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在十六届五中全会上，行政管理体制上的“省管县”试点工作获得肯定。
虽然“省管县”起源于促进县域经济发展的经济原因，又是自下而上，但是由于这场改革直指中国的地方政府体制，给人一种印象就是中国的地方体制出现了重大的变化，因而格外引人注目。
而9月底最新的全国百强县排行榜中，前10名江苏省占据6席，并由下辖的昆山县拔得头筹，而浙江继续以30个上榜县的成绩遥遥领先。这两个省份分别得益于地方政府管理体制改革的实践，其发展方向无疑将为未来提供借鉴。
上篇：留利于县？
王大鹏
中国的政府体制2000多年变化很大，几乎一朝一变，但是，作为地方政府体制，却维持了相当的稳定性，基本上是郡县制，即三级制，只在个别地方实行两级或四级制。新中国依然延续了这种三级体制，只是在建国之初，出于特定的政治需要，在中央与省之间增设了大区的建制，使地方政府体制变为四级制，在大区取消之后，将省扩大，就正式将我国的地方政府体制确定为三级制，并沿用至今。
根据《中华人民共和国宪法》，中国目前的地方政府体制明确规定为省、县、乡三级体制，只是在某些地方，较大的城市可以管理县城，从这个角度看，我国一直都是(或者应该是)实行省管县的体制。
改革开放之后，为了打破城乡壁垒，发挥城市对周边农村的辐射和带动作用，我国各地逐步实施一种后来称之为“市管县”的地方政府体制。起初，这是为了解决大城市和中心城市的蔬菜等副食品和原材料的问题，就把一些城市周围的农村划归城市领导，后来逐步扩大，几乎所有的城市都具有了所辖的县城，而对于那些没有归属城市的县城，也没有直接由省政府管理，而是由省政府所派出的地区行署代管。
这样，我国的地方政府体制除了个别地方还实行三级制甚至两级制外，基本上是省—市(地区)一县(区)一乡的四级制。在上世纪80年代，我国为了加强城市与农村的联系和提升农村的城镇化水平，开始了大规模的“地改市”的热潮，所有的地区都改成了城市，再由城市管理以前由地区代管的县城，这样，我国所有的县城就全部纳入到“市管县”的体制之中，即使依然属于三级制的县城也是因为其属于直辖市而已。
由此可见，虽然根据宪法，我国的地方政府体制实行的是“省管县”的三级制，但是在现实生活中实行的是“市管县”的四级制。
虽然设置“市管县”的本意是为了加强城市与农村的沟通和联系，发挥城市的辐射带作用，但是在实际施行的过程中，由于城市与农村的巨大差异性，城市政府更多的是考虑市区的发展，很难兼顾农村的建设，也很少把资源投入到农村。相反，有的地方为了城市的发展，截留了省里本来分给县里的资源，甚至想方设法从县里提取资源用于城市的建设，从而造成了城市和农村的矛盾和摩擦，因此产生了对于“市管县”的批评之声，甚至引发其是否合宪的争议。
随着我国经济的发展，农村的综合实力也开始有了很大的提高，特别是发达省区，县城的经济实力甚至不下于城市，在这种情况下，现行的“市管县”体制非但起不到促进城乡经济发展的作用，反而成了桎梏，为此，县域经济特别发达的浙江省率先对此进行改革。
由于“市管县”体制是全国统一实施的体制，出于谨慎，浙江省开始并没有将其改革称为“省管县”，而是将其称为“强县扩权”，也就是将原先属于城市的管理权限全部划给县政府，县政府直接与省政府联系，将城市与农村彻底脱钩，形成事实上的“省管县”体制。不管是否被省里确定为试点县，都具有了省辖市的全部经济管理权限，而城市只管理所辖的主城区，现行的“市管县”在浙江已经徒有其表，名存实亡。
到目前为止，进行“省管县”体制试点的有湖北、辽宁、吉林和江苏等省，只是这些省已经不再羞答答地用其他名词，而是明确提出了“省管县”。所谓“省管县”，就是“赋予县城以省辖市的全部权限”(辽宁)，省政府直接对应县政府，包括人、财、物，特别是财政关系，彻底与市脱钩。其核心思想就是“留利于县”。通过大大增加省直管的县级财政留成比例，从而增加地方财政收入，缓解财政矛盾，以便县里能集中更多的财力来发展县域经济。
湖北对自己试点的解释也更多地从财政角度着眼：“一是财政部明确提出了进一步完善省以下财政体制的要求；二是目前县(市)一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难，绝大部分县(市)依靠省财政转移支付，才能保证国家规定工资和津补贴的正常发放；三是部分市由于自身财政比较困难，不同程度地集中了一部分县(市)财力，省对县(市)财政的一些扶持政策和补助资金等难以及时落实到位；四是省对县(市)的财政信息和实际情况掌握不够准确，不够及时，难以加强对县(市)财政的有效监管”。
除了浙江以外，其他省的“省管县”工作都只是从去年才开始着手进行，对于“省管县”是否真的能够彻底解决县级财政的困境，目前政界和学术界还有很大争议，特别是有人因此提出“市管县已经走到尽头”的说法更是受到很大质疑。如果要在全国全面推行“省管县”，则不仅是调整市县关系，由于我国县城过多，若全部由省直管，则现有的省的区域设置又显过大，又存在一个划小省区的问题。其中原有政治生态的调整更是一个复杂的事情。
而中国人民大学教授毛寿龙则认为，改善地方政府治理的根本出路在于使公民能够更加有序、深入地参与到地方政府的各项工作中来，加强对政府工作的监督，不然“留利于县”到底留给了谁就大可怀疑了。
中篇：江苏“市管县”变革图存
龚浔泽
“市管县”昔日辉煌
目前在全国普遍实行的“市管县”体制是于1983年在江苏首先付诸实施的。
由具有一定辐射能力的中心城市“代管”县域地区能否产生积极的作用，一取决于中心城市够不够大，二取决于县级区域自发工业化的能力够不够强，三取决于中心城市本级财政与县级行政区财政的差距是否合理。
正是改变了先前人为制造的城乡分离、市县分治的体制，苏南地区的城市工业才得以顺畅地向农村辐射，初步形成了城乡互动、以城带乡的格局，为经典苏南模式的形成提供了制度保障。
苏南地区中心城市过于密集，苏锡常镇4个省辖市(俗称“地级市”)都集中沿京杭运河、沪宁线分布，使市管县体制下苏南地区新的行政区划并未出现以中心城市为核心的圆圈型，而呈现出狭长型。它导致的直接后果是每个省辖市带的县域太少。
市管县体制下的苏南行政区划新格局，直接导致了沿陆路从常熟到无锡县再到武进，从宜兴到溧阳再到溧水，在走过彼此相接的3个县域的同时也跨越了3个省辖市的范围。特别 是沿长江岸线从沙洲(张家港)到江阴到武进再到扬中，走了4个县，却跨越了4个省辖市，加上与它们隔江相望的还有分属另外两个省辖市的县域，6个省辖市的边界地区近距离地交织在一起，各县对上级政策的贯彻细则和发展经济的具体举措孰优孰劣一目了然。
省辖市出现时，地方和基层对本地经济发展的自主权已明显加强。与地区相比，省辖市不管如何都是一级行政区，自主制订本地发展政策的职权明显要大于在法理上只是省级政府派出机构的地区行署。而且，当时计划经济色彩仍然浓厚，由省辖市负责制度创新显然比由县进行现实得多，也比由省出面灵活性更强，风险更小。
在这种背景下，苏南省辖市的密集分布和地方政府勤勉作为的传统，激发了苏南各市鼓励、推动县域为赢得区域发展优势而竞相出台灵活的经济政策。这种变通后的、狭长型的行政区划无意中推动了苏南基层政权当时如火如荼的制度创新，带来了意想不到的效果。
然而，与苏南同步实行市管县体制的苏北却没有苏南那样幸运。与苏南相比，苏北不仅没有苏南那样优越的地理条件和良好的实业基础，而且中心城市也远为羸弱，更勉为其难的是，市管县后的苏北一个省辖市往往还要管太多的县和本质上还是县的市。
苏北地区中心城市实力不够强大、分布不够密集、需领县市过多，县与县之间不易形成如苏南那样分属不同省辖市、却相邻而居的县域间竞相进行制度创新的格局。而1980年代苏北地区发展相对较好的东台、宿迁、东海等县，都地处不同省辖市的边缘地带，在某种程度上也佐证了这一判断。
以苏北设立省辖宿迁市为例，由于省辖市管县的前提是管县的这个省辖市要足够强大，而且最好要与所辖县域有一定梯度差，而这个条件宿迁市并不具备。
省辖9年后，宿迁市区的人气还是不如江苏第一人口大县的沭阳。相反，升格为省辖市后，本是原淮阴市域内本地人经济最为活跃的宿迁市区，在强势政府面前，尽管占了太多的从上到下和从下到上的资源，却再也没有恢复当年那种相对强劲的经济活力。
市管县体制都多多少少体现人为的痕迹和领导的意志，在宿迁这里相对更为明显。在宿迁与发达地区差距愈拉愈大的背后，县域受到中心城区的挤压，中心城区民间活力释放受到强势政府的阻挡，是无法回避的一个原因。
宿迁的实践特别提醒了不论是省管县还是强县扩权，都不能不根据实际的需要为了形式的完美而搞新的一刀切，更不能仅仅从表面现象来判断县市的需要。强县扩权，苏北县域的呼声未必有苏南高，但这不代表苏北的需要没有苏南急迫。鉴于在省辖市加速对县域进行控制时，发达的县域有一定抵制、博弈的实力，而欠发达县域却只能顺从、被迫作出更大的牺牲，故曰，在市管县体制下，强县未必会弱，但弱县只能更弱。更要命的是，在这个过程中，弱县的自主发展意识更加低沉，甚至心甘情愿地沦为原本与之只该是平等关系、却仅因运气好而突然升格的省辖市的附庸。
“市管县”的优劣互转
1980年代末和1990年代初，发展起来的苏南各县相继撤县建市，苏锡常三省辖市所辖地域已经出现了县域无县的情况。这不仅从名称上宣告了“市管县”说法的不再适用，也使这种体制在苏南不再像先前那样有效。而在新世纪初，当苏南模式风光不再时，江苏本该对市管县体制进行反思并进行适当修补，可惜又被浙江抢了先，这也是考察江浙今日巨大的民富差距背后一个不可忽视的动因。
“成也萧何，败也萧何”，苏南省辖市在带动县域经济快速发展的同时，也加紧了对县域地区的控制。到1990年代，省辖市与县级市之间的矛盾日益暴露并呈现出白热化。随着市场成为资源配置的主要方式，指望利用不同省辖市间的政策落差来赢得发展优势的动机已经难以奏效。面对发展起来的县域日益成为对手，面对与周边省辖市市区城市面貌上可能存在的有形差距，省辖市在制定政策时越来越利己，人为地把资源调配入市区成为一种趋势，不论财政上还是社会政策方面都明显偏向了市辖区而非县域。而之后省辖市的区划调整史，就是一部围绕省辖市发展目标而削弱郊县乃至消灭郊县的历史。
幸运的是，由于苏南县级行政区域的中心即各县市的城关镇与省辖市中心城区的建设水准并无太大的差距，有的甚至在某些方面难分伯仲，这种行政关系掩盖下的非白发的资源流向不断受到苏南县域有力的抵制，并没有对苏南地区县域产生特别大的阻碍。但苏南的县级市对省辖市的离心倾向却潜滋暗长。江阴对无锡市区的不服气，武进与常州的龃龉，张家港、常熟对苏州的离心，都是这种情况的表现。
但耐人寻味的是，在1990年代后，苏南县市离心萌生、加剧的同时，苏北地区的市县向心却呈现加速的形态。之所以在苏南苏北表现并不同一，原因仅在于县域经济活力的差异。
近些年，苏南县域的发展相对快于市辖区，而苏北大体相反。这在苏南导致的结果是苏南县级市与中心城市实力和现代化程度的差距在缩小，县级市与省辖市进行博弈的能力不断增强，使省辖市对县级市的资源调配和空间挤压不能得心应手，而县级市实力越强，这种特征表现得越明显。
在苏北则基本相反，县域活力不足和省辖市拥有行政资源太多，使城市呈现出远快于农村的发展态势，结果是在省辖市加速发展的同时，县级区域也更深地被纳入以省辖市市辖区为中心的经济和文化生态中。
“省管县”的荆棘丛生
从行政区划调整的规律来看管县尚存在着诸多障碍。
首先是城乡关系问题。省辖市市辖区逐渐由市管县前单纯的城市变为城市与乡村的杂合体，从而使新时期的江苏省辖市市辖区蜕变为新的、城关镇特别强大的县域。尽管它流露出要在“县域”内全部实现城市化的雄心，但仅就这种让农村完全从属于城市的格局看，这种雄心也与理想的城乡分治格局愈行愈远。同样的疑问，在省管县改革之后将依然存在，甚至有可能被放大。
原因很简单，无论是变成省辖市市辖区的一部分，还是成为省管县，都会客观上加快县域城市化的进程，而在保留了很多乡村形态的县域里，无论搞自发的粗放城市化还是强制的野蛮城市化，都将对土地资源造成严重浪费。1983年改革以来，不少苏南县域先后撤县建市、由县级市变成市辖区，前一过程未发生质变，后一过程则改变了辖区内的原生态，诱发了病态的城市化。
何谓病态？以韩国为例，韩国首都首尔有1047万人之多，占韩国人口的1／4，但面积却仅有606平方公里。现在无锡市市辖区人口仅220万，总面积却有1623平方公里，在这么大的范围内完全实现城市化，几如痴人说梦。面积在省内只排中下，自发工业化基础又最为雄厚的无锡市区尚且如此，更甭论其他省辖市。本来，市管 县的一个重要目的即是铲顷城乡关系，通过城乡的分设来实现共赢。如果将县域由市代管改为省直管，不仅要涉及省辖市本级与县域的关系，而且要处理好省辖市与省管县各自内部的城乡关系，省里能否悉数化解如此众多的城市化难题呢？
其次，改变市管县体制，行政上的目的是减少层级，提高效率。但改变后，行政效率未必会提高。
想当年，淮阴市、扬州市被分别分拆，这两市原本的行政班子未见减少，全省的市级班子却几乎整整增加了2／13，尽管新的行政区相对精简了一些编制，但同样为数巨大。虽然从地图上看省辖市区域分布相对均衡了一点，但代价却是原来只需一套省辖市班子就可以管理的原淮阴或扬州地域，现在却有两套班子在管理。事实上，只要公务人员的任免还延续传统的体制，旨在减少财政负担的行政改革往往只会令其雪上加霜。
最后，在经济、政治上的因素制约着省管县改革的同时，文化层面上也为省管县改革罩上了阴霾。虽然文化因素最终不会阻碍在经济挂帅下进行的行政区划调整，但假如苏州失去虎虎生威的5个代管市，长期形成的大苏州概念何去何从，则是牵一发而动全身的问题。尽管“经济苏州”对代管县市并无太大的诱惑，但昆山、常熟、吴江乃至太仓、张家港对“文化苏州”还是十分留恋的，从中已经而且还将得到不少的无形实惠。
倘若实现省管县，“苏州五小虎”在欢呼失去“行政苏州”锁链的同时，也将失去继续挥舞“文化苏州”旗号的理由。同样，苏州的繁华背后，既有市区的努力，也有代管市的功劳。省管县后，倘若原先由大苏州地区共同创造并享有的公共资源只能为新的苏州市所独占，那将是对代管市的剥夺——尽管也可谓之赎身。
强县扩权不容再缓
尽管省管县改革目前看来还很遥远，但消除省辖市出于利己考虑打压县级市生存空间的强县扩权，对于需要城乡协调发展的江苏已箭在弦上、不容再缓。
按照渐进式改革的理论，每一种体制都有弹性空间，强县扩权即是市管县体制的自我变革。事实上，随着一轮一轮的县市行政区划调整，今天江苏的地级、县级区划与1983年刚试行市管县体制时相比已经发生了明显的变化。省辖市市区作为广域行政区近似变成“城关镇十分强大的县域”，而所辖县域也越来越敢于与其抗衡，这种新的态势，一方面为省直接管理县提供了基础，另一方面也就缓解了要求省管县的燃眉之急。
省辖市本级回归广域的行政区，既是市管县初衷在一定程度上的实现，也消除了省辖市无偿借调下属县市资源的借口。
总之，省管县过于理想，而固执于市管县也没有必要。目前最为可行的就是强县扩权，而强县扩权的当务之急，即在于弱化省辖市对一般县域的过分干涉，尤其要杜绝为壮大省辖市中心城区而任意牺牲一般县域的行为。至于这种不愠不火的改革是省管县的尝试和前奏，还是对省管县呼吁的变通终结，将取决于强县扩权的真实效果。
城市是地区经济的发动机，大中城市更是如此。强县扩权将阻止省辖市对县域的资源抢夺，短期内不利于中心城市的迅速壮大，与一个时期内甚嚣尘上的发展大城市论调也截然相对，但它对于协调未来的城乡关系、区域间关系却有着先见之明。推动强县扩权，其实质是摆正省辖市市辖区与县域关系，在城区与乡村之间寻求一种平衡。它不像省管县在给了县域在审批权、财政权上诸多实惠的同时，也给省县两级增加了太多的烦恼和压力。鉴于行政体制对经济发展不可能起到决定性的作用，与其在这方面花费太多的考虑和代价并不值得。认清强县扩权在扬弃市管县弊端、减缓省管县改革震荡方面的意义，远比一味给省管县“吹风”来得务实。
下篇：强县扩权的浙江经验
傅白水
2005年9月底，全国百强县再次出炉，浙江继2004年后，继续以30个县(市、区)上榜，将江苏的18个和广东的10个远远地抛在身后，这是浙江第五次在全国百强县榜上独占鳖头。
为何一个省域面积在全国排倒数第三的省份在百强县榜上有如此骄人的成绩呢？这背后最直接的推手就是浙江在全国率先实行的省管县的体制和实践。
“十一五”期间，我国将启动行政区划改革，推进建立省、县两级地方政府体制。不久前，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上明确指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”
省管县的先发试验
除计划单列市宁波外，浙江其他10个市的县(市)财权、部分事权以及党政一把手都直接由省管理，这就是浙江的省管县的体制特征。
进入20世纪90年代以后，由于除财权和部分人事权外，市仍然对县有着很多的管理和审批权限，市级行政还是对县级经济活力的释放有所限制。于是，浙江的“省管县”进一步向其他管理领域扩展。
1992年，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大了县级政府机关在基本建设、技术改造和外商投资等项目的审批权。
2002年8月17日，在浙江省委、省政府的积极推动下，313项属于地级市经济管理的权限又被下放到20个县级行政区头上。313项经济管理权限涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省，市两级政府经济管理权限的所有方面。
随后的一条规定更加显示出浙江省推行给县(市、区)“放权”的决心对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放。一是采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法，二是积极争取中央有关部委办授权或同意。据了解，浙江省委政策研究室正在进行下一次扩权的准备工作，准备使扩权县的总数进一步增加，同时再增加一批扩权事项，包括一些地市级的社会管理权限，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等。
浙江省管县的体制和实践实际上暗合了管理理论上的扁平化的要求，这也是我国行政区划改革的基本方向。
“省管县”的利弊之争
“省管县”在推动县域经济发展上的优势非常明显，目前，浙江省县域经济GDP占到全省的70％，是该省经济持续快速发展的重要基础和动力源泉。
强县扩权无异给条件好的县(市)进一步优化了发展环境，使之拥有更大的自主权，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县(市)，促进了城乡经济和区域经济协调发展。这是浙江在全国百强县榜上独占鳌头的根本原因。
浙江省农办副主任、农业经济专家顾益康认为，“省管县”直接减少了地级市这一中间层级，从而避免了中间环节的“市刮县”和“抽水机”的现象。地级市政府为了在较短的任期内搞出政绩，往往集中县(市)财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，造成市本级的“虚富”。顾益康表示，“只有强县才能富民”。
县域经济发展明显有利于均衡统筹城乡发展，解决“三农”问题。同时，避免了实力有限的地级市难以实现对整个市的有效管理情况的出现。
正是省管县的实施，使得10多年来，浙江省财政收入平均每年递增25％，农民人均年纯收入达6500元，连续16年居全国第一位，城镇居民收入首次超过广东，在全国排名第一，成为中国县域经济最发达的省份。
但省管县的体制在实施过程中也遭到了一些质疑之声。一些官员和专家认为，浙江“省管县”体制的进一步强化，其导致的后果之一就是地级市调控能力不强，以及市与县的权利之争。这不利于带动大市的整个地区经济的效率和发展的速度，从而也不利于整个地区的竞争力。
同时，强县扩权，容易导致县(市)做大本县城市建设和规模的冲动。近几年，浙江的一些县(市)的城市建设劲头、规模与速度远远超过大市。如果不是将城市适度集中，将非常不利于我国有限土地和耕地资源的保护。并且还容易造成县级之间的重复建设和可能造成的地方管理混乱等情况出现。
虽然“省管县”起源于促进县域经济发展的经济原因，又是自下而上，但是由于这场改革直指中国的地方政府体制，给人一种印象就是中国的地方体制出现了重大的变化，因而格外引人注目。
而9月底最新的全国百强县排行榜中，前10名江苏省占据6席，并由下辖的昆山县拔得头筹，而浙江继续以30个上榜县的成绩遥遥领先。这两个省份分别得益于地方政府管理体制改革的实践，其发展方向无疑将为未来提供借鉴。
上篇：留利于县？
王大鹏
中国的政府体制2000多年变化很大，几乎一朝一变，但是，作为地方政府体制，却维持了相当的稳定性，基本上是郡县制，即三级制，只在个别地方实行两级或四级制。新中国依然延续了这种三级体制，只是在建国之初，出于特定的政治需要，在中央与省之间增设了大区的建制，使地方政府体制变为四级制，在大区取消之后，将省扩大，就正式将我国的地方政府体制确定为三级制，并沿用至今。
根据《中华人民共和国宪法》，中国目前的地方政府体制明确规定为省、县、乡三级体制，只是在某些地方，较大的城市可以管理县城，从这个角度看，我国一直都是(或者应该是)实行省管县的体制。
改革开放之后，为了打破城乡壁垒，发挥城市对周边农村的辐射和带动作用，我国各地逐步实施一种后来称之为“市管县”的地方政府体制。起初，这是为了解决大城市和中心城市的蔬菜等副食品和原材料的问题，就把一些城市周围的农村划归城市领导，后来逐步扩大，几乎所有的城市都具有了所辖的县城，而对于那些没有归属城市的县城，也没有直接由省政府管理，而是由省政府所派出的地区行署代管。
这样，我国的地方政府体制除了个别地方还实行三级制甚至两级制外，基本上是省—市(地区)一县(区)一乡的四级制。在上世纪80年代，我国为了加强城市与农村的联系和提升农村的城镇化水平，开始了大规模的“地改市”的热潮，所有的地区都改成了城市，再由城市管理以前由地区代管的县城，这样，我国所有的县城就全部纳入到“市管县”的体制之中，即使依然属于三级制的县城也是因为其属于直辖市而已。
由此可见，虽然根据宪法，我国的地方政府体制实行的是“省管县”的三级制，但是在现实生活中实行的是“市管县”的四级制。
虽然设置“市管县”的本意是为了加强城市与农村的沟通和联系，发挥城市的辐射带作用，但是在实际施行的过程中，由于城市与农村的巨大差异性，城市政府更多的是考虑市区的发展，很难兼顾农村的建设，也很少把资源投入到农村。相反，有的地方为了城市的发展，截留了省里本来分给县里的资源，甚至想方设法从县里提取资源用于城市的建设，从而造成了城市和农村的矛盾和摩擦，因此产生了对于“市管县”的批评之声，甚至引发其是否合宪的争议。
随着我国经济的发展，农村的综合实力也开始有了很大的提高，特别是发达省区，县城的经济实力甚至不下于城市，在这种情况下，现行的“市管县”体制非但起不到促进城乡经济发展的作用，反而成了桎梏，为此，县域经济特别发达的浙江省率先对此进行改革。
由于“市管县”体制是全国统一实施的体制，出于谨慎，浙江省开始并没有将其改革称为“省管县”，而是将其称为“强县扩权”，也就是将原先属于城市的管理权限全部划给县政府，县政府直接与省政府联系，将城市与农村彻底脱钩，形成事实上的“省管县”体制。不管是否被省里确定为试点县，都具有了省辖市的全部经济管理权限，而城市只管理所辖的主城区，现行的“市管县”在浙江已经徒有其表，名存实亡。
到目前为止，进行“省管县”体制试点的有湖北、辽宁、吉林和江苏等省，只是这些省已经不再羞答答地用其他名词，而是明确提出了“省管县”。所谓“省管县”，就是“赋予县城以省辖市的全部权限”(辽宁)，省政府直接对应县政府，包括人、财、物，特别是财政关系，彻底与市脱钩。其核心思想就是“留利于县”。通过大大增加省直管的县级财政留成比例，从而增加地方财政收入，缓解财政矛盾，以便县里能集中更多的财力来发展县域经济。
湖北对自己试点的解释也更多地从财政角度着眼：“一是财政部明确提出了进一步完善省以下财政体制的要求；二是目前县(市)一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难，绝大部分县(市)依靠省财政转移支付，才能保证国家规定工资和津补贴的正常发放；三是部分市由于自身财政比较困难，不同程度地集中了一部分县(市)财力，省对县(市)财政的一些扶持政策和补助资金等难以及时落实到位；四是省对县(市)的财政信息和实际情况掌握不够准确，不够及时，难以加强对县(市)财政的有效监管”。
除了浙江以外，其他省的“省管县”工作都只是从去年才开始着手进行，对于“省管县”是否真的能够彻底解决县级财政的困境，目前政界和学术界还有很大争议，特别是有人因此提出“市管县已经走到尽头”的说法更是受到很大质疑。如果要在全国全面推行“省管县”，则不仅是调整市县关系，由于我国县城过多，若全部由省直管，则现有的省的区域设置又显过大，又存在一个划小省区的问题。其中原有政治生态的调整更是一个复杂的事情。
而中国人民大学教授毛寿龙则认为，改善地方政府治理的根本出路在于使公民能够更加有序、深入地参与到地方政府的各项工作中来，加强对政府工作的监督，不然“留利于县”到底留给了谁就大可怀疑了。
中篇：江苏“市管县”变革图存
龚浔泽
“市管县”昔日辉煌
目前在全国普遍实行的“市管县”体制是于1983年在江苏首先付诸实施的。
由具有一定辐射能力的中心城市“代管”县域地区能否产生积极的作用，一取决于中心城市够不够大，二取决于县级区域自发工业化的能力够不够强，三取决于中心城市本级财政与县级行政区财政的差距是否合理。
正是改变了先前人为制造的城乡分离、市县分治的体制，苏南地区的城市工业才得以顺畅地向农村辐射，初步形成了城乡互动、以城带乡的格局，为经典苏南模式的形成提供了制度保障。
苏南地区中心城市过于密集，苏锡常镇4个省辖市(俗称“地级市”)都集中沿京杭运河、沪宁线分布，使市管县体制下苏南地区新的行政区划并未出现以中心城市为核心的圆圈型，而呈现出狭长型。它导致的直接后果是每个省辖市带的县域太少。
市管县体制下的苏南行政区划新格局，直接导致了沿陆路从常熟到无锡县再到武进，从宜兴到溧阳再到溧水，在走过彼此相接的3个县域的同时也跨越了3个省辖市的范围。特别 是沿长江岸线从沙洲(张家港)到江阴到武进再到扬中，走了4个县，却跨越了4个省辖市，加上与它们隔江相望的还有分属另外两个省辖市的县域，6个省辖市的边界地区近距离地交织在一起，各县对上级政策的贯彻细则和发展经济的具体举措孰优孰劣一目了然。
省辖市出现时，地方和基层对本地经济发展的自主权已明显加强。与地区相比，省辖市不管如何都是一级行政区，自主制订本地发展政策的职权明显要大于在法理上只是省级政府派出机构的地区行署。而且，当时计划经济色彩仍然浓厚，由省辖市负责制度创新显然比由县进行现实得多，也比由省出面灵活性更强，风险更小。
在这种背景下，苏南省辖市的密集分布和地方政府勤勉作为的传统，激发了苏南各市鼓励、推动县域为赢得区域发展优势而竞相出台灵活的经济政策。这种变通后的、狭长型的行政区划无意中推动了苏南基层政权当时如火如荼的制度创新，带来了意想不到的效果。
然而，与苏南同步实行市管县体制的苏北却没有苏南那样幸运。与苏南相比，苏北不仅没有苏南那样优越的地理条件和良好的实业基础，而且中心城市也远为羸弱，更勉为其难的是，市管县后的苏北一个省辖市往往还要管太多的县和本质上还是县的市。
苏北地区中心城市实力不够强大、分布不够密集、需领县市过多，县与县之间不易形成如苏南那样分属不同省辖市、却相邻而居的县域间竞相进行制度创新的格局。而1980年代苏北地区发展相对较好的东台、宿迁、东海等县，都地处不同省辖市的边缘地带，在某种程度上也佐证了这一判断。
以苏北设立省辖宿迁市为例，由于省辖市管县的前提是管县的这个省辖市要足够强大，而且最好要与所辖县域有一定梯度差，而这个条件宿迁市并不具备。
省辖9年后，宿迁市区的人气还是不如江苏第一人口大县的沭阳。相反，升格为省辖市后，本是原淮阴市域内本地人经济最为活跃的宿迁市区，在强势政府面前，尽管占了太多的从上到下和从下到上的资源，却再也没有恢复当年那种相对强劲的经济活力。
市管县体制都多多少少体现人为的痕迹和领导的意志，在宿迁这里相对更为明显。在宿迁与发达地区差距愈拉愈大的背后，县域受到中心城区的挤压，中心城区民间活力释放受到强势政府的阻挡，是无法回避的一个原因。
宿迁的实践特别提醒了不论是省管县还是强县扩权，都不能不根据实际的需要为了形式的完美而搞新的一刀切，更不能仅仅从表面现象来判断县市的需要。强县扩权，苏北县域的呼声未必有苏南高，但这不代表苏北的需要没有苏南急迫。鉴于在省辖市加速对县域进行控制时，发达的县域有一定抵制、博弈的实力，而欠发达县域却只能顺从、被迫作出更大的牺牲，故曰，在市管县体制下，强县未必会弱，但弱县只能更弱。更要命的是，在这个过程中，弱县的自主发展意识更加低沉，甚至心甘情愿地沦为原本与之只该是平等关系、却仅因运气好而突然升格的省辖市的附庸。
“市管县”的优劣互转
1980年代末和1990年代初，发展起来的苏南各县相继撤县建市，苏锡常三省辖市所辖地域已经出现了县域无县的情况。这不仅从名称上宣告了“市管县”说法的不再适用，也使这种体制在苏南不再像先前那样有效。而在新世纪初，当苏南模式风光不再时，江苏本该对市管县体制进行反思并进行适当修补，可惜又被浙江抢了先，这也是考察江浙今日巨大的民富差距背后一个不可忽视的动因。
“成也萧何，败也萧何”，苏南省辖市在带动县域经济快速发展的同时，也加紧了对县域地区的控制。到1990年代，省辖市与县级市之间的矛盾日益暴露并呈现出白热化。随着市场成为资源配置的主要方式，指望利用不同省辖市间的政策落差来赢得发展优势的动机已经难以奏效。面对发展起来的县域日益成为对手，面对与周边省辖市市区城市面貌上可能存在的有形差距，省辖市在制定政策时越来越利己，人为地把资源调配入市区成为一种趋势，不论财政上还是社会政策方面都明显偏向了市辖区而非县域。而之后省辖市的区划调整史，就是一部围绕省辖市发展目标而削弱郊县乃至消灭郊县的历史。
幸运的是，由于苏南县级行政区域的中心即各县市的城关镇与省辖市中心城区的建设水准并无太大的差距，有的甚至在某些方面难分伯仲，这种行政关系掩盖下的非白发的资源流向不断受到苏南县域有力的抵制，并没有对苏南地区县域产生特别大的阻碍。但苏南的县级市对省辖市的离心倾向却潜滋暗长。江阴对无锡市区的不服气，武进与常州的龃龉，张家港、常熟对苏州的离心，都是这种情况的表现。
但耐人寻味的是，在1990年代后，苏南县市离心萌生、加剧的同时，苏北地区的市县向心却呈现加速的形态。之所以在苏南苏北表现并不同一，原因仅在于县域经济活力的差异。
近些年，苏南县域的发展相对快于市辖区，而苏北大体相反。这在苏南导致的结果是苏南县级市与中心城市实力和现代化程度的差距在缩小，县级市与省辖市进行博弈的能力不断增强，使省辖市对县级市的资源调配和空间挤压不能得心应手，而县级市实力越强，这种特征表现得越明显。
在苏北则基本相反，县域活力不足和省辖市拥有行政资源太多，使城市呈现出远快于农村的发展态势，结果是在省辖市加速发展的同时，县级区域也更深地被纳入以省辖市市辖区为中心的经济和文化生态中。
“省管县”的荆棘丛生
从行政区划调整的规律来看管县尚存在着诸多障碍。
首先是城乡关系问题。省辖市市辖区逐渐由市管县前单纯的城市变为城市与乡村的杂合体，从而使新时期的江苏省辖市市辖区蜕变为新的、城关镇特别强大的县域。尽管它流露出要在“县域”内全部实现城市化的雄心，但仅就这种让农村完全从属于城市的格局看，这种雄心也与理想的城乡分治格局愈行愈远。同样的疑问，在省管县改革之后将依然存在，甚至有可能被放大。
原因很简单，无论是变成省辖市市辖区的一部分，还是成为省管县，都会客观上加快县域城市化的进程，而在保留了很多乡村形态的县域里，无论搞自发的粗放城市化还是强制的野蛮城市化，都将对土地资源造成严重浪费。1983年改革以来，不少苏南县域先后撤县建市、由县级市变成市辖区，前一过程未发生质变，后一过程则改变了辖区内的原生态，诱发了病态的城市化。
何谓病态？以韩国为例，韩国首都首尔有1047万人之多，占韩国人口的1／4，但面积却仅有606平方公里。现在无锡市市辖区人口仅220万，总面积却有1623平方公里，在这么大的范围内完全实现城市化，几如痴人说梦。面积在省内只排中下，自发工业化基础又最为雄厚的无锡市区尚且如此，更甭论其他省辖市。本来，市管 县的一个重要目的即是铲顷城乡关系，通过城乡的分设来实现共赢。如果将县域由市代管改为省直管，不仅要涉及省辖市本级与县域的关系，而且要处理好省辖市与省管县各自内部的城乡关系，省里能否悉数化解如此众多的城市化难题呢？
其次，改变市管县体制，行政上的目的是减少层级，提高效率。但改变后，行政效率未必会提高。
想当年，淮阴市、扬州市被分别分拆，这两市原本的行政班子未见减少，全省的市级班子却几乎整整增加了2／13，尽管新的行政区相对精简了一些编制，但同样为数巨大。虽然从地图上看省辖市区域分布相对均衡了一点，但代价却是原来只需一套省辖市班子就可以管理的原淮阴或扬州地域，现在却有两套班子在管理。事实上，只要公务人员的任免还延续传统的体制，旨在减少财政负担的行政改革往往只会令其雪上加霜。
最后，在经济、政治上的因素制约着省管县改革的同时，文化层面上也为省管县改革罩上了阴霾。虽然文化因素最终不会阻碍在经济挂帅下进行的行政区划调整，但假如苏州失去虎虎生威的5个代管市，长期形成的大苏州概念何去何从，则是牵一发而动全身的问题。尽管“经济苏州”对代管县市并无太大的诱惑，但昆山、常熟、吴江乃至太仓、张家港对“文化苏州”还是十分留恋的，从中已经而且还将得到不少的无形实惠。
倘若实现省管县，“苏州五小虎”在欢呼失去“行政苏州”锁链的同时，也将失去继续挥舞“文化苏州”旗号的理由。同样，苏州的繁华背后，既有市区的努力，也有代管市的功劳。省管县后，倘若原先由大苏州地区共同创造并享有的公共资源只能为新的苏州市所独占，那将是对代管市的剥夺——尽管也可谓之赎身。
强县扩权不容再缓
尽管省管县改革目前看来还很遥远，但消除省辖市出于利己考虑打压县级市生存空间的强县扩权，对于需要城乡协调发展的江苏已箭在弦上、不容再缓。
按照渐进式改革的理论，每一种体制都有弹性空间，强县扩权即是市管县体制的自我变革。事实上，随着一轮一轮的县市行政区划调整，今天江苏的地级、县级区划与1983年刚试行市管县体制时相比已经发生了明显的变化。省辖市市区作为广域行政区近似变成“城关镇十分强大的县域”，而所辖县域也越来越敢于与其抗衡，这种新的态势，一方面为省直接管理县提供了基础，另一方面也就缓解了要求省管县的燃眉之急。
省辖市本级回归广域的行政区，既是市管县初衷在一定程度上的实现，也消除了省辖市无偿借调下属县市资源的借口。
总之，省管县过于理想，而固执于市管县也没有必要。目前最为可行的就是强县扩权，而强县扩权的当务之急，即在于弱化省辖市对一般县域的过分干涉，尤其要杜绝为壮大省辖市中心城区而任意牺牲一般县域的行为。至于这种不愠不火的改革是省管县的尝试和前奏，还是对省管县呼吁的变通终结，将取决于强县扩权的真实效果。
城市是地区经济的发动机，大中城市更是如此。强县扩权将阻止省辖市对县域的资源抢夺，短期内不利于中心城市的迅速壮大，与一个时期内甚嚣尘上的发展大城市论调也截然相对，但它对于协调未来的城乡关系、区域间关系却有着先见之明。推动强县扩权，其实质是摆正省辖市市辖区与县域关系，在城区与乡村之间寻求一种平衡。它不像省管县在给了县域在审批权、财政权上诸多实惠的同时，也给省县两级增加了太多的烦恼和压力。鉴于行政体制对经济发展不可能起到决定性的作用，与其在这方面花费太多的考虑和代价并不值得。认清强县扩权在扬弃市管县弊端、减缓省管县改革震荡方面的意义，远比一味给省管县“吹风”来得务实。
下篇：强县扩权的浙江经验
傅白水
2005年9月底，全国百强县再次出炉，浙江继2004年后，继续以30个县(市、区)上榜，将江苏的18个和广东的10个远远地抛在身后，这是浙江第五次在全国百强县榜上独占鳖头。
为何一个省域面积在全国排倒数第三的省份在百强县榜上有如此骄人的成绩呢？这背后最直接的推手就是浙江在全国率先实行的省管县的体制和实践。
“十一五”期间，我国将启动行政区划改革，推进建立省、县两级地方政府体制。不久前，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上明确指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”
省管县的先发试验
除计划单列市宁波外，浙江其他10个市的县(市)财权、部分事权以及党政一把手都直接由省管理，这就是浙江的省管县的体制特征。
进入20世纪90年代以后，由于除财权和部分人事权外，市仍然对县有着很多的管理和审批权限，市级行政还是对县级经济活力的释放有所限制。于是，浙江的“省管县”进一步向其他管理领域扩展。
1992年，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大了县级政府机关在基本建设、技术改造和外商投资等项目的审批权。
2002年8月17日，在浙江省委、省政府的积极推动下，313项属于地级市经济管理的权限又被下放到20个县级行政区头上。313项经济管理权限涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省，市两级政府经济管理权限的所有方面。
随后的一条规定更加显示出浙江省推行给县(市、区)“放权”的决心对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放。一是采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法，二是积极争取中央有关部委办授权或同意。据了解，浙江省委政策研究室正在进行下一次扩权的准备工作，准备使扩权县的总数进一步增加，同时再增加一批扩权事项，包括一些地市级的社会管理权限，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等。
浙江省管县的体制和实践实际上暗合了管理理论上的扁平化的要求，这也是我国行政区划改革的基本方向。
“省管县”的利弊之争
“省管县”在推动县域经济发展上的优势非常明显，目前，浙江省县域经济GDP占到全省的70％，是该省经济持续快速发展的重要基础和动力源泉。
强县扩权无异给条件好的县(市)进一步优化了发展环境，使之拥有更大的自主权，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县(市)，促进了城乡经济和区域经济协调发展。这是浙江在全国百强县榜上独占鳌头的根本原因。
浙江省农办副主任、农业经济专家顾益康认为，“省管县”直接减少了地级市这一中间层级，从而避免了中间环节的“市刮县”和“抽水机”的现象。地级市政府为了在较短的任期内搞出政绩，往往集中县(市)财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，造成市本级的“虚富”。顾益康表示，“只有强县才能富民”。
县域经济发展明显有利于均衡统筹城乡发展，解决“三农”问题。同时，避免了实力有限的地级市难以实现对整个市的有效管理情况的出现。
正是省管县的实施，使得10多年来，浙江省财政收入平均每年递增25％，农民人均年纯收入达6500元，连续16年居全国第一位，城镇居民收入首次超过广东，在全国排名第一，成为中国县域经济最发达的省份。
但省管县的体制在实施过程中也遭到了一些质疑之声。一些官员和专家认为，浙江“省管县”体制的进一步强化，其导致的后果之一就是地级市调控能力不强，以及市与县的权利之争。这不利于带动大市的整个地区经济的效率和发展的速度，从而也不利于整个地区的竞争力。
同时，强县扩权，容易导致县(市)做大本县城市建设和规模的冲动。近几年，浙江的一些县(市)的城市建设劲头、规模与速度远远超过大市。如果不是将城市适度集中，将非常不利于我国有限土地和耕地资源的保护。并且还容易造成县级之间的重复建设和可能造成的地方管理混乱等情况出现。