就是一种权力监督和制约。监察委员会采取的各项措施是否合法，是否侵犯公民权利，还要经得起法院的独立审判；监察委员会在行使某些职权之前，可能还必须得到法院的事先许可，这是法院对监察委员会的监督和制约。目前《决定》没有明确规定监察委员会对监察对象实行人身强制的权力，但是监察委员会“采取谈话、讯问、询问”措施时，有可能需要进行人身强制。有学者提出，《国家监察法》可能设置一种暂称为“留置措施”法定的调查措施，对被留置人的留置时间可能超过48小时但不超过3个月。[2]由于人身强制措施与人权的密切关联，对监察委员会行使这一职权必须进行严格的权力制约。在很多国家的反腐败体制中，如果不是紧急情况，逮捕往往须经法官批准。香港廉政公署调查人员在行使包括逮捕权在内的某些权力前，须事先获得法庭的准许；是否提起公诉，则须报律政司审查由律政司司长决定。为了使权力之间能够形成有效制约，对监察委员会提出的案件的批捕权、起诉决定权和案件审理管辖权都可以由上一级检察院和法院行使，也可以将批捕权划入法院职权范围，在法院专门设立羁押审查庭，加强法院对监察委员会羁押性强制措施的制约。 既然目前檢察院和法院都依照法律报告工作，监察委员会更没有理由不报告工作，否则无形当中似乎赋予了监察委员会高于法院和检察院的宪法地位。人大对监察委员会的监督和制约，一方面可以体现为人大选举、任命和罢免监察委员会委员，另一方面就可以体现为监察委员会向人大及其常委会报告工作、接受询问和质询，报告工作是接受询问和质询的基础。国家机构之间互相制约并共同接受人大的监督，以确保国家权力在法治的轨道内行使。
四、 结语——监察委员会报告工作和承担责任的方式
党的十八大以来，中央纪律检察委员会领导的全国范围内自上而下的反腐败的力度和成效都前所未有，而巩固目前的反腐败成果并将国家机构体制内的反腐败常态化、制度化和法治化，则不仅是反腐败工作的需要，也是全面推行依宪治国、依法治国和建设社会主义法治国家的需要，还是保障人权的需要。改革国家监察体制，设立国家监察委员会，吸收古今中外监察制度的有益经验，具有非常重要的意义。权力对应着责任，权力必须接受监督和制约，监察委员会权力重大、责任重大，对监察委员会的监督和制约也必须足以匹配其权力和责任。未来修改《宪法》和制定《国家监察法》应当明确规定，监察委员会作为行使行政性权力的行政执法机构，应当对人大及其常委会和上一级监察委员会报告工作，并接受其监督。
监察委员会报告工作和承担责任的具体方式应当在试点工作中逐渐细化和确定，本文在此试着提出几点意见：
第一，监察委员会应当对产生它的人大及其常委会及其上一级监察委员会作年度工作报告。在人大闭会期间，人大常委会可以就某些特殊事项要求监察委员会作特别工作报告，对其进行监督。
第二，考虑到监察委员会的工作可能具有保密性，可以在人大及其常委会内部设立专门的委员会，负责听取监察委员会的秘密工作报告。
第三，监察委员会的报告应该包括两部分内容，一部分是关于监察委员会作为一个国家行政机构的内部行政事务，包括年度经费支出和重要人事变动等等；另一部分即其对内和对外的监察活动。同样为了保密性的需要，工作报告可以侧重于已经完成的工作，对于正在进行的需要保密的工作可以向人大常委会专门委员会作内部秘密工作报告。由于监察委员会与党的监察机构“合署办公”，监察委员会的工作报告中应当包括其所掌握的党的监察机构的工作内容。
第四，对监察委员会工作报告的审查应侧重于程序合法性审查。监察委员会主任对审查结果承担政治责任，如果监察委员会的年度工作报告不获通过，则监察委员会主任应当对监察委员会的工作进行整顿或对某些特定事项进行复查和重新报告或提出辞职，人大则有权罢免监察委员会主任、副主任和委员。
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A Constitutional Analysis of the Work Report of State Organs
——On Supervisory Committees Work Report
QU Xiangfei
（Institute of International Law of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100720， China）
Abstract： The work report of the state organs reflects the basic characteristic of the legitimacy and the democracy of state power. It should conform to the nature and reality of the power of the state organs. The Constitution of the Peoples Republic of China stipulates differently on the work report of different state organs. It has no problem to ask peoples governments and the standing committees of Peoples Congress at various levels to report on their work；but the Constitution doesnt ask the president of the Peoples Republic of China and the Central Military Commission to report on their work and receive supervision， which is incompatible with neither the nature of their power nor the reality. The fact that peoples courts are not required to report on their work also conform to both the nature of judicial power and the spirit of the Constitution. But in reality， there have been a series of problems deriving from the work report of peoples courts. Peoples procuratorates usually are treated in the same way with the peoples courts， but actually the power of people procuratorates is a part of administrative power， so peoples procuratorates should be asked to report on its work. The power of the newly-established supervisory committees is also a kind of administrative power， and supervisory committees should not have the constitutional status higher than peoples courts and peoples procuratorates. So in the future when the Constitution will be amended， the supervisory committees should be asked to report on their work， which should also be an important mode to supervise the supervisory committees.
Key words： Constitution of the Peoples Republic of China； state organ； work report； supervisory committe