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[摘要]摘要 我国现行监督体制的最大问题是监督主体的多元导致了监督缺乏统一性和有效性。监察委员会的建立和试点正是对此问题的制度改革。监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，符合党的领导的宪法原则；国家监察与党内监督的融合，是基于国情和现实的制度创新，保障了监察的权威性和统一性。监察委员会的建立，也有效化解了针对“双规”“双指”合法性的质疑。当然，监察委员会的权力是有限的，应受到严格监督，保障监察权在法治之下良好运行。这样，监察委员会才能有效行使监察权、监督公职人员勤勉履职。监察的实效性才是宪法和法律权威的保障。
[关键词]关键词 监察委员会；国情；合宪性；实效性
[中图分类号]中图分类号 D9200[文献标志码]A[文章编号]16724917（2017）02000807
一、现行监督体制的问题与监察委员会的试点
（一）现行监督体制的问题
众所周知，我国现行监督体制的特点是党内监督、国家监督与人民监督相结合。所谓党内监督，是指党内监督主体依据《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》及其它党规党纪在党组织内对全体党员及其活动进行的监督，监督的重点是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部；而国家监督是指有关国家机关依法对立法、司法和行政活动是否合法进行的监督，它主要包括人大的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督；人民监督，是指党外和国家机关之外的社会组织和公民对党员干部、国家工作人员及其活动进行的监督，它与前两者监督不同，不会产生直接的纪律或法律后果。
可见，针对党员和公职人员的廉洁自律、权力运行的合法性，我国通过党内监督、国家监督和人民监督构筑成了一张严实、细密的监督之网。但是毋庸讳言，这一张监督之网，还存在诸多问题，导致了它不能发挥应有的作用，或者让许多违法违纪者成了漏网之鱼，或者让查处和惩罚违法者变得成本过高。这里仅仅指出党内监督和国家监督目前尚存在的不足[1]：
1.在党内监督方面存在的不足。为落实从严治党，党的十八大之后，党内监督机制进行了改革。比如，下级纪律检查委员会书记由上级纪律检查委员会提名考察，强化上级纪律检查委员会对下级纪律检查委员会的领导；落实纪律检查工作双重领导体制，重大反腐败线索和执纪审查须上报上级纪律检查委员会；中央纪律检查委员会已实现对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖，巡视制度也不断完善。2016年10月27日，党的十八届六中全会审议并通过了修订后的《中国共产党党内监督条例》，将党的这些改革成果和经验予以制度化。虽然这些改革对于加强党的领导、完善反腐机制有着重要的作用，但是党内监督仍存在有待解决的问题，比如，党内监督无法覆盖执行公务的非党员；党内监督在查处涉嫌职务犯罪时往往需要与检察机关联合办案，这不免造成党内监督与检察监督不分、检察监督缺乏独立性的诟病；党内监督的“双规”依据的是《党内监督条例》，从《立法法》来说，也不免受到缺乏法律依据的指责。这些问题是党内监督本身无法解决的。
2.在国家监督方面存在的不足。国家监督的主体很多，包括人大、法院、检察机关、各类行政机关等。但是，它们的监督（监察）也存在诸多问题。人大的监督，主要偏重于对重大的或政治性的事件的监督以及法律法规的审查，无法对公职人员的日常履职进行监督；检察机关的监督，当前一个重要功能是针对国家机关及其工作人员的职务监督，其主要问题是，它针对的是涉及犯罪的职务行为，对于违纪和不构成犯罪的违法行为不能介入，而实际上，违纪和一般违法往往是犯罪的线索；此外，其他机关和组织在查处职务违法时发现涉嫌犯罪，应移送检察机关，但是实际上，并没有有效的手段确保移送。行政内部的监督，包括层级监督、监察机关的监督和审计监督。作为经济监督的审计监督，专业性和独立性比较强，这里不予讨论；监察机关与党的纪律检查委员会合署办公，合称为纪律监察机关，所以这里也不另论；至于层级监督，本质上是自己监督自己，不具有独立性，很难令人信服。总体来看，在国家监督方面存在的主要问题是，表面上各种监督相互配合，但是由于利益关系、对法律理解的不同以及其他原因，监督有时候不免各行其是，难以保障监督的统一性和有效性。需要指出的是，法院的监督是被动监督，是需要有人提起诉讼来启动的，与其它国家机关的主动性监督不同；而监察，是一种主动性监督，因此这里不讨论法院监督。
据上所述，我国现行监督体制的问题，可归纳为：监督主体的多元导致了监督缺乏统一性和有效性。
（二）问题的可能解决方案：监察委员会的试点
党的十八大以来，中央强力反腐。然而，此次反腐不同于以前，它是“推进国家治理体系和治理能力现代化”“监督法治化”的重要体现和重点领域。[2]而要实现这一目标，核心就是“监察体制的改革”。2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次會议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），正式开启了监察体制的改革，谋划反腐廉政的顶层设计。
此次改革试点的安排是，在北京市、山西省、浙江省设立监察委员会，行使监察职权，同时将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。监察委员会是党统一领导下的国家反腐败工作机构，对行使公权力的公职人员监察实现全面覆盖，从而建立起集中统一、权威高效的监察（监督）体制。
根据《方案》和《决定》，监察委员会、党的纪律检查委员会合署办公。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。 监察委员会拥有监督、调查、处置的权力。具体而言，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。同时，《决定》暂时调整或者暂时停止适用与之相冲突的法律或者相关法律条款。
此一重大改革，正在紧锣密鼓地实施。但是，许多法律上、法理上的问题有必要条分缕析，才能将这一重大制度创新的意义看得更清楚。
二、正当性：监察委员会的宪法依据
监察委员会的正当性问题，不仅仅是“重大改革要于法有据”，更重要的是民众内心是否尊崇的问题。所谓正当性（legitimate），根据德国学者马克斯·韦伯的观点，是指民众自愿服从权威的基础，人们的行动受到相信存在一种“正当秩序”这一信念的指导。[3]那么，监察委员会的正当性何在呢？答案在于，监察委员会具有宪法依据，是根据宪法要求而设立的。
《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）具有最高性，不仅仅在于具有最高效力，更在于是中国人民的理性共识。由于宪法共识，所以宪法的实施实质上就是人民自愿遵守宪法的过程，也就是，人民之所以依宪行事，就在于受着“宪法秩序”这一正当性指导而行动。因此，如果我们要承认和尊崇监察委员会的正当性，首先就要明确监察委员会所依据的《宪法》到底是什么原则、哪些条款。
其一，中国共产党的领导、纪律检查委员会与监察委员会的合署办公。《宪法》的根本原则或基本原则首先就是“中国人民在中国共产党的领导下”。[4]《宪法》序言中有五处提到“中国共产党的领导”，其中与监察委员会最为关联的一段是：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义国家。”我们不难看出，这一段话表明，“中国共产党的领导”是全面的领导，无论是在思想文化领域，还是在政治领域、社会领域、经济领域，也无论是对立法活动，还是行政活动、司法活动，都必须贯彻中国共产党领导的原则；而且，中国共产党可以根据具体情况确定或改变领导方式，只要目的是“把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义国家”，而且只要不违反我国宪法确定的其他基本原则，包括法治原则、权力制约等原则（这些原则将在后文阐述）。
就监察委员会来说，虽然是与纪律检查委员会合署办公，但这只是中国共产党在权力监督、反腐倡廉领域的一种领导方式，是“中国人民在中国共产党的领导下”宪法原则的具体体现。纪律检查委员会和监察委员会的合署办公，与政府机关内存在一个党委并无本质的区别，都是党的领导的方式，不同的是，前者是基于当前形势革新了党的领导方式，从而强化党的领导、升级党的领导、优化党的领导。
其二，法治原则、监督权与监察委员会。监察委员会的设立，也是我国宪法的“法治原则”的体现。《宪法》第五条这样规定“法治原则”：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”显然，“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”这一规定，特别强调了权力监督，以确保权力的运行符合宪法和法律的规定。我国现有的监督或监察机关设置，如前所述，存在诸多问题，无法完全实现“法治原则”的目的。因此，根据当前的情形，党中央选择设置监察委员会统一行使监督权。顺便指出的是，对于如何配置监督权力、设置监督机关，曾有学者建议，在人大设置专门的法律监督委员会，[5]虽然人大是最高权力机关，但是，显然，就《宪法》的意图以及人大监督的传统来说，人大的监督更具有政治性，而不适宜于具有直接法律后果的刚性监督。
此外，虽然目前对监察委员会的设置没有专门的法律规定，但是，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《决定》授权试点，就解决了“重大改革于法有据”的问题。至于监察委员会的监督、调查和处置权及其具体措施的“于法有据”问题，《决定》一方面通过对它们作出原则性规定予以解决；另一方面通过“暂时调整或暂时适用”的规定让监察委员会获得了行使权力的法律依据，比如《决定》规定：“在北京市、山西省、浙江省暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》，《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定，《中华人民共和国人民检察机关组织法》第五条第二项，《中华人民共和国检察官法》第六条第三项，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府組织法》第五十九条第五项关于县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作的规定。其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使。”
三、权威性与统一性：国家监察与党内监督的融合
法律权威，一般是指法律的内在说服力和外在强制力得到普遍的支持和服从。中国法律的权威性，从形式上来说，是全国人民代表大会及其常务委员会的民主立法，作为最高权力机关，立法具有权威性。所以，设立监察委员会的这一重大改革，全国人民代表大会常务委员会以《决定》的方式确立了监察委员会的权威性，也可以预料，将来会由全国人大或全国人大常委会制定或修改《监察法》《监察委员会组织法》《刑事诉讼法》等相关法律。但是，法律权威真正的建立，并不仅仅依赖于形式上由谁来立法，因为法律的权威表述的是任何国家机关、组织和个人对法律的尊崇、支持和服从，简而言之，就是法律的顺利实施。在中国法治建设过程中，我们可以看到很多有法不依、法律成为一纸空文的现象。那么，中国法律的权威性建立在什么地方呢？ 朱镕基同志曾指出：立法要讲究质量，不要追求数量，任何一项法规绝对不是人大通过后自然而然就有权威了。法律、法规要有权威性，公布以后必须执行，如果老是做不到，立法就没有多大意思。[6]虽然这段话针对的是当时上海市人大立法的权威性，但是问题和意见具有普遍性。它深刻地揭示了我国法律权威问题的核心：第一在于法律质量，即立法符合实际情况；第二在于法律实施。也就是说，人大立法只是形式上的权威，实质上的权威有赖于法律的实效，即法律质量和法律实施。因此，我们要保证监察委员会的权威性，绝不仅仅依赖于全国人大常委会通过《决定》以及相关法律的制定或修改，更重要的在于监察委员会能够有效行使其监察职能。
首先，从监察委员会的构成来看。根据《方案》和《决定》，监察委员会、党的纪律检查委员会合署办公，这是我们通常所说的“两块牌子、一套人马”，也就是说，它为法律所授权行使国家监察权。监察委员会这种构造是符合实际的，因为党的领导首先是、且最重要的是组织领导，即通过党的各级组织、党员干部和广大共产党员组织和带领人民群众去执行党的路线，只有通过广大党员干部来实现组织领导、政治领导和思想领导才有意义。由此，党的领导干部和广大党员往往是各级国家机关和各类国有单位的主体部分或占主导地位，这样，党的领导又具体化为担任公职的党员依法行使国家权力。因此，为防止滥用权力、以权谋私或失职渎职，党纪和国法都对此作了严格细致的规定。现在，担任公职的党员兼有两种身份：党员和公职人员，那么问题来了——是由一个机构来统一监督他们呢？还是党纪监督和国法监督由不同的机构行使呢？在建立监察委员会之前，我国采取的是后一种模式，本文称之为分散监察模式。但是，由于担任公职的党员之违法犯罪与违纪本质上一样的，都是侵犯了职务公共性和廉洁性，也就是说，担任公职的党员，如果滥用权力、以权谋私或失职渎职，构成违法犯罪同样也是违纪。所以，这种人为分割监察权的分散模式就有两个突出的弊端，第一，成本过大；第二，两种独立监察主体往往存在沟通不畅、认识差异的缺陷，由此导致无法有效监察职务的违法犯罪。所以，有必要整合监察力量，统一监察主体。目前的改革思路就是在区分党纪国法的情形下构建统一监察力量。
其次，从监察的实效来看。对于担任公职的党员涉及职务犯罪的查处，纪律检查委员会、检察机关往往相互协同，主要采用四种机制：第一，案件相互移送、相关情况通报机制；第二，联席会议机制；第三，检察机关提前介入工作机制；第四，信息共享机制。[7]这四种机制中，除了第三种之外，其余三种机制明确了纪律检查委员会和检察机关在各自领域内独立行使监察。目前，这种分散的监察机制显然存在诸多问题。首先，从现实效果来说，职务犯罪并没有得到有效遏制，尤其是腐败犯罪，甚至有时还出现恶化的迹象。所以历届党的总书记不断反复告诫全党全国人民腐败的危害性，并予以铁腕反腐。其次，检察机关查办职务犯罪，有时会受到地方党委、政府、人大等机关的制约，[8]查处大案要案更是如此；而纪律检查委员会的查处，囿于监察职权，只能纪律处理，涉及犯罪的，就需要移送检察机关，而在移送过程中，就会出现重复侦查、证据合法性認定等问题，影响办案实效。再次，即便是第三种机制——纪律检查委员会和检察机关联合办案，也存在诸多限制，比如涉及经济犯罪的大案要案的条件、纪检机关的商请等。1988年《中共中央纪律检查委员会、最高人民检察机关关于党的纪律检查委员会与国家检察机关建立联系制度的通知》第5项：“纪检机关和检察机关在查处案件中要相互配合，相互支持，对于经济犯罪与党纪政纪问题交织在一起的大案要案，检察机关可提前介入，协同办案。”2015年《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》第11项进一步规定：“纪检监察机关在办理案件中，认为被调查人涉嫌犯罪，需要移送司法机关依法追究刑事责任的，在正式移送前可以商请检察、公安机关进行初查。”也就是说，提前介入机制不是监察的常态，必然会导致“打老虎”而忽略“苍蝇”。由于监察实效打折，就必然导致有关惩处职务犯罪的法律以及纪律检查委员会、检察机关等执法机关之权威受到损害。那么，如何有效实现监察呢？从现状来说，第三种机制——纪律检查委员会和检察机关联合办案效果明显，[9]如果这一机制成为常态，那么，监察能力必然得到加强，遏制职务犯罪、反贪反腐也必然会达到一个新的高度。因此，比较而言，监察委员会的监察更有实效、也更有权威。
四、合法性：纪监机关监督困境的化解
在目前分散式监察体制下，“双规”“双指”面临着合宪性、合法性的质疑。[10]所谓“双规”“双指”，是指党的纪律检查机关和行政监察机关所采取的限制人身自由的一种特殊调查手段。“双规”依据的是《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条第一款第三项，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”；“双指”依据的是《中华人民共和国行政监察法》第二十条规定：监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。”两者的区别在于，“双规”适用纪律检查委员会的党内调查，“两指”适用于监察机关对所有违反行政纪律人员（不论党员还是非党员）的调查。
根据《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。 任何公民，非经人民检察机关批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”，因此有人认为，在依法治国的背景下，“双规”“双指”涉嫌违反宪法，由此引发其合宪性、合法性的讨论。
此外，对于“双规”“双指”之下获得的证据材料（即纪检材料），是否能成为司法上的证据，也存在较大争论。肯定说认为，我国《刑事诉讼法》规定，可以用于证明案件事实的材料，都是证据，纪检材料的出现能够助益判决的客观性，所以具有证据资格。否定说认为，纪检材料的取证主体不适格。取证行为是一种行使侦查权的行为，我国《刑事诉讼法》明确规定，侦查权由公安机关、检察机关行使，法律另有规定除外，其他任何机关和个人都无权行使这些权力。此外，纪检材料是按照纪检机关的办案条例搜集材料的，而非《刑事诉讼法》的程序规定，《刑事诉讼法》所规定的诸多程序制约在此显然缺失。折中说认为，对纪检材料应该区分对待、分类处理，因为各种证据都具有其不同的属性，如物证和书证本身具有较为稳定的客观性。对于人证，则需要谨慎对待，一般不作为定案根据，但是可以根据实际需要，在具备相对合理性的前提下允许有某种例外。[11] 实际上，实务界和理论界对于“双规”“双指”及其收集的证据材料之合宪性、合法性的争论，在理论上既没有取得共识，同时也无助于纪律监察机关和检察机关有效行使监察权。现在，监察委员会的设立，就将这些争论予以消除了，因为，作为国家机关的监察委员会，对违法犯罪嫌疑人的调查、采取留置措施、收集证据材料，都将有法可依、于法有据。
五、有限性：制度约束与监察法治
“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，我国宪法这一规定，同样适用于监察委员会。这意味着，监察委员会的监察权不是任意的，必须受到宪法和法律的约束，也就是说，这一权力是有限的。
如何保障监察权的行使符合宪法和法律呢？一般而言，首先是建立有效的国家监督制度，这些监督包括人大的监督、上下级监察委员会的层级监督、审计监督等。不过，在国家监督中，比较有效的监督方式是“以权力制约权力”，具体而言：首先，监察委员会内部的分工和制约。也就是说，在监察委员会的监察权中，立案、调查、决定的各个权力，应该分别由不同部门承担，彼此具有相对独立性，从而在监察委员会内部形成分工且独立负责的体制。这样，就可以最大程度上避免某一部门拥有全部的监察权，防止监察权的膨胀或滥用。其次，检察机关的制约。在我国目前的制度设计中，监察委员会对于涉嫌职务犯罪的案件，只能移送到检察机关提起公诉。这里关键是要防止将检察机关提起公诉变为一种表演和形式。要制约监察权的滥用，就必须保障检察机关的独立性，能够对监察委员会移送过来的案件依法独立审查、独立决定是否提起公诉。再次，法院的监督。法院是司法公正的最后一道防线，如果法院能够独立公正审理案件，就能够有效制约监察委员会的权力滥用。目前，我国的司法体制改革正在有序稳步推进，其目标是确保检察机关、司法机关独立行使监督权和审判权。[12]这样，通过监察委员会、检察机关、法院的分工，从而实现监察权、审查公诉权、审判权的相互制约、相互配合，从而构建有限、完整、有效的监察制度。
除了权力制约之外，社会监督或人民监督也非常重要。社会监督主要包括新闻舆论监督和公民监督。新闻舆论监督，意味着新闻媒体在遵守相关法律法规的前提下可以对监察委员会及其监察权的行使予以自由、公开报道和评论；公民监督，意味着任何公民都可以关注、评价监察委员会及其权力运用，对于监察委员会及其工作人员的违法行为有权举报和控告。特别需要注意的是，对监察委员会的社会监督的有效性，来自于监察委员会权力运行的公开和透明。“阳光是最好的防腐剂”，如果将国家监察权的行使置放在整个社会的关注和监督之下，那么，权力滥用、失职渎职、贪腐谋私将无所遁形。因此，就需要设计一套良好的监察权运行制度，一方面，确定哪些情形下不能公开或公开有限，以保障监察案件的有效和顺利；另一方，确定哪些情形必须公开、如何公开，以保障社会的知情权和监督权。
六、结语：监察的实效性与符合中国国情的监察委员会
“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[13]伯尔曼这句话在很长时期被法学界所认同，认为我国的法治建设有赖于民众“法律信仰”的培育；后来，又有人对“法律信仰”进行批判，认为“我国建立法治的途径不能依赖法律信仰”，应该“摈弃使用这一范畴”。[14]如果法律信仰的模板是西方的，那么，无论是尊崇的还是反对的，无疑都会对中国的法治建设产生负面影响，因为一个简单的事实是，西方的法律信仰与其两千多年的基督教、上帝信仰相勾连。而在中国，传统文化的主流是“看似‘无’宗教却是‘有’信仰”，它借多元宗教和非宗教的外壳，以‘天’为最高信仰，以人为关怀对象，追求‘顺天应人’的人本主义信仰方式，其信仰方式是‘实用主义’的”。[15]
中国人的信仰是一种“实用主义”的，也就是说，所信仰的对象必须在现实生活中对自己、对社会产生有利的影响和作用。中国近40年的改革开放，对“人权”“法治”等概念从陌生到熟悉、从“拒绝”到“接受”，无不是因为“人权”“法治”等推动了中国社会的发展、提高了人们的生活水平。虽然我们目前对“法律”“法治”可能谈不上高度信仰，或者法律信仰在培育过程中遭到某些因素破坏，但是，既然“依法治国”已成为全民共识、宪法共识，那么我们就要努力推进法治建设、培育民众对法律的信仰。而这一切，归根结底就是落实宪法和法律，让宪法和法律成为实效。
而中国监察制度的改革——建立监察委员会，实际上是以“法律实效”为根本的变革，它以监督公务人员履行公职为对象、以落实宪法和法律为目的。那么，要让宪法和法律落地生根，一定就要兼顾国情和现状，而非单纯以西方范式为标准，否则，将会产生东施效颦、淮南之橘生于淮北成枳的恶果。习近平总书记曾指出：“走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的。‘为国也，观俗立法则治，察国事本则宜。不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡。’全面推进依法治国，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。”[16]中国的传统与国情，决定了中国民众对法治的信仰和尊崇取决于宪法与法律的落实状况，而宪法与法律的落实状况又取决于“为政者”、广大担任公职的党员和干部，而要确保公职人员切实履行职务，则又有必要建立有效的监察制度。一旦监察制度有效运转，宪法与法律得到有效落实，公职人员则勤勉履职、廉洁自律，那么，民众对宪法和法律的信仰种子将会生根、发芽并逐渐成长。
由此观之，监察委员会的建立，不仅仅是一次符合國情的监察制度的改革，更是党和政府从实际出发推进依法治国的一大制度创新，意义深远，不言自明。
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The Jurisprudential Analysis of the Supervisory Commission
——On the Supervisory System in Line with National Conditions
WANG Zhuguo
（Law School of Jiangxi University of Finance and Economics， Nanchang 330032， China）
Abstract： The most serious problem of the current supervision system in our country is that the pluralism of the supervisors leads to the lack of supervisory uniformity and effectiveness， which the pilot scheme of the Supervisory Commission is precisely responsive to. The Commission is in line with the constitutional principle of the Party’s leadership. The integration of state supervision and innerparty supervision as the institutional innovation is based on national conditions and reality， which guarantees the authority and unity of supervision. It also effectively resolves the legitimate question of “ShuangGui” and “ShuangZhi”. Of course， the powers of the Commission are limited and should be run under the rule of law. In this way， it can exercise its supervisory authority effectively and supervise the performance of public officials. The effectiveness of supervision is the guarantee of constitutional and legal authority.
Key words： supervisory commission； national conditions； constitutionality； effectivenes
[关键词]关键词 监察委员会；国情；合宪性；实效性
[中图分类号]中图分类号 D9200[文献标志码]A[文章编号]16724917（2017）02000807
一、现行监督体制的问题与监察委员会的试点
（一）现行监督体制的问题
众所周知，我国现行监督体制的特点是党内监督、国家监督与人民监督相结合。所谓党内监督，是指党内监督主体依据《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》及其它党规党纪在党组织内对全体党员及其活动进行的监督，监督的重点是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部；而国家监督是指有关国家机关依法对立法、司法和行政活动是否合法进行的监督，它主要包括人大的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督；人民监督，是指党外和国家机关之外的社会组织和公民对党员干部、国家工作人员及其活动进行的监督，它与前两者监督不同，不会产生直接的纪律或法律后果。
可见，针对党员和公职人员的廉洁自律、权力运行的合法性，我国通过党内监督、国家监督和人民监督构筑成了一张严实、细密的监督之网。但是毋庸讳言，这一张监督之网，还存在诸多问题，导致了它不能发挥应有的作用，或者让许多违法违纪者成了漏网之鱼，或者让查处和惩罚违法者变得成本过高。这里仅仅指出党内监督和国家监督目前尚存在的不足[1]：
1.在党内监督方面存在的不足。为落实从严治党，党的十八大之后，党内监督机制进行了改革。比如，下级纪律检查委员会书记由上级纪律检查委员会提名考察，强化上级纪律检查委员会对下级纪律检查委员会的领导；落实纪律检查工作双重领导体制，重大反腐败线索和执纪审查须上报上级纪律检查委员会；中央纪律检查委员会已实现对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖，巡视制度也不断完善。2016年10月27日，党的十八届六中全会审议并通过了修订后的《中国共产党党内监督条例》，将党的这些改革成果和经验予以制度化。虽然这些改革对于加强党的领导、完善反腐机制有着重要的作用，但是党内监督仍存在有待解决的问题，比如，党内监督无法覆盖执行公务的非党员；党内监督在查处涉嫌职务犯罪时往往需要与检察机关联合办案，这不免造成党内监督与检察监督不分、检察监督缺乏独立性的诟病；党内监督的“双规”依据的是《党内监督条例》，从《立法法》来说，也不免受到缺乏法律依据的指责。这些问题是党内监督本身无法解决的。
2.在国家监督方面存在的不足。国家监督的主体很多，包括人大、法院、检察机关、各类行政机关等。但是，它们的监督（监察）也存在诸多问题。人大的监督，主要偏重于对重大的或政治性的事件的监督以及法律法规的审查，无法对公职人员的日常履职进行监督；检察机关的监督，当前一个重要功能是针对国家机关及其工作人员的职务监督，其主要问题是，它针对的是涉及犯罪的职务行为，对于违纪和不构成犯罪的违法行为不能介入，而实际上，违纪和一般违法往往是犯罪的线索；此外，其他机关和组织在查处职务违法时发现涉嫌犯罪，应移送检察机关，但是实际上，并没有有效的手段确保移送。行政内部的监督，包括层级监督、监察机关的监督和审计监督。作为经济监督的审计监督，专业性和独立性比较强，这里不予讨论；监察机关与党的纪律检查委员会合署办公，合称为纪律监察机关，所以这里也不另论；至于层级监督，本质上是自己监督自己，不具有独立性，很难令人信服。总体来看，在国家监督方面存在的主要问题是，表面上各种监督相互配合，但是由于利益关系、对法律理解的不同以及其他原因，监督有时候不免各行其是，难以保障监督的统一性和有效性。需要指出的是，法院的监督是被动监督，是需要有人提起诉讼来启动的，与其它国家机关的主动性监督不同；而监察，是一种主动性监督，因此这里不讨论法院监督。
据上所述，我国现行监督体制的问题，可归纳为：监督主体的多元导致了监督缺乏统一性和有效性。
（二）问题的可能解决方案：监察委员会的试点
党的十八大以来，中央强力反腐。然而，此次反腐不同于以前，它是“推进国家治理体系和治理能力现代化”“监督法治化”的重要体现和重点领域。[2]而要实现这一目标，核心就是“监察体制的改革”。2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次會议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），正式开启了监察体制的改革，谋划反腐廉政的顶层设计。
此次改革试点的安排是，在北京市、山西省、浙江省设立监察委员会，行使监察职权，同时将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。监察委员会是党统一领导下的国家反腐败工作机构，对行使公权力的公职人员监察实现全面覆盖，从而建立起集中统一、权威高效的监察（监督）体制。
根据《方案》和《决定》，监察委员会、党的纪律检查委员会合署办公。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。 监察委员会拥有监督、调查、处置的权力。具体而言，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。同时，《决定》暂时调整或者暂时停止适用与之相冲突的法律或者相关法律条款。
此一重大改革，正在紧锣密鼓地实施。但是，许多法律上、法理上的问题有必要条分缕析，才能将这一重大制度创新的意义看得更清楚。
二、正当性：监察委员会的宪法依据
监察委员会的正当性问题，不仅仅是“重大改革要于法有据”，更重要的是民众内心是否尊崇的问题。所谓正当性（legitimate），根据德国学者马克斯·韦伯的观点，是指民众自愿服从权威的基础，人们的行动受到相信存在一种“正当秩序”这一信念的指导。[3]那么，监察委员会的正当性何在呢？答案在于，监察委员会具有宪法依据，是根据宪法要求而设立的。
《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）具有最高性，不仅仅在于具有最高效力，更在于是中国人民的理性共识。由于宪法共识，所以宪法的实施实质上就是人民自愿遵守宪法的过程，也就是，人民之所以依宪行事，就在于受着“宪法秩序”这一正当性指导而行动。因此，如果我们要承认和尊崇监察委员会的正当性，首先就要明确监察委员会所依据的《宪法》到底是什么原则、哪些条款。
其一，中国共产党的领导、纪律检查委员会与监察委员会的合署办公。《宪法》的根本原则或基本原则首先就是“中国人民在中国共产党的领导下”。[4]《宪法》序言中有五处提到“中国共产党的领导”，其中与监察委员会最为关联的一段是：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义国家。”我们不难看出，这一段话表明，“中国共产党的领导”是全面的领导，无论是在思想文化领域，还是在政治领域、社会领域、经济领域，也无论是对立法活动，还是行政活动、司法活动，都必须贯彻中国共产党领导的原则；而且，中国共产党可以根据具体情况确定或改变领导方式，只要目的是“把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义国家”，而且只要不违反我国宪法确定的其他基本原则，包括法治原则、权力制约等原则（这些原则将在后文阐述）。
就监察委员会来说，虽然是与纪律检查委员会合署办公，但这只是中国共产党在权力监督、反腐倡廉领域的一种领导方式，是“中国人民在中国共产党的领导下”宪法原则的具体体现。纪律检查委员会和监察委员会的合署办公，与政府机关内存在一个党委并无本质的区别，都是党的领导的方式，不同的是，前者是基于当前形势革新了党的领导方式，从而强化党的领导、升级党的领导、优化党的领导。
其二，法治原则、监督权与监察委员会。监察委员会的设立，也是我国宪法的“法治原则”的体现。《宪法》第五条这样规定“法治原则”：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”显然，“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”这一规定，特别强调了权力监督，以确保权力的运行符合宪法和法律的规定。我国现有的监督或监察机关设置，如前所述，存在诸多问题，无法完全实现“法治原则”的目的。因此，根据当前的情形，党中央选择设置监察委员会统一行使监督权。顺便指出的是，对于如何配置监督权力、设置监督机关，曾有学者建议，在人大设置专门的法律监督委员会，[5]虽然人大是最高权力机关，但是，显然，就《宪法》的意图以及人大监督的传统来说，人大的监督更具有政治性，而不适宜于具有直接法律后果的刚性监督。
此外，虽然目前对监察委员会的设置没有专门的法律规定，但是，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《决定》授权试点，就解决了“重大改革于法有据”的问题。至于监察委员会的监督、调查和处置权及其具体措施的“于法有据”问题，《决定》一方面通过对它们作出原则性规定予以解决；另一方面通过“暂时调整或暂时适用”的规定让监察委员会获得了行使权力的法律依据，比如《决定》规定：“在北京市、山西省、浙江省暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》，《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定，《中华人民共和国人民检察机关组织法》第五条第二项，《中华人民共和国检察官法》第六条第三项，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府組织法》第五十九条第五项关于县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作的规定。其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使。”
三、权威性与统一性：国家监察与党内监督的融合
法律权威，一般是指法律的内在说服力和外在强制力得到普遍的支持和服从。中国法律的权威性，从形式上来说，是全国人民代表大会及其常务委员会的民主立法，作为最高权力机关，立法具有权威性。所以，设立监察委员会的这一重大改革，全国人民代表大会常务委员会以《决定》的方式确立了监察委员会的权威性，也可以预料，将来会由全国人大或全国人大常委会制定或修改《监察法》《监察委员会组织法》《刑事诉讼法》等相关法律。但是，法律权威真正的建立，并不仅仅依赖于形式上由谁来立法，因为法律的权威表述的是任何国家机关、组织和个人对法律的尊崇、支持和服从，简而言之，就是法律的顺利实施。在中国法治建设过程中，我们可以看到很多有法不依、法律成为一纸空文的现象。那么，中国法律的权威性建立在什么地方呢？ 朱镕基同志曾指出：立法要讲究质量，不要追求数量，任何一项法规绝对不是人大通过后自然而然就有权威了。法律、法规要有权威性，公布以后必须执行，如果老是做不到，立法就没有多大意思。[6]虽然这段话针对的是当时上海市人大立法的权威性，但是问题和意见具有普遍性。它深刻地揭示了我国法律权威问题的核心：第一在于法律质量，即立法符合实际情况；第二在于法律实施。也就是说，人大立法只是形式上的权威，实质上的权威有赖于法律的实效，即法律质量和法律实施。因此，我们要保证监察委员会的权威性，绝不仅仅依赖于全国人大常委会通过《决定》以及相关法律的制定或修改，更重要的在于监察委员会能够有效行使其监察职能。
首先，从监察委员会的构成来看。根据《方案》和《决定》，监察委员会、党的纪律检查委员会合署办公，这是我们通常所说的“两块牌子、一套人马”，也就是说，它为法律所授权行使国家监察权。监察委员会这种构造是符合实际的，因为党的领导首先是、且最重要的是组织领导，即通过党的各级组织、党员干部和广大共产党员组织和带领人民群众去执行党的路线，只有通过广大党员干部来实现组织领导、政治领导和思想领导才有意义。由此，党的领导干部和广大党员往往是各级国家机关和各类国有单位的主体部分或占主导地位，这样，党的领导又具体化为担任公职的党员依法行使国家权力。因此，为防止滥用权力、以权谋私或失职渎职，党纪和国法都对此作了严格细致的规定。现在，担任公职的党员兼有两种身份：党员和公职人员，那么问题来了——是由一个机构来统一监督他们呢？还是党纪监督和国法监督由不同的机构行使呢？在建立监察委员会之前，我国采取的是后一种模式，本文称之为分散监察模式。但是，由于担任公职的党员之违法犯罪与违纪本质上一样的，都是侵犯了职务公共性和廉洁性，也就是说，担任公职的党员，如果滥用权力、以权谋私或失职渎职，构成违法犯罪同样也是违纪。所以，这种人为分割监察权的分散模式就有两个突出的弊端，第一，成本过大；第二，两种独立监察主体往往存在沟通不畅、认识差异的缺陷，由此导致无法有效监察职务的违法犯罪。所以，有必要整合监察力量，统一监察主体。目前的改革思路就是在区分党纪国法的情形下构建统一监察力量。
其次，从监察的实效来看。对于担任公职的党员涉及职务犯罪的查处，纪律检查委员会、检察机关往往相互协同，主要采用四种机制：第一，案件相互移送、相关情况通报机制；第二，联席会议机制；第三，检察机关提前介入工作机制；第四，信息共享机制。[7]这四种机制中，除了第三种之外，其余三种机制明确了纪律检查委员会和检察机关在各自领域内独立行使监察。目前，这种分散的监察机制显然存在诸多问题。首先，从现实效果来说，职务犯罪并没有得到有效遏制，尤其是腐败犯罪，甚至有时还出现恶化的迹象。所以历届党的总书记不断反复告诫全党全国人民腐败的危害性，并予以铁腕反腐。其次，检察机关查办职务犯罪，有时会受到地方党委、政府、人大等机关的制约，[8]查处大案要案更是如此；而纪律检查委员会的查处，囿于监察职权，只能纪律处理，涉及犯罪的，就需要移送检察机关，而在移送过程中，就会出现重复侦查、证据合法性認定等问题，影响办案实效。再次，即便是第三种机制——纪律检查委员会和检察机关联合办案，也存在诸多限制，比如涉及经济犯罪的大案要案的条件、纪检机关的商请等。1988年《中共中央纪律检查委员会、最高人民检察机关关于党的纪律检查委员会与国家检察机关建立联系制度的通知》第5项：“纪检机关和检察机关在查处案件中要相互配合，相互支持，对于经济犯罪与党纪政纪问题交织在一起的大案要案，检察机关可提前介入，协同办案。”2015年《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》第11项进一步规定：“纪检监察机关在办理案件中，认为被调查人涉嫌犯罪，需要移送司法机关依法追究刑事责任的，在正式移送前可以商请检察、公安机关进行初查。”也就是说，提前介入机制不是监察的常态，必然会导致“打老虎”而忽略“苍蝇”。由于监察实效打折，就必然导致有关惩处职务犯罪的法律以及纪律检查委员会、检察机关等执法机关之权威受到损害。那么，如何有效实现监察呢？从现状来说，第三种机制——纪律检查委员会和检察机关联合办案效果明显，[9]如果这一机制成为常态，那么，监察能力必然得到加强，遏制职务犯罪、反贪反腐也必然会达到一个新的高度。因此，比较而言，监察委员会的监察更有实效、也更有权威。
四、合法性：纪监机关监督困境的化解
在目前分散式监察体制下，“双规”“双指”面临着合宪性、合法性的质疑。[10]所谓“双规”“双指”，是指党的纪律检查机关和行政监察机关所采取的限制人身自由的一种特殊调查手段。“双规”依据的是《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条第一款第三项，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”；“双指”依据的是《中华人民共和国行政监察法》第二十条规定：监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。”两者的区别在于，“双规”适用纪律检查委员会的党内调查，“两指”适用于监察机关对所有违反行政纪律人员（不论党员还是非党员）的调查。
根据《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。 任何公民，非经人民检察机关批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”，因此有人认为，在依法治国的背景下，“双规”“双指”涉嫌违反宪法，由此引发其合宪性、合法性的讨论。
此外，对于“双规”“双指”之下获得的证据材料（即纪检材料），是否能成为司法上的证据，也存在较大争论。肯定说认为，我国《刑事诉讼法》规定，可以用于证明案件事实的材料，都是证据，纪检材料的出现能够助益判决的客观性，所以具有证据资格。否定说认为，纪检材料的取证主体不适格。取证行为是一种行使侦查权的行为，我国《刑事诉讼法》明确规定，侦查权由公安机关、检察机关行使，法律另有规定除外，其他任何机关和个人都无权行使这些权力。此外，纪检材料是按照纪检机关的办案条例搜集材料的，而非《刑事诉讼法》的程序规定，《刑事诉讼法》所规定的诸多程序制约在此显然缺失。折中说认为，对纪检材料应该区分对待、分类处理，因为各种证据都具有其不同的属性，如物证和书证本身具有较为稳定的客观性。对于人证，则需要谨慎对待，一般不作为定案根据，但是可以根据实际需要，在具备相对合理性的前提下允许有某种例外。[11] 实际上，实务界和理论界对于“双规”“双指”及其收集的证据材料之合宪性、合法性的争论，在理论上既没有取得共识，同时也无助于纪律监察机关和检察机关有效行使监察权。现在，监察委员会的设立，就将这些争论予以消除了，因为，作为国家机关的监察委员会，对违法犯罪嫌疑人的调查、采取留置措施、收集证据材料，都将有法可依、于法有据。
五、有限性：制度约束与监察法治
“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，我国宪法这一规定，同样适用于监察委员会。这意味着，监察委员会的监察权不是任意的，必须受到宪法和法律的约束，也就是说，这一权力是有限的。
如何保障监察权的行使符合宪法和法律呢？一般而言，首先是建立有效的国家监督制度，这些监督包括人大的监督、上下级监察委员会的层级监督、审计监督等。不过，在国家监督中，比较有效的监督方式是“以权力制约权力”，具体而言：首先，监察委员会内部的分工和制约。也就是说，在监察委员会的监察权中，立案、调查、决定的各个权力，应该分别由不同部门承担，彼此具有相对独立性，从而在监察委员会内部形成分工且独立负责的体制。这样，就可以最大程度上避免某一部门拥有全部的监察权，防止监察权的膨胀或滥用。其次，检察机关的制约。在我国目前的制度设计中，监察委员会对于涉嫌职务犯罪的案件，只能移送到检察机关提起公诉。这里关键是要防止将检察机关提起公诉变为一种表演和形式。要制约监察权的滥用，就必须保障检察机关的独立性，能够对监察委员会移送过来的案件依法独立审查、独立决定是否提起公诉。再次，法院的监督。法院是司法公正的最后一道防线，如果法院能够独立公正审理案件，就能够有效制约监察委员会的权力滥用。目前，我国的司法体制改革正在有序稳步推进，其目标是确保检察机关、司法机关独立行使监督权和审判权。[12]这样，通过监察委员会、检察机关、法院的分工，从而实现监察权、审查公诉权、审判权的相互制约、相互配合，从而构建有限、完整、有效的监察制度。
除了权力制约之外，社会监督或人民监督也非常重要。社会监督主要包括新闻舆论监督和公民监督。新闻舆论监督，意味着新闻媒体在遵守相关法律法规的前提下可以对监察委员会及其监察权的行使予以自由、公开报道和评论；公民监督，意味着任何公民都可以关注、评价监察委员会及其权力运用，对于监察委员会及其工作人员的违法行为有权举报和控告。特别需要注意的是，对监察委员会的社会监督的有效性，来自于监察委员会权力运行的公开和透明。“阳光是最好的防腐剂”，如果将国家监察权的行使置放在整个社会的关注和监督之下，那么，权力滥用、失职渎职、贪腐谋私将无所遁形。因此，就需要设计一套良好的监察权运行制度，一方面，确定哪些情形下不能公开或公开有限，以保障监察案件的有效和顺利；另一方，确定哪些情形必须公开、如何公开，以保障社会的知情权和监督权。
六、结语：监察的实效性与符合中国国情的监察委员会
“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[13]伯尔曼这句话在很长时期被法学界所认同，认为我国的法治建设有赖于民众“法律信仰”的培育；后来，又有人对“法律信仰”进行批判，认为“我国建立法治的途径不能依赖法律信仰”，应该“摈弃使用这一范畴”。[14]如果法律信仰的模板是西方的，那么，无论是尊崇的还是反对的，无疑都会对中国的法治建设产生负面影响，因为一个简单的事实是，西方的法律信仰与其两千多年的基督教、上帝信仰相勾连。而在中国，传统文化的主流是“看似‘无’宗教却是‘有’信仰”，它借多元宗教和非宗教的外壳，以‘天’为最高信仰，以人为关怀对象，追求‘顺天应人’的人本主义信仰方式，其信仰方式是‘实用主义’的”。[15]
中国人的信仰是一种“实用主义”的，也就是说，所信仰的对象必须在现实生活中对自己、对社会产生有利的影响和作用。中国近40年的改革开放，对“人权”“法治”等概念从陌生到熟悉、从“拒绝”到“接受”，无不是因为“人权”“法治”等推动了中国社会的发展、提高了人们的生活水平。虽然我们目前对“法律”“法治”可能谈不上高度信仰，或者法律信仰在培育过程中遭到某些因素破坏，但是，既然“依法治国”已成为全民共识、宪法共识，那么我们就要努力推进法治建设、培育民众对法律的信仰。而这一切，归根结底就是落实宪法和法律，让宪法和法律成为实效。
而中国监察制度的改革——建立监察委员会，实际上是以“法律实效”为根本的变革，它以监督公务人员履行公职为对象、以落实宪法和法律为目的。那么，要让宪法和法律落地生根，一定就要兼顾国情和现状，而非单纯以西方范式为标准，否则，将会产生东施效颦、淮南之橘生于淮北成枳的恶果。习近平总书记曾指出：“走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的。‘为国也，观俗立法则治，察国事本则宜。不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡。’全面推进依法治国，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。”[16]中国的传统与国情，决定了中国民众对法治的信仰和尊崇取决于宪法与法律的落实状况，而宪法与法律的落实状况又取决于“为政者”、广大担任公职的党员和干部，而要确保公职人员切实履行职务，则又有必要建立有效的监察制度。一旦监察制度有效运转，宪法与法律得到有效落实，公职人员则勤勉履职、廉洁自律，那么，民众对宪法和法律的信仰种子将会生根、发芽并逐渐成长。
由此观之，监察委员会的建立，不仅仅是一次符合國情的监察制度的改革，更是党和政府从实际出发推进依法治国的一大制度创新，意义深远，不言自明。
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The Jurisprudential Analysis of the Supervisory Commission
——On the Supervisory System in Line with National Conditions
WANG Zhuguo
（Law School of Jiangxi University of Finance and Economics， Nanchang 330032， China）
Abstract： The most serious problem of the current supervision system in our country is that the pluralism of the supervisors leads to the lack of supervisory uniformity and effectiveness， which the pilot scheme of the Supervisory Commission is precisely responsive to. The Commission is in line with the constitutional principle of the Party’s leadership. The integration of state supervision and innerparty supervision as the institutional innovation is based on national conditions and reality， which guarantees the authority and unity of supervision. It also effectively resolves the legitimate question of “ShuangGui” and “ShuangZhi”. Of course， the powers of the Commission are limited and should be run under the rule of law. In this way， it can exercise its supervisory authority effectively and supervise the performance of public officials. The effectiveness of supervision is the guarantee of constitutional and legal authority.
Key words： supervisory commission； national conditions； constitutionality； effectivenes