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摘要：本文首先回顾和分析了我国开发银行设立的目的和作用，之后着力探讨了其在市场定位、信贷体制运行、项目开发、风险化解等方面存在的问题，并在文章的最后给出了相应的政策建议。
关键词：国家开发银行；政策性银行；银行经营
我国1994年成立政策性金融机构国家开发银行，除使政策性金融与商业性金融分开经营，完善了中国金融体系外，主要是为了贯彻国家宏观经济调控政策、产业政策和区域政策，解决投资结构不合理的突出问题，支持制约国民经济发展的基础设施、基础产业和支柱产业及高新技术产业等项目的建设。
一、国家开发银行的作用
纵观世界各国的开发银行,其在国民经济和宏观调控中发挥着以下几方面的作用。
1． 支持作用。贯彻国家产业政策,促进国民经济协调发展是开发银行的基本职能，也是开发银行发挥作用的核心所在。开发银行成立10年来，在实现国民经济发展战略目标和国家产业政策方面发挥了重要作用。（1）开发银行以国家的产业政策为依据，主要支持基础设施、基础产业和支柱产业的发展，推动产业成长和优化。（2）开发银行在区域政策上重点支持中西部地区的经济开发以及老工业基地的技术改造。为缩小地区间的经济差距，调整和改善经济结构的不平衡现象，开发银行调整了东西部地区投资布局。（3）开发银行积极筹集资金，支持国家重点建设。
2． 倡导作用。开发银行的倡导作用主要体现在鼓励风险投资和对重大高新技术项目开发给予优惠贷款，引导和鼓励社会资金流向高新技术产业，推动产业技术进步。在市场经济体制下，商业银行、非银行金融机构以及实力雄厚的企业都在寻找或选择有利可图的投资机会。开发银行的投资方向既表明国家对这一行业的支持，也表明该行业在未来较长的时期内，其产品处于短缺状态，存在着潜在的获取高额利润的可能性。开发银行首创先行投资后，民间金融机构纷纷协同投资，一旦民间金融机构对某一产业的投资热情高涨起来，开发银行就逐渐减少其份额,转而扶持其他行业。我国尚未建立完善的市场经济体系，国家开发银行可通过资本金比例和地方配套资金比例等方式引导地方和企业的资金投向国家急需发展的产业中去。
3． 补充作用。弥补市场缺陷始终是国家开发银行的职责。补充作用有两层含义：一是承担那些风险大、周期长，盈利性差，商业银行不愿承担而又是国有急需发展的重要产业项目；二是不与商业银行争利，商业银行以为有利可图愿意承担的项目，应优先让商业银行承担。开发银行作为政策性银行，在促进国民经济持续、快速、健康发展方面，在补充完善商业银行机制与作用的不足，从而健全与优化一国金融体系的整体功能方面，发挥着不可替代的重要作用。针对商业银行主要以提供短期资金融通为主而长期资金融通不足这一情况，开发银行主要以提供中长期资金为主，有的甚至为超长期贷款。可见,开发银行不是替代而是补充商业银行不足，进而完善金融体制的整体功能，增强其在经济发展中的调控作用。
4． 服务作用。开发银行对于所支持项目不仅应提供资金支持，而且要从项目选择、计划制定和实施到投资等各阶段提供技术、管理、人才信息和服务咨询等多方面的服务。世界银行在这方面具有成功的经验。一是实事求是地进行项目可行性研究和项目评估，帮助借款国按计划实现项目预期的效果，保证项目的建设有利于借款国的经济发展。二是把项目管理中积累起来的经验，反馈到未来项目的设计和准备中去，反馈到改进银行的贷款政策和贷款程序中去，使新项目的选定、准备和评估工作能做得更好。三是向借款国传授技术和管理知识，协助借款国处理在项目执行过程中产生的困难和问题。此外，在目前企业制度不健全、市场机制不完善、产权虚置的状况下，开发银行更应充分发挥培育市场机制的作用，促进建设项目现代企业制度的建立，规范企业行为，协助建立科学合理的企业治理结构。
二、当前开发银行在经营管理中面临的主要问题
1． 开发银行的发展方向及市场定位不够明确。开发银行属于政策性银行，必须具有政策性，其主要任务是贯彻国家产业政策、区域发展政策，在特定的业务领域专门从事政策性投资与融资活动，不以商业性标准为原则，在经营上不以赢利为最终目标。但同时它又是银行，是一种特殊的银行，是政府设立的银行，既不同于中央银行，也不同于商业银行，具有机关与企业的双重性质。因而，开发银行应有自己的发展方向及市场定位，应根据经济发展水平和宏观经济目标调整业务经营范围和支持的重点。但迄今为止，不管是在法律、法规上,还是在管理体制、方法上，开发银行都与一般的商业银行没有区别，因而显示不出政策性银行的导向性和不可替代性。
2． 缺乏健全、完善的信贷管理体制。信贷管理是开发银行的中心工作。开发银行目前的信贷管理体制存在不少问题。首先，对信贷管理实行授权经营、分级管理，虽然有利于实现经营与管理的分离，防范风险，但造成责权不对称，分行开发项目的积极性不高，贷款扩展性缺乏动能。这是造成目前开发银行地方分行金融市场份额不大、贷款投向结构单一的重要原因。其次，信贷风险管理体系不健全。开发银行信贷管理工作的突出问题，是没有实现全过程风险监控，风险责任不清。严格说来，开发银行的风险比商业银行更高、更大、更具隐蔽性。但人们往往低估了这一点，易使开发银行成为企业躲避市场竞争的保护伞。开发银行所有的项目都要体现风险和效益的原则，要面向市场，加强对市场动态、产业发展趋势和区域经济政策的分析，开拓项目来源渠道，加大项目储备存量，摆脱项目受理的被动局面。再次，开发银行对在建项目的资金拨付过于集中和滞后，审查及监督有待加强，贷款本息回收仍未实现经常化。
3． 资产负债结构不尽合理，潜存一定的经营风险。开行的主要资产经营业务是中长期贷款。由于贷款期限一般在10年以上，目前大部分借款尚未到期，贷款资产质量不能准确判断。虽然目前开行不良贷款比例很低，但并不能说明这些贷款基本都无风险。另外，开行负债主要来自发行长期金融债券和向央行长期借款，负债渠道单一，还款期限比较集中。目前只是借款期限未到，负债风险尚未暴露出来而已。几年后开行面临大量债务到期，很可能要依靠“借新还旧”的方法偿债，这将暂时掩盖了负债的风险问题。
4． 业务范围和经营品种单一，金融职责和运作手段不配套。目前，开发银行的业务范围和经营品种过于单一，主要是发放中、长期贷款、提供大额贷款承诺、发行债券等几种形式，缺少国际开发性金融机构所从事的债券、股本投资以及担保等手段，呈现出单一、局限性的特点，已经不适应金融产品多样化的需求。随着金融体制改革和开放程度的更加深入，客户对金融产品的需求日趋多样化，开发银行同样只有健全功能才能适应这些变化，更好地保证开发银行政策性目标和盈利性目标的实现。
三、政策建议
1．确定国家开发银行的市场定位和发展方向。近年来，国家开发银行已经建立了比较完整的总分行体系，采取了“开拓业务、完善功能、加快发展”的发展方针，致力于建设“符合国际标准的政策性银行”的战略已初露端倪。目前，国家开发银行对自身的定位和发展方向主要应基于以下3个方面：（1）开发银行是国家政策性银行。要按照国家产业政策确定信贷投向，支持国家的基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术产业的发展，并以此引导商业银行和社会资金的流向。（2）开发银行是在“市场条件下、银行框架内”运作，开发银行必须遵循市场规则，承担市场风险,接受市场检验，以市场需求为导向拓展业务，要遵循国际惯例,建立现代银行的经营理念。（3）开发银行是一个批发银行，重点开发大型项目融资、债券发行等投资银行业务及其他相关业务。（4）开发银行与商业银行是一种相互补充、相互合作和相互促进的关系，只是两者的侧重点不同而已，在业务上会出现交叉、竞争的局面。
2． 完善授信功能,拓宽信贷领域。国家开发银行作为我国最大的一家全国性以批发业务为主的批发银行，在未来的国际化市场竞争中，将直接面对国外批发银行和其他经营批发业务的大银行的激烈竞争，必须进一步更新经营理念，完善业务功能，调整经营策略，增强竞争实力。首先，完善授信功能。开发银行可以借鉴世界银行实行行业贷款比例控制的办法，按照不同地区、不同行业特点和不同时期信贷政策的要求确定授信比例和授信原则。其次，进一步明确总、分行职责分工。总行要给分行信贷管理“松绑”，留出一些空间让分行在信贷管理中发挥主观能动性，让分行在授权范围内，直接面向客户和市场，负责业务拓展、客户和项目的开发、受理与直接管理。第三，建立信贷风险管理机制。第四，拓宽信贷领域，积极探索新型的委托业务和批发业务；同时，规范“快通道”，提高审批工作效率。
3． 完善开发银行的金融功能，在政策上扶持其发展。如在没有商业性银行为开发银行项目提供流动资金贷款时，允许开发银行自行发放短期贷款，以进一步改善政策性建设项目的融资环境。又如，可以考虑允许开发银行对政策性很强的项目发放优惠利率贷款，从利率上体现国家该项目的支持以及政策导向；提高呆坏账准备金提取的比例，以增强开发银行抵御未来风险的能力；保证开发银行的资本充足率达到乃至超过国际标准，增强其抗风险的能力；拓宽开发银行的筹资渠道，逐步改变目前开发银行单一的筹资方式。
4． 建立激励机制，优化人员结构。人才是最重要的资源，要成功应对“入世”的挑战，关键是要建设一支高素质的员工队伍。尤其是开发银行分行一级，其大部分员工由原投资银行并入，分行运行时间不长且处于体制过渡时期，相当一部分人员或工作经验不足，或对开发银行的业务了解尚需要一个过程，信贷管理的深度、管理的规范性和对管理原则的把握都存在一些问题。应通过改革人事、分配制度，从完善激励和约束机制、加强业务培训入手，提高员工的业务素质、工作质量和工作效率，并尽可能地优化人员结构，以适应业务经营和进一步发展的需要。
参考文献：
１．邱华炳．政策性银行与金融创新研究．厦门大学出版社，2002．
2．国家开发银行地位和作用课题组．国家开发银行与国民经济发展．城市金融论坛，1997，（1）．
3．陈敬畅．关于国家开发银行经营和发展的思考．武汉金融高等专科学校学报，2002，（5）．
作者简介：赵英涛，南京大学商学院硕士生；夏齐全，江苏省天然气投资公司经济师。
收稿日期：2004-03-17。
关键词：国家开发银行；政策性银行；银行经营
我国1994年成立政策性金融机构国家开发银行，除使政策性金融与商业性金融分开经营，完善了中国金融体系外，主要是为了贯彻国家宏观经济调控政策、产业政策和区域政策，解决投资结构不合理的突出问题，支持制约国民经济发展的基础设施、基础产业和支柱产业及高新技术产业等项目的建设。
一、国家开发银行的作用
纵观世界各国的开发银行,其在国民经济和宏观调控中发挥着以下几方面的作用。
1． 支持作用。贯彻国家产业政策,促进国民经济协调发展是开发银行的基本职能，也是开发银行发挥作用的核心所在。开发银行成立10年来，在实现国民经济发展战略目标和国家产业政策方面发挥了重要作用。（1）开发银行以国家的产业政策为依据，主要支持基础设施、基础产业和支柱产业的发展，推动产业成长和优化。（2）开发银行在区域政策上重点支持中西部地区的经济开发以及老工业基地的技术改造。为缩小地区间的经济差距，调整和改善经济结构的不平衡现象，开发银行调整了东西部地区投资布局。（3）开发银行积极筹集资金，支持国家重点建设。
2． 倡导作用。开发银行的倡导作用主要体现在鼓励风险投资和对重大高新技术项目开发给予优惠贷款，引导和鼓励社会资金流向高新技术产业，推动产业技术进步。在市场经济体制下，商业银行、非银行金融机构以及实力雄厚的企业都在寻找或选择有利可图的投资机会。开发银行的投资方向既表明国家对这一行业的支持，也表明该行业在未来较长的时期内，其产品处于短缺状态，存在着潜在的获取高额利润的可能性。开发银行首创先行投资后，民间金融机构纷纷协同投资，一旦民间金融机构对某一产业的投资热情高涨起来，开发银行就逐渐减少其份额,转而扶持其他行业。我国尚未建立完善的市场经济体系，国家开发银行可通过资本金比例和地方配套资金比例等方式引导地方和企业的资金投向国家急需发展的产业中去。
3． 补充作用。弥补市场缺陷始终是国家开发银行的职责。补充作用有两层含义：一是承担那些风险大、周期长，盈利性差，商业银行不愿承担而又是国有急需发展的重要产业项目；二是不与商业银行争利，商业银行以为有利可图愿意承担的项目，应优先让商业银行承担。开发银行作为政策性银行，在促进国民经济持续、快速、健康发展方面，在补充完善商业银行机制与作用的不足，从而健全与优化一国金融体系的整体功能方面，发挥着不可替代的重要作用。针对商业银行主要以提供短期资金融通为主而长期资金融通不足这一情况，开发银行主要以提供中长期资金为主，有的甚至为超长期贷款。可见,开发银行不是替代而是补充商业银行不足，进而完善金融体制的整体功能，增强其在经济发展中的调控作用。
4． 服务作用。开发银行对于所支持项目不仅应提供资金支持，而且要从项目选择、计划制定和实施到投资等各阶段提供技术、管理、人才信息和服务咨询等多方面的服务。世界银行在这方面具有成功的经验。一是实事求是地进行项目可行性研究和项目评估，帮助借款国按计划实现项目预期的效果，保证项目的建设有利于借款国的经济发展。二是把项目管理中积累起来的经验，反馈到未来项目的设计和准备中去，反馈到改进银行的贷款政策和贷款程序中去，使新项目的选定、准备和评估工作能做得更好。三是向借款国传授技术和管理知识，协助借款国处理在项目执行过程中产生的困难和问题。此外，在目前企业制度不健全、市场机制不完善、产权虚置的状况下，开发银行更应充分发挥培育市场机制的作用，促进建设项目现代企业制度的建立，规范企业行为，协助建立科学合理的企业治理结构。
二、当前开发银行在经营管理中面临的主要问题
1． 开发银行的发展方向及市场定位不够明确。开发银行属于政策性银行，必须具有政策性，其主要任务是贯彻国家产业政策、区域发展政策，在特定的业务领域专门从事政策性投资与融资活动，不以商业性标准为原则，在经营上不以赢利为最终目标。但同时它又是银行，是一种特殊的银行，是政府设立的银行，既不同于中央银行，也不同于商业银行，具有机关与企业的双重性质。因而，开发银行应有自己的发展方向及市场定位，应根据经济发展水平和宏观经济目标调整业务经营范围和支持的重点。但迄今为止，不管是在法律、法规上,还是在管理体制、方法上，开发银行都与一般的商业银行没有区别，因而显示不出政策性银行的导向性和不可替代性。
2． 缺乏健全、完善的信贷管理体制。信贷管理是开发银行的中心工作。开发银行目前的信贷管理体制存在不少问题。首先，对信贷管理实行授权经营、分级管理，虽然有利于实现经营与管理的分离，防范风险，但造成责权不对称，分行开发项目的积极性不高，贷款扩展性缺乏动能。这是造成目前开发银行地方分行金融市场份额不大、贷款投向结构单一的重要原因。其次，信贷风险管理体系不健全。开发银行信贷管理工作的突出问题，是没有实现全过程风险监控，风险责任不清。严格说来，开发银行的风险比商业银行更高、更大、更具隐蔽性。但人们往往低估了这一点，易使开发银行成为企业躲避市场竞争的保护伞。开发银行所有的项目都要体现风险和效益的原则，要面向市场，加强对市场动态、产业发展趋势和区域经济政策的分析，开拓项目来源渠道，加大项目储备存量，摆脱项目受理的被动局面。再次，开发银行对在建项目的资金拨付过于集中和滞后，审查及监督有待加强，贷款本息回收仍未实现经常化。
3． 资产负债结构不尽合理，潜存一定的经营风险。开行的主要资产经营业务是中长期贷款。由于贷款期限一般在10年以上，目前大部分借款尚未到期，贷款资产质量不能准确判断。虽然目前开行不良贷款比例很低，但并不能说明这些贷款基本都无风险。另外，开行负债主要来自发行长期金融债券和向央行长期借款，负债渠道单一，还款期限比较集中。目前只是借款期限未到，负债风险尚未暴露出来而已。几年后开行面临大量债务到期，很可能要依靠“借新还旧”的方法偿债，这将暂时掩盖了负债的风险问题。
4． 业务范围和经营品种单一，金融职责和运作手段不配套。目前，开发银行的业务范围和经营品种过于单一，主要是发放中、长期贷款、提供大额贷款承诺、发行债券等几种形式，缺少国际开发性金融机构所从事的债券、股本投资以及担保等手段，呈现出单一、局限性的特点，已经不适应金融产品多样化的需求。随着金融体制改革和开放程度的更加深入，客户对金融产品的需求日趋多样化，开发银行同样只有健全功能才能适应这些变化，更好地保证开发银行政策性目标和盈利性目标的实现。
三、政策建议
1．确定国家开发银行的市场定位和发展方向。近年来，国家开发银行已经建立了比较完整的总分行体系，采取了“开拓业务、完善功能、加快发展”的发展方针，致力于建设“符合国际标准的政策性银行”的战略已初露端倪。目前，国家开发银行对自身的定位和发展方向主要应基于以下3个方面：（1）开发银行是国家政策性银行。要按照国家产业政策确定信贷投向，支持国家的基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术产业的发展，并以此引导商业银行和社会资金的流向。（2）开发银行是在“市场条件下、银行框架内”运作，开发银行必须遵循市场规则，承担市场风险,接受市场检验，以市场需求为导向拓展业务，要遵循国际惯例,建立现代银行的经营理念。（3）开发银行是一个批发银行，重点开发大型项目融资、债券发行等投资银行业务及其他相关业务。（4）开发银行与商业银行是一种相互补充、相互合作和相互促进的关系，只是两者的侧重点不同而已，在业务上会出现交叉、竞争的局面。
2． 完善授信功能,拓宽信贷领域。国家开发银行作为我国最大的一家全国性以批发业务为主的批发银行，在未来的国际化市场竞争中，将直接面对国外批发银行和其他经营批发业务的大银行的激烈竞争，必须进一步更新经营理念，完善业务功能，调整经营策略，增强竞争实力。首先，完善授信功能。开发银行可以借鉴世界银行实行行业贷款比例控制的办法，按照不同地区、不同行业特点和不同时期信贷政策的要求确定授信比例和授信原则。其次，进一步明确总、分行职责分工。总行要给分行信贷管理“松绑”，留出一些空间让分行在信贷管理中发挥主观能动性，让分行在授权范围内，直接面向客户和市场，负责业务拓展、客户和项目的开发、受理与直接管理。第三，建立信贷风险管理机制。第四，拓宽信贷领域，积极探索新型的委托业务和批发业务；同时，规范“快通道”，提高审批工作效率。
3． 完善开发银行的金融功能，在政策上扶持其发展。如在没有商业性银行为开发银行项目提供流动资金贷款时，允许开发银行自行发放短期贷款，以进一步改善政策性建设项目的融资环境。又如，可以考虑允许开发银行对政策性很强的项目发放优惠利率贷款，从利率上体现国家该项目的支持以及政策导向；提高呆坏账准备金提取的比例，以增强开发银行抵御未来风险的能力；保证开发银行的资本充足率达到乃至超过国际标准，增强其抗风险的能力；拓宽开发银行的筹资渠道，逐步改变目前开发银行单一的筹资方式。
4． 建立激励机制，优化人员结构。人才是最重要的资源，要成功应对“入世”的挑战，关键是要建设一支高素质的员工队伍。尤其是开发银行分行一级，其大部分员工由原投资银行并入，分行运行时间不长且处于体制过渡时期，相当一部分人员或工作经验不足，或对开发银行的业务了解尚需要一个过程，信贷管理的深度、管理的规范性和对管理原则的把握都存在一些问题。应通过改革人事、分配制度，从完善激励和约束机制、加强业务培训入手，提高员工的业务素质、工作质量和工作效率，并尽可能地优化人员结构，以适应业务经营和进一步发展的需要。
参考文献：
１．邱华炳．政策性银行与金融创新研究．厦门大学出版社，2002．
2．国家开发银行地位和作用课题组．国家开发银行与国民经济发展．城市金融论坛，1997，（1）．
3．陈敬畅．关于国家开发银行经营和发展的思考．武汉金融高等专科学校学报，2002，（5）．
作者简介：赵英涛，南京大学商学院硕士生；夏齐全，江苏省天然气投资公司经济师。
收稿日期：2004-03-17。