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编者的话:2010年9月16日,中国国家主席胡锦涛在出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式时,发表了题为《深化交流合作 实现包容性增长》的致辞。胡主席强调,实现包容性增长,根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群,在可持续发展中实现经济社会协调发展。近期中国社会科学院课题组针对当前中国经济增长动力结构不平衡的状况作出了分析,以科学发展观为指导,提出了构建“富裕民生、协调发展”的增长模式。现将《构建“富裕民生、协调发展”的增长模式》中有关对策建议摘录发表,供读者参阅。
进入新世纪以来,中国经济保持了平稳较快的增长态势。但从经济增长动力结构的角度分析,当前中国经济增长动力结构呈现的“两高一低”(高投资、高出口、低消费)的失衡状况,己经到了不可持续的地步。从最终消费率看,改革开放之后曾长期在60%～70%的区间内波动,但进入新世纪后,从2000年的62.3%持续下降到2008年的48.6%,降低了13.7个百分点。与国际比较,中国的最终消费率比世界平均水平要低30个百分点左右。从投资率看,投资率(资本形成率)上升到了改革开放以来的最高点,由2000年的35.3%上升到2008年的43.5%,提高了8.2个百分点。与国际比较,中国的投资率比世界平均水平要高近一倍。中国的投资消费比在2008年高达90%,而日本在上世纪70年代最高峰时为70%,韩国在上世纪80年代最高峰时也只有60%。与此同时,出口也上升到最高点,成为经济增长的重要动力,2008年出口贸易依存度超过30%,如此高的依存度具有极大的风险性。
这种高投资、高出口、低消费增长状况不可持续的,其隐藏的各种风险也必须防治。我国经济发展方式的调整,必须着手构建一个既富裕民生又协调发展的增长模式。构建富裕民生、协调发展的增长模式包含丰富的内容,从需求方面看,涉及调整投资、消费和进出口结构的改革和对策;从供给方面看,又涉及产业结构升级和就业创造的政策扶持;从调节收入分配结构方面,又涉及如何合理调整各项收入分配的政策和措施等。所有这些问题的解决,关键就是民生要富裕起来,才能扩大内需,促进产业结构调整,形成生产与消费相协调的良性循环。经济工作从“十二五”开始,必须以富裕民生作为主要目标,先富起来的地区和社会各阶层要继续致富,后富的地区和社会各阶层,包括先富起来地区的低收入人群,也要通过产业结构的调整和升级,把国民收入的总量做大,通过国民收入一次、二次分配结构的调整,从不断增长的总量中合理分配各阶层的收入报酬,缩小贫富差距,实现2020年全面建设小康社会的宏伟目标。这是中国特色社会主义建设现阶段的战略目标,是调动社会各阶层进行社会主义现代化建设的重要动力,是创建和谐社会的物质基础。
构建富裕民生、协调发展的经济模式的对策建议有以下几个方面:
(一)调节要素收入初次分配结构,增加劳动者收入
在我国国民收入中,今后要下大力气调整国民经济的初次分配结构,促进劳动者收入的增长,将劳动者报酬占GDP的比例提高到合理的范围。我国劳动力成本目前只占总成本的8%到10%,而国际上人均GDP在3000美元以上国家的劳动力成本超过20%,我国低10个百分点。要提高劳动报酬在初次分配中的比重,既需要一些直接干预手段,也需要建立更加长效的机制。
1.提高城镇劳动者在初次分配中的收入。提高城镇劳动者的工资收入,调整其在国民收入初次分配中不断下降的扭曲格局,是构建富裕民生、扩大消费和可持续发展模式的重大举措。
(1)为了保证城镇工人收入在初次分配中处于合理状态,对于政府而言,应坚持执行四项制度:一是劳动力市场工资指导价位制度,企业必须根据当地政府颁布的指导价位,合理确定本企业职工工资;二是企业职工工资支付保障制度,企业必须交纳工资支付保证金才能合法经营;三是最低工资保障制度,并动态地调整最低工资标准;四是劳动保护制度,确保劳动者基本权益保障(包括社会保障)。我国当前市场环境总体上对资本有利,各地大都采取各种吸引内外资的优惠政策,劳动者特别是中低收入劳动者、农民工在劳动权利受到损害之后,往往得不到较好的保护,迫切需要地方政府对企业实施有力的监督和管理措施。
(2)建立与经济增长相适应的工资增长机制。应继续推广工资集体协商制度,增强劳动者的话语权,从根本上保障劳动力要素所有者应有的劳动报酬权,以及社会保险和相关福利权利,以此提高劳动报酬在要素分配中的比重。推广工资集体协商制度,要由三方面构成:一是劳方;二是资方;三是政府机构。劳方的代表应由企业职工选举产生,以当前情况看,工会应该是最合适的代表。企业每年都必须召集一次工资协商会议,根据当年企业经营和利润状况,提出职工工资增长的标准,保证职工工资随着国民经济发展和企业盈利状况相应地得到增长。劳资双方意见不能一致,由地方政府劳动部门仲裁解决。这种协商机制,要逐步通过立法确立下来,形成制度必须执行。
(3)劳动力价格扭曲状况必须由政府的力量和集体谈判加以矫正。在各项劳动保护制度并不健全,劳资双方力量对比并不平衡,劳方缺少与资方谈判合法而有效手段的情况下,看似市场化决定的工资,可能事实上已经偏离了均衡工资水平。从这个意义上说,动用政府的力量和集体谈判的力量,来矫正劳动力价格扭曲,使工资回归均衡水平,真正实现贡献与报酬相匹配,达到劳方与资方都能获利的局面。
2.增加农民在初次分配中的收入。增加农民收入的基本途径有二:一是农业内部的收入增长仍然具有潜力;二是农民在非农部门的务工收入近年来增长相对较快,农民收入总体仍可进一步提高。
(1)适度规模经营。我国农户农业生产规模普遍偏小,将来要实现城乡居民收入的均衡性,必须解决农业专业户扩大经营规模的制约因素。一是尽快在农村建立完善的农业生产要素市场,让农地流转市场、资金市场和农业劳动力市场活跃起来,实现农业资源的重组和优化配置。二是通过农业组织结构的调整,培育具有生命力和深受农民欢迎的合作社,进一步发挥市场经济的组织作用,带领农民致富。
(2)保障农民工务工收入能够持续增长。工资性收入一直是中国农民增收的主要增长点。但长期以来,农民外出务工的工资水平相对较低,工作环境、职业健康、生产安全等基本劳动权益方面也缺乏必要的保障,今后,各级政府要监督用工单位按时兑付农民工工资的情况,保证农民的工资性收入继续增长,落实农民工参加基本养老和医疗保险以及转移接续的问题。
(3)确保农民的土地权益。要改革传统的农用地征收补偿办法,稳步提高征收补偿标准。一是改变按照年产值倍数(相当于农业租金价值)确定征收补偿标准的传统思路,确立按照包括农业租金价值和一部分土地增值进行补偿的新思路,制定新区片的综合地价,以提高补偿金的标准。二是改革劳动力安置补助标准,从土地财产补偿中分离出来,以被征地者就业的损失单独制定补偿标准。三是土地补偿费分配办法应从法律上规定,只有在给被征地的农民重新安排承包地或安排就业的情况下,补偿金才能留归集体,一般情况下,应直接发放给被征地的农户。四是规范集体土地收益的分配和管理。集体建设用地出让收益、租赁收益、有偿发包收益等,都要制定严格的使用方向和分配办法,保证农民集体组织的收益。五是在政府需要收回土地使用权时,应完善有关程序,利用公告、协商、申诉和仲裁等机制,保障土地现有使用者有充分的知情权、参与权和决策权。土地收益属非劳动要素性收入,但在城市化进程中却是农民收入中的重要组成部分,不能随意被侵占。
(二)完善社会保障制度,提高公共服务领域二次分配比重
第一,完善社会保障制度。长期以来,我国社会保险将农民及以农民工为主的非正规就业者基本排除在外。2008年我国城镇就业者为3亿,农村就业者为4.7亿。城镇就业者中,仅有1.66亿参加了社会养老保险,1.5亿参加了城镇职工医疗保险;农村就业者中仅有不到5600万参与了农村社会养老保险。大量就业者无法参与社会保险,意味着生产过程中本来应该用于缴纳劳动者的社会保险、属于劳动者报酬的大量收入,被其他生产要素占有。因此,改革目前以正规部门参保为重点的城镇社会保险制度,适当调整社会保险的参与条件和领取资格,给就业者提供灵活的缴费标准和更为有利的社会保险金领取资格,将有效提升社会保险覆盖面。同时,还要加强社会保险费的征缴工作,主要是加强非正规就业部门(中小企业)社会保险费的征缴工作,确实提高社会保险的覆盖面。
第二,健全公共医疗卫生的筹资机制,逐步完善基本医疗保险制度。我国目前由于城乡之间、地区之间、不同人员之间医保水平不同,一时难以建立全国统一的基本医疗保险制度,无法实现无缝对接。要进一步加强中央和地方财政投入的力度,结合个人和单位缴费,建全公共医疗卫生的筹资机制,逐步提高医疗保障水平。政府预算对卫生支出的比重,应从2008年的4.4%提高到10%左右(2005年世界平均水平),重点用于城镇非就业人口、农业人口特别是低收入城乡居民的医疗保障。
第三,增加国家财政用于教育的支出。从公共教育支出占GDP的比重看,2008年为3%,大体相当于国际低收入国家2000年的水平。最近国务院批准的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出:要加大教育投入,到2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的4%。这个投入,虽然比2008年有所提高,但对于教育相对落后的中国显然是不够的。
第四,解决当前养老保障个人账户“空账”运转的问题。可通过国有企业的红利、国有股减持等资金解决。例如,2008年我国国有企业的利润超过1万亿元,如果将利润的30%上缴国家,并将其中的一半(1500亿)用于国民年金账户,则国民人均可得110元。按每年110元计算,该账户就可以为解决中国未来的养老问题提供基本保障。该年金用于投资,假设年收益率为5%(拉美国家和发达国家职工养老金的收益率普遍高于5%),每个国民在60岁退休时账户资金将累积达到44700元作为最基本的养老金,这将极大地缓解现行养老保障金个人账户“空转”的难题。
(三)调整国家财政收入结构,完善公共产权收入分享机制
第一,进一步完善个人所得税。征收个人所得税对调节收入差距、确保社会公平具有重要意义,通过向高收入人群征税,可以降低收入差距,促进社会公平。
(1)调整个人所得税起征点。我国目前的个人所得税起征点2000元仍然明显低于全国职工平均工资(2008年职工平均工资为2436元),这也就是说大量中等以至于中等偏下收入的劳动者都必须缴纳个人所得税,不仅会导致劳动收入份额下降,而且税收所起到缩小收入差距的作用也会减弱。因此,起征点应该在职工平均工资之上,而且应该随平均工资的增长而动态调整。
(2)特别是可考虑提高对高收入人群的税率,适当调整个人所得税的边际税率、级次、级距,减少所得税的累进层级,加大各层级之间的级差。要加强对高收入和收入多样化群体纳税的监督机制,加大对偷逃个人所得税行为的处罚力度,把高收入人群应交的税款切实收上来,充分发挥税收在个人收入分配的调控作用。
(3)在适当时候开征遗产税,把高收入人群部分遗产贡献给国家用于福利事业,社会主义中国也应开征遗产税。
(4)由分项征收逐步过渡到综合与分类相结合,尤其是以家庭为单位进行抵扣,以反映纳税人实际的家庭负担水平,最终减轻中低收入者的税负水平,增加其可支配收入并提高其消费能力。
第二,设立国民年金专门账户,建立国有资产收益为全体国民分享的机制。劳动收入份额下降意味着资本收益份额上升,但资本收益份额上升对我国来说含义较为特殊,因为我国存在大量国有企业,资本收益上升也意味着国有企业盈利增加,这些盈余除用于本企业扩大再生产的投入之外,应该有一部分直接用于民生。2008年国有企业的利润超过1万亿元,如果将其中30%上缴国家,数额迏3000亿以上。我们建议利用国有资本的部分盈利设立国民年金账户,让全体国民享受到国有资产的收益。
一是完善国有资本经营预算制度。包括:进一步扩大国有企业利润上缴的主体,除中央企业外,地方国有企业、铁路等非国资委管理的垄断性行业、国有金融企业等,也要尽快实行资本分红;进一步提高利润上缴的水平,动态调整分红比例;分红资金统一纳入财政各级预算,专项补贴用于提高低收入者的收入水平或改善全体国民的福利水平。
二是进一步实施国有股减持。2009年6月,有关方面已明确在境内证券市场实施国有股减持,充实全国社会保障基金。这有利于增加社保基金的资金来源,弥补社保基金的资金缺口。下一步,对非上市国有企业、控股上市公司的上级集团公司、已上市非增发部分的国有股份,除了需要在一定时期保持相对控股和绝对控股之外的股权,都可逐步酌情减持;减持后的资金除部分划转社保基金外,也应纳入各级财政预算,专项补贴用于提高低收入者的收入水平或改善全体国民的福利水平,以此提高中低收入阶层的最终实际可支配收入。
(四)促进产业结构升级和创造更多就业机会
中国当前同时面临推进产业升级、形成新的国际竞争优势,与解决规模巨大劳动力就业的双重任务。中国既要保住“中国制造”的大国地位,又要从“中国制造”到“中国创造”中尽快过渡;从“出口导向型”向“内需导向型”过渡,才能在国际激烈竞争中发展。中国未来的经济发展必须实行全方位的产业发展战略,协调好产业升级、吸纳就业与扩大内需的相互关系,从而保持社会稳定,促进国民经济持续、健康发展。
第一,继续保持经济较快增长。产业升级会带来相关行业吸纳就业能力的下降,因此只有保持经济的较快增长才能抵消产业升级对就业的影响。产业吸纳就业总量,不仅取决于单位产出吸纳就业的能力,而且取决于该产业的规模和增长速度。“就业人数的相对减少和绝对增加是并行不悖的”。特别是在制造业内部随着产业的快速发展,可以抵消其单位产出吸纳能力下降的趋势,反而会因总量的增长而增加吸纳就业的总量。因此,大力推进国民经济增长和相关行业发展,是处理好产业升级与吸纳就业矛盾的重要保证。
第二,坚持发展劳动密集型产业。产业升级并不是要排斥劳动密集型产业。一方面,东部沿海地区劳动密集型产业通过现代的管理、信息化的技术、先进的设备来改造,升级到技术密集程度更高的产业。另一方面,中西部地区所承接的转移产业,相对其原有产业在水平上也要有所提高。中西部地区承接东部的产业转移,应该是伴随着优化升级的产业转移,既能够保持乃至强化我国在劳动密集型产业的竞争优势,又为中西部创造更大的就业空间。因此,我国在工业化发展阶段乃至今后更长一段时期,仍应坚持把既能吸纳更多劳动力又能获得国际竞争力的劳动密集型产业,作为我国产业的发展重点。
第三,大力培育战略性新兴产业。培育和发展新兴产业是我国调整产业结构的重要方向。发展新兴产业,必须加大科研和开发的投入。一是国家财政投入要保证逐年增加,2008年研发投入占财政支出的3.4%,今后每年用于科研开发的投入,都要保持不低于我国财政收入的增幅。二是我国企业目前研发经费约占企业销售收入的3.8%,而发达国家有竞争力的企业一般都在5%以上。今后,我国企业如果要在国内外市场的激烈竞争中不被淘汰,就必须拿出全年销售收入5%以上的资金作为研发投入。三是要支持社会和民间力量参与研发投入。各行业协会应建立科技研发中心,组织本行业关键性项目的研发和推广;要鼓励有声望的企业家出资建立奖励基金,对有重要成果的科研人员进行奖励。在全社会,要尊重科研人员的辛勤劳动,对创新性科研成果要给予重奖,对有真才实学的研究人才和管理人才要用重金聘请。要把企业的创新能力作为企业的生命力来对待,要把国家科技进步看作社会进步的革命力量。
第四,大力发展服务业。服务业是吸纳劳动力潜力最大的产业部门。我国服务业可分为三种类型:一是消费性服务业;二是生产性服务业;三是公共服务业。目前,我国服务业特别是生产性服务业发展滞后,必须认真规划,促使其正常健康发展。一是应该把加快发展生产性服务业作为产业升级和转变增长方式的突破口,保证第二产业升级换代。二是要鼓励社会资本进入生产性服务业领域,明确凡国家法律法规没有明令禁入的服务业领域,全部向社会资本开放,通过市场竞争来增加生产性服务业的有效供给。三是要着力打造一批特色生产性服务业聚集区,鼓励生产性服务业集群发展。如北京中关村信息产业集群、上海陆家嘴金融服务业集群等。未来应围绕重点发展的生产性服务业领域,积极推进各类专业性园区和产业基地建设,以进一步强化生产性服务业的聚集发展效应。
第五,加强劳动者培训,适应产业升级要求。我国就业问题除总量矛盾外,还体现为结构性矛盾,即劳动力素质、能力与劳动力需求不匹配。我国一方面存在失业现象,无技术的劳动力就业难;另一方面大量岗位出现空缺,有一定技术水平的劳动力供不应求。未来随着产业升级的推进,对人才的需求将随之向高端提升,低学历、低技能的农民工必须转变为高技能的现代产业工人和现代服务业从业人员,才能适应产业升级的需要。因此,必须加强对劳动者的培训,将我国丰富的人力资源转化为可利用的人力资本,转化为现实生产力。
(五)调整出口导向型经济,大力开拓国内市场
世界金融危机爆发后,中国的出口需求不容乐观:在未来的几年当中,占中国外需七成的OECD经济体复苏疲弱,特别是欧洲经济体的复苏充满了不确定性,同时贸易保护主义形势也更为严峻。我国对外贸易政策可做以下调整:
第一,纠正过度依赖外需的经济结构。在未来的几年中,中国出口贸易在面临贸易保护主义、外部市场需求不确定性等诸多问题,出口贸易的强劲增长态势将不复存在。而国内市场的建设、发展滞后,内需严重不足,必须对出口导向型的经济进行适当调整。
第二,纠正内销价格高于出口价格。在中国的出口部门中,某些产品出口价格不但低于目标市场的其他同类商品价格,甚至比国内售价还要便宜。
中国出口商品价格之所以低于内销渠道,主要有以下原因:一是出口退税因素。二是出口市场的信用体系畅通,而国内市场信用体系滞后,交易成本高,风险大。在国内销售市场上,由于信用体系的不健全,应收账款不但难以及时到位,甚至容易出现欠款和违约现象,内销报价就会偏高。三是国内物流不畅,成本较高,地方保护主义造成市场分割,也提高了企业在国内的销售成本。由此可见,国内统一大市场不完善,导致的信用风险溢价和交易成本偏高,促成了中国企业偏爱国际市场,而冷落国内市场。
第三,建设统一规范的国内大市场。反思上述三方面的原因:(1)出口退税政策,属于国家干预。这种政策取向,改变了出口退税作为中性政策而诞生的初衷,扭曲了国内、外两个市场的资源配置。(2)导致国内资金循环出现问题的信用体系建设滞后,属于国家干预的缺位。完善的信用体系网络,亟需政府在此方面做出努力。(3)导致国内商品流通出现阻滞的物流系统建设滞后,属于中央政府干预缺位,地方政府干预不当。在此方面,需要由中央政府打破地方保护主义,改革高速公路收费体系,发展铁路和水路运输。
目前我们对外国市场开拓有余,而对国内市场建设不足。今后,应将更多注意力转移到国内贸易方面,建设一个规范运行的国内统一大市场。国务院应成立由商务、铁道、交通、工商、海关、税务、银行、公安等职能部门领导组成的国内市场开发领导小组,统筹解决上述政策扭曲、建设滞后、干预缺位、地方保护主义等一系列问题。建立一个物流顺畅的国内大市场,这是一个关系我国经济未来能否正常发展的大问题,必须加紧进行。
(六)加强对中小企业的扶持力度
中小企业无论在促进产业升级还是在吸纳就业方面都发挥着重要作用。因此,各级政府应加大对中小企业的扶持力度,特别是符合产品结构调整方向、技术创新型的企业,应予重点关注。当前,重点是解决中小企业发展中的资金不足问题。
一是放松民间资本进入金融机构的市场准入,因地制宜设立多种形式的地方中小银行金融机构。要确立民间融资的合法地位,通过有效的监管措施,把民间融资从无组织、私人性的直接借贷,转向连续性、集中化和专业化的民营金融机构。民间资本进入金融机构,既可获得合适的利润回报,又可避免民间游资盲目流动和各种投机性的炒作行为的发生。
二是制定鼓励政策或者发展地方性中小银行,扩大小企业的金融资源供给。政府应当积极引导金融市场细分,鼓励中小银行利用自身的经营优势,寻求与具有高成长性的中小企业之间长期的金融服务关系。同时,鼓励现有商业银行设置中小企业信贷机构,以支持中小企业发展。
(七)缓解我国供给结构失衡状况,努力增加有效供给
目前,我国供给结构与消费结构失衡已经十分明显,一方面是无效供给大量过剩,钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工等传统行业产能过剩、低水平重复建设问题突出,导致社会资源的极大浪费;另一方面是有效供给相对不足,抑制社会消费的正常增长,严重地阻碍国民经济可持续发展。
造成我国供给结构失衡问题的“特有因素”主要包括以下几个方面:
(1)扭曲的生产要素市场价格。我国的土地等自然资源市场、资本市场等生产要素市场发育不健全,反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素价格形成机制尚未形成,从而导致生产要素价格过低,甚至企业在进行投资决策的时候,不需要将自身经营活动所造成的所有成本均考虑在经营成本之内,而是由社会承担其大部分的成本。这种扭曲的成本负担结构,导致企业对很多行业的过度进入。
(2)以GDP增长为核心的考核体制。地方政府利用土地、金融、环境保护等体制上的缺陷,采取不适当的优惠政策竞争资本流入,是导致产能过剩与重复建设的另一个重要原因。由于地方政府低价供地等优惠政策所带来的投资补贴效应,企业低价获取土地;地方政府干预金融体系信贷后企业自有资本投入过低所带来的严重风险成本外部化效应;地方政府放松对辖区内企业环境监管所造成的成本外部化效应,扭曲企业产能投资行为,这都是造成企业过度的产能投资与部分行业产能过剩、重复建设的重要原因。
缓解我国供给结构失衡需要做好以下两个方面:
首先是要推动垄断行业改革,加快对民营资本开放。现阶段,国家应当重点放松对服务业部门的市场准入,特别是在医疗、社保、教育、交通、快递、通信、物流、金融等服务业部门放松管制,同时增加卫生、贫困人口生活保障以及众多公共产品性质的服务供给,弥补市场在提供公共产品方面的不足。我国关系国计民生的重要工业行业,如石油、石化、电力等垄断性行业,也可以鼓励和引导民间资本进入,推动投资多元化和市场竞争多样化增长机制的进一步落实,增加国民生产总量和就业机会,满足社会需求。
其次是完善市场机制,建立起有利于促进供给结构优化的制度环境。一是推进资源性产品价格改革,进一步发挥市场配置资源的基础性作用,理顺资源性产品的价格形成机制,以扭转产品价格过低导致投资盈利的预期;二是严格市场准入,强化环境管理,切实加强对各类建设项目用地监管,引导和督促金融机构改进与完善信贷审核,严格项目审批管理,克服土地、环境、金融等管理体制上的缺陷而导致的过度投入;三是深化财税体制改革,合理协调中央和地方之间的利益分配,减少地方财政对投资的依赖;四是完善干部考核制度与晋升制度,避免地方干部对投资显示政绩的冲动。
(八)综合整治房地产市场,抑制不合理的房价上涨
当前的高房价是由于多方原因造成的,因而必须综合治理。特别是当今的房地产业已经超越了解决城市生产、生活需求的职能,在某种程度上变成了投资和投机的市场。这就意味着,将来可能因投资过度,引致泡沫破裂,导致国民经济受到严重损害,必须认真对待。
第一,中国房地产市场需要两种不同方式运作。1994年正式启动的城镇住房制度改革,把计划经济体制下的住房实物分配方式,改变为以货币分配的方式,即建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。这是考虑到既要保证占我国人口总量多数的中等收入人群的住房需求,又要保证改革开放以来出现的高收入人群住房条件提升的需要。经过十多年的实践证明,以目前的市场运作方式,只能解决高收入人群的需求,而广大中低收入家庭因房价太高买不起房,或者无法改善现有的住房条件。因此,中国的房地产市场,必须采用两种运作方式,也就是对保障性的住房供应体系和商品房供应体系必须分开运作,才能使全体居民住房问题得到解决。当然,这两种供应体系在运转中出现许多问题,需要在不断的实践中解决,才能完善起来。
第二,商品房供应体系应解决资金过度投入和囤地、囤房的问题。目前高房价问题源头在多方面,应分别采取政策措施调整。一是过去为刺激房地产发展出台的房贷优惠利率,应马上调整。除对第一套住房继续给予优惠之外,对二套、三套的利率要大幅度提高。二是应在短期内出台房地产税或资产增值税或物业税,提高囤房者的持有成本,促使其空置房投入市场,或出售或出租。三是严厉打击囤地行为,闲置两年不开发者必定收回,并处以罚款,不准再参与土地拍卖或竞标。对包庇、纵容囤地行为的官员撤职查办,官商勾结、收贿受贿者法办。四是成立城市国有土地资产管理公司,负责本市房地产土地资源使用权的出售和资金的管理。该公司为非赢利性事业单位,根据每年城市建设规划,向政府国土部门申请划拨用于房地产开发的土地,招标拍卖后所有收入建立“土地专项资金”专款专用,只能用于本市房地产的建设,负责向保障性住房建设提供所需的资金支出。五是加强对房地产商经营的管理和监督,对其捂盘、囤房、高抬房价获取暴利等行为要严加处罚。
第三,大力加强保障性住房体系的建设。当前,保障性住房建设要集中解决以下问题:一是政府每年的政府工作报告必须明确规定当年保障性住房的建设面积和资金投入量,在各级人大会议上审议通过后实施,尽快改变近年来保障性住房严重欠账的状况。二是成立城市保障住房经营公司,负责保障性住房的建设和分配。该公司为非赢利事业单位,每年按政府规划完成保障性住房的开发建设任务,向土地部门申请开发用地,通过招标方式由建筑企业承包建成后,交回经营公司,按规定标准落实到购房人或租赁人。该公司从土地部门申请到开发地后,按成本地价加建安费及有关税费作为房屋成本,确定不同地区的经济适用房、廉租房、公租房的价格出售或出租。其收入用于付给保障性住房承包建筑公司的招标支出,不足部分由本市“土地专项资金”补足,保证公司正常运营。三是要严格办理经济适用房购买人和廉租房入住人的申请和审批手续,确保填报材料真实无误。严格执行保障性住房必须是第一套自住房,一旦发现有第二套住房或用于出租、改变用途等,即行收回并予处罚。四是增加保障性住房品种,除一般经济适用房和廉租房之外,还可以增加公租房,或者价格高一些的经济适用房,以解决目前不能进入经济适用房和廉租房范围以内但又急需解决住房困难的人群需求。五是适当提高租房的比例。城市居民住房问题有两种解决办法:一是买房,一是租房。我国是发展中国家,工资收入水平低,要购买住房需要较长时间积累资金,租房也是解决住房的一个方式。
第四,实行土地专项资金管理。应尽快落实中央的决定,严格将土地出让金全额纳入地方预算,实行“收支两条线”管理,加大其在保障性住房的建设、征地拆迁补偿、耕地占补平衡等方面的投入力度。同时要建立“国有土地收益基金”,严格实行专款专用,禁止将土地收益基金挪作他用。此外,可考虑将土地批租制改为土地年租制,将一次性收取几十年的土地出让金改为每年收取一次土地年租金(土地使用费),以防止地方政府因一次性收取出让金后把几十年的土地收益都用完,而以后的政府再也无法取得土地资源应有的收益。
(九)走中国特色城市化发展的道路
正在加速城市化的中国,要避免拉美地区出现的“城市化病”,就必须依据中国的现实,走中国特色的城市化道路。
第一,社会保障是中国城市化发展的核心要素。据中国国际城市化发展战略研究委员会发布的《2007年中国城市化率调查报告》显示,我国城市化率2007年为32.93%。这个数据是按城镇非农人口与总人口之比算得的。而国家统计局按全国城镇人口与总人口之比算得的数据显示,2007年我国城市化率达44.9%。这超过10%的差异说明,中国有超过一亿人虽身在城市,但由于户籍的限制,在身份认同、社会保障等方面还游离在城市之外。目前,为推进城市化进程,我国正逐步放开农村人口转为城市人口的各种限制,但如果户籍制度不同各种社会保障制度相剥离,户籍制度改革将面临一系列挑战。
医疗保险、最低生活保障、养老保险等影响城市化进程的因素,本身就是社会保障的重要组成部分。这些保障在未达到新增人口需求之前,城市基础设施不能承载新增户籍人口需求之前,开放户籍的改革就会落空。2003年郑州市实行户籍制度改革就是因为基础设施和社会保障无法适应新增城市人口需求,最终被迫叫停的。
在现阶段的中国,社会保障事业尚未全面覆盖,中国的城市化就不能以城市户籍人口数量上升作为标准。目前中国城市应采取户籍同社会保障剥离,但对进城务工者采取逐步添加社会保障的办法,使农村转移劳动力可以实现在城市工作及生活,城市化的进程仍然继续前行。
第二,农村土地承包制度长期不变为农村人口城市化提供最后保障。进城务工的农村转移劳动力同时拥有土地,这一有别于拉美城市化的中国特色,有效地防止了中国大规模出现拉美地区出现的贫民窟。当前,在城市化进程中,农村人口进城面临诸多问题:城市的高房价难以承受、收入的低水平、子女入托入学难、劳动技能的缺乏,等等。他们在城市工作有很大的不确定性和不可持续性。有些城市产业升级、产业转移、产能过剩、资源枯竭;有些企业由于各种外部或内部原因减员或倒闭;有些农民工由于自身或家庭等原因离开城市工作岗位。特别是在这次世界金融危机的冲击下,我国出口贸易大幅度下滑,东南沿海城市大批企业倒闭,导致大量农民工失业。在这种情况下,他们的户籍及身份仍在农村,不彻底失去土地这一最后的社会保障(土地实际使用权可以以某种形式进行流转),依然可以依托农村或农业谋生,不至于流落在城市沦为贫民。如果我们放弃这一“离乡不离土”的中国特色,难保我国不再重复拉美国家城市化出现大量贫民窟的覆辙。
第三,关于完善中国特色城市化的建议。
(1)中国城市实现科学发展是城镇化最重要的推动力。中国城市化水平之所以能迅速提高,最根本的原因是中国的经济建设坚持了中国特色的社会主义道路。当然,在我国经济高速发展的同时,也出现了一些不协调不可持续的问题。在落实全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观中,这些问题会逐步加以扭转,中国经济将进入新的发展阶段,城市化的水平和质量都会得到提高。
(2)城市化水平的提高,不是以人的主观意志决定的。城市化取决于城市的工业、服务业发展能够带来更多的就业机会;取决于农民工的工资能够和城里人的工资收入逐步持平;取决于城市财政收入的增长为农民工提供各种社会保险和福利;取决于城市各项基础设施的完善提供应有的生活条件;取决城市的教育、文化等资源得到共享,等等。我们认为,中国城镇化发展的方针应该是大中小相结合,城市发展宜大则大,宜中则中,宜小则小,人为地扩大或压缩都会损害经济发展。城市化的着力点,不要只看百分比,关键在城市化的质量。
(3)建立完善的社会保障体系特别是养老保险是当前改革的重点。大批农民工进入城市,但他们在城市的发展依然缺乏稳定性与可持续性,而大城市目前又无力接纳这些农村转移劳动力,这就是目前我国城市化进程中的主要矛盾之一。完善社会保障体系是解决这些矛盾的关键点。只有建立完善的社会保障体系,才能使他们长期在城市立足。但要建立覆盖城乡的社会保障体系,需要巨大的财政投入,绝非短时间能够解决。
在社会保障方面,重点是养老保险。政府目前正安排在320个县开展新型农村养老保险试点。如果在农村人口转为城市市民的过程中,把土地承包权收益转化为养老保险等社会保障的投入,而不是一次性补偿给个人,这样就避免了农村居民转为城镇户口后生活无着的最坏情况;对于那些已经在城市中买房,并且有一定技能在城市生存的农村人口,在把他们转化为城镇市民的过程中,对于农村土地的回收,也应该给予一定社会保障方面的补偿,而不是无偿的放弃,这样也能部分解除他们失去土地后的后顾之忧。
(4)稳步推进户籍制度改革,试行“蓝卡”办法。目前,户籍制度改革是大势所趋。近年来,一些省市也都在谨慎进行。我们认为,把户籍管理与社会福利权益分离,是当前改革的可行方案。有的城市把农民工的“暂住证”改为“居住证”,减少对农民工歧视性的政策,说明这是一个方向性的解决办法。各市可根据全国、本省、本市的各项社会福利实施政策,与本市颁发的“居住证”挂钩,并可随政策调整动态落实,就可以使农民工应得到的各项社会保险及福利逐步兑现,以解决他们在城市就业的后顾之忧。待农民工的福利待遇与市民持平,居住证就可以等同于户口本,成为正式居民。“蓝卡”记录了本人社会福利的享有状况,在目前网络技术如此发达的情况下,实现全国性对接也是可能。持卡人转移务工城市或者回到农村,如果是全国共有或地区共有的社会保险,则可以继续享用,如果是局部城市实行的保险不能对接,也可以退保收回投入的资金。
中国城市化的问题,实质上是解决农民工如何融入城市的问题。前一个时期,农民工的劳动收入低,工作环境恶劣,为中国城市化做出巨大贡献。由于发展阶段等因素的制约,短期内大幅度提高工人的工资还很难实现。农村转移劳动力收入低,直接导致他们消费能力低,再加上养老保险等制度难以落实,导致农村转移劳动力面临双重困难:一无积蓄,二无基本社会保障,他们不少人最终回到农村。这也在一定程度上影响中国城市化的进程与质量,并制约了内需的扩大。采取上述措施,避免农民工“双无”状况继续存在下去,这也是加快城市化进程的具体措施,有利于开辟一条中国特色的城市化道路。
综上所述,构建富裕民生、协调发展的模式,将会使中国经济走向新的发展阶段。正如温家宝总理指出的:“改善民生是经济发展的根本目的。只有着力保证和改善民生,经济发展才能有持久的动力,社会进步才有牢固的基础,国家才能长治久安。”
进入新世纪以来,中国经济保持了平稳较快的增长态势。但从经济增长动力结构的角度分析,当前中国经济增长动力结构呈现的“两高一低”(高投资、高出口、低消费)的失衡状况,己经到了不可持续的地步。从最终消费率看,改革开放之后曾长期在60%～70%的区间内波动,但进入新世纪后,从2000年的62.3%持续下降到2008年的48.6%,降低了13.7个百分点。与国际比较,中国的最终消费率比世界平均水平要低30个百分点左右。从投资率看,投资率(资本形成率)上升到了改革开放以来的最高点,由2000年的35.3%上升到2008年的43.5%,提高了8.2个百分点。与国际比较,中国的投资率比世界平均水平要高近一倍。中国的投资消费比在2008年高达90%,而日本在上世纪70年代最高峰时为70%,韩国在上世纪80年代最高峰时也只有60%。与此同时,出口也上升到最高点,成为经济增长的重要动力,2008年出口贸易依存度超过30%,如此高的依存度具有极大的风险性。
这种高投资、高出口、低消费增长状况不可持续的,其隐藏的各种风险也必须防治。我国经济发展方式的调整,必须着手构建一个既富裕民生又协调发展的增长模式。构建富裕民生、协调发展的增长模式包含丰富的内容,从需求方面看,涉及调整投资、消费和进出口结构的改革和对策;从供给方面看,又涉及产业结构升级和就业创造的政策扶持;从调节收入分配结构方面,又涉及如何合理调整各项收入分配的政策和措施等。所有这些问题的解决,关键就是民生要富裕起来,才能扩大内需,促进产业结构调整,形成生产与消费相协调的良性循环。经济工作从“十二五”开始,必须以富裕民生作为主要目标,先富起来的地区和社会各阶层要继续致富,后富的地区和社会各阶层,包括先富起来地区的低收入人群,也要通过产业结构的调整和升级,把国民收入的总量做大,通过国民收入一次、二次分配结构的调整,从不断增长的总量中合理分配各阶层的收入报酬,缩小贫富差距,实现2020年全面建设小康社会的宏伟目标。这是中国特色社会主义建设现阶段的战略目标,是调动社会各阶层进行社会主义现代化建设的重要动力,是创建和谐社会的物质基础。
构建富裕民生、协调发展的经济模式的对策建议有以下几个方面:
(一)调节要素收入初次分配结构,增加劳动者收入
在我国国民收入中,今后要下大力气调整国民经济的初次分配结构,促进劳动者收入的增长,将劳动者报酬占GDP的比例提高到合理的范围。我国劳动力成本目前只占总成本的8%到10%,而国际上人均GDP在3000美元以上国家的劳动力成本超过20%,我国低10个百分点。要提高劳动报酬在初次分配中的比重,既需要一些直接干预手段,也需要建立更加长效的机制。
1.提高城镇劳动者在初次分配中的收入。提高城镇劳动者的工资收入,调整其在国民收入初次分配中不断下降的扭曲格局,是构建富裕民生、扩大消费和可持续发展模式的重大举措。
(1)为了保证城镇工人收入在初次分配中处于合理状态,对于政府而言,应坚持执行四项制度:一是劳动力市场工资指导价位制度,企业必须根据当地政府颁布的指导价位,合理确定本企业职工工资;二是企业职工工资支付保障制度,企业必须交纳工资支付保证金才能合法经营;三是最低工资保障制度,并动态地调整最低工资标准;四是劳动保护制度,确保劳动者基本权益保障(包括社会保障)。我国当前市场环境总体上对资本有利,各地大都采取各种吸引内外资的优惠政策,劳动者特别是中低收入劳动者、农民工在劳动权利受到损害之后,往往得不到较好的保护,迫切需要地方政府对企业实施有力的监督和管理措施。
(2)建立与经济增长相适应的工资增长机制。应继续推广工资集体协商制度,增强劳动者的话语权,从根本上保障劳动力要素所有者应有的劳动报酬权,以及社会保险和相关福利权利,以此提高劳动报酬在要素分配中的比重。推广工资集体协商制度,要由三方面构成:一是劳方;二是资方;三是政府机构。劳方的代表应由企业职工选举产生,以当前情况看,工会应该是最合适的代表。企业每年都必须召集一次工资协商会议,根据当年企业经营和利润状况,提出职工工资增长的标准,保证职工工资随着国民经济发展和企业盈利状况相应地得到增长。劳资双方意见不能一致,由地方政府劳动部门仲裁解决。这种协商机制,要逐步通过立法确立下来,形成制度必须执行。
(3)劳动力价格扭曲状况必须由政府的力量和集体谈判加以矫正。在各项劳动保护制度并不健全,劳资双方力量对比并不平衡,劳方缺少与资方谈判合法而有效手段的情况下,看似市场化决定的工资,可能事实上已经偏离了均衡工资水平。从这个意义上说,动用政府的力量和集体谈判的力量,来矫正劳动力价格扭曲,使工资回归均衡水平,真正实现贡献与报酬相匹配,达到劳方与资方都能获利的局面。
2.增加农民在初次分配中的收入。增加农民收入的基本途径有二:一是农业内部的收入增长仍然具有潜力;二是农民在非农部门的务工收入近年来增长相对较快,农民收入总体仍可进一步提高。
(1)适度规模经营。我国农户农业生产规模普遍偏小,将来要实现城乡居民收入的均衡性,必须解决农业专业户扩大经营规模的制约因素。一是尽快在农村建立完善的农业生产要素市场,让农地流转市场、资金市场和农业劳动力市场活跃起来,实现农业资源的重组和优化配置。二是通过农业组织结构的调整,培育具有生命力和深受农民欢迎的合作社,进一步发挥市场经济的组织作用,带领农民致富。
(2)保障农民工务工收入能够持续增长。工资性收入一直是中国农民增收的主要增长点。但长期以来,农民外出务工的工资水平相对较低,工作环境、职业健康、生产安全等基本劳动权益方面也缺乏必要的保障,今后,各级政府要监督用工单位按时兑付农民工工资的情况,保证农民的工资性收入继续增长,落实农民工参加基本养老和医疗保险以及转移接续的问题。
(3)确保农民的土地权益。要改革传统的农用地征收补偿办法,稳步提高征收补偿标准。一是改变按照年产值倍数(相当于农业租金价值)确定征收补偿标准的传统思路,确立按照包括农业租金价值和一部分土地增值进行补偿的新思路,制定新区片的综合地价,以提高补偿金的标准。二是改革劳动力安置补助标准,从土地财产补偿中分离出来,以被征地者就业的损失单独制定补偿标准。三是土地补偿费分配办法应从法律上规定,只有在给被征地的农民重新安排承包地或安排就业的情况下,补偿金才能留归集体,一般情况下,应直接发放给被征地的农户。四是规范集体土地收益的分配和管理。集体建设用地出让收益、租赁收益、有偿发包收益等,都要制定严格的使用方向和分配办法,保证农民集体组织的收益。五是在政府需要收回土地使用权时,应完善有关程序,利用公告、协商、申诉和仲裁等机制,保障土地现有使用者有充分的知情权、参与权和决策权。土地收益属非劳动要素性收入,但在城市化进程中却是农民收入中的重要组成部分,不能随意被侵占。
(二)完善社会保障制度,提高公共服务领域二次分配比重
第一,完善社会保障制度。长期以来,我国社会保险将农民及以农民工为主的非正规就业者基本排除在外。2008年我国城镇就业者为3亿,农村就业者为4.7亿。城镇就业者中,仅有1.66亿参加了社会养老保险,1.5亿参加了城镇职工医疗保险;农村就业者中仅有不到5600万参与了农村社会养老保险。大量就业者无法参与社会保险,意味着生产过程中本来应该用于缴纳劳动者的社会保险、属于劳动者报酬的大量收入,被其他生产要素占有。因此,改革目前以正规部门参保为重点的城镇社会保险制度,适当调整社会保险的参与条件和领取资格,给就业者提供灵活的缴费标准和更为有利的社会保险金领取资格,将有效提升社会保险覆盖面。同时,还要加强社会保险费的征缴工作,主要是加强非正规就业部门(中小企业)社会保险费的征缴工作,确实提高社会保险的覆盖面。
第二,健全公共医疗卫生的筹资机制,逐步完善基本医疗保险制度。我国目前由于城乡之间、地区之间、不同人员之间医保水平不同,一时难以建立全国统一的基本医疗保险制度,无法实现无缝对接。要进一步加强中央和地方财政投入的力度,结合个人和单位缴费,建全公共医疗卫生的筹资机制,逐步提高医疗保障水平。政府预算对卫生支出的比重,应从2008年的4.4%提高到10%左右(2005年世界平均水平),重点用于城镇非就业人口、农业人口特别是低收入城乡居民的医疗保障。
第三,增加国家财政用于教育的支出。从公共教育支出占GDP的比重看,2008年为3%,大体相当于国际低收入国家2000年的水平。最近国务院批准的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出:要加大教育投入,到2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的4%。这个投入,虽然比2008年有所提高,但对于教育相对落后的中国显然是不够的。
第四,解决当前养老保障个人账户“空账”运转的问题。可通过国有企业的红利、国有股减持等资金解决。例如,2008年我国国有企业的利润超过1万亿元,如果将利润的30%上缴国家,并将其中的一半(1500亿)用于国民年金账户,则国民人均可得110元。按每年110元计算,该账户就可以为解决中国未来的养老问题提供基本保障。该年金用于投资,假设年收益率为5%(拉美国家和发达国家职工养老金的收益率普遍高于5%),每个国民在60岁退休时账户资金将累积达到44700元作为最基本的养老金,这将极大地缓解现行养老保障金个人账户“空转”的难题。
(三)调整国家财政收入结构,完善公共产权收入分享机制
第一,进一步完善个人所得税。征收个人所得税对调节收入差距、确保社会公平具有重要意义,通过向高收入人群征税,可以降低收入差距,促进社会公平。
(1)调整个人所得税起征点。我国目前的个人所得税起征点2000元仍然明显低于全国职工平均工资(2008年职工平均工资为2436元),这也就是说大量中等以至于中等偏下收入的劳动者都必须缴纳个人所得税,不仅会导致劳动收入份额下降,而且税收所起到缩小收入差距的作用也会减弱。因此,起征点应该在职工平均工资之上,而且应该随平均工资的增长而动态调整。
(2)特别是可考虑提高对高收入人群的税率,适当调整个人所得税的边际税率、级次、级距,减少所得税的累进层级,加大各层级之间的级差。要加强对高收入和收入多样化群体纳税的监督机制,加大对偷逃个人所得税行为的处罚力度,把高收入人群应交的税款切实收上来,充分发挥税收在个人收入分配的调控作用。
(3)在适当时候开征遗产税,把高收入人群部分遗产贡献给国家用于福利事业,社会主义中国也应开征遗产税。
(4)由分项征收逐步过渡到综合与分类相结合,尤其是以家庭为单位进行抵扣,以反映纳税人实际的家庭负担水平,最终减轻中低收入者的税负水平,增加其可支配收入并提高其消费能力。
第二,设立国民年金专门账户,建立国有资产收益为全体国民分享的机制。劳动收入份额下降意味着资本收益份额上升,但资本收益份额上升对我国来说含义较为特殊,因为我国存在大量国有企业,资本收益上升也意味着国有企业盈利增加,这些盈余除用于本企业扩大再生产的投入之外,应该有一部分直接用于民生。2008年国有企业的利润超过1万亿元,如果将其中30%上缴国家,数额迏3000亿以上。我们建议利用国有资本的部分盈利设立国民年金账户,让全体国民享受到国有资产的收益。
一是完善国有资本经营预算制度。包括:进一步扩大国有企业利润上缴的主体,除中央企业外,地方国有企业、铁路等非国资委管理的垄断性行业、国有金融企业等,也要尽快实行资本分红;进一步提高利润上缴的水平,动态调整分红比例;分红资金统一纳入财政各级预算,专项补贴用于提高低收入者的收入水平或改善全体国民的福利水平。
二是进一步实施国有股减持。2009年6月,有关方面已明确在境内证券市场实施国有股减持,充实全国社会保障基金。这有利于增加社保基金的资金来源,弥补社保基金的资金缺口。下一步,对非上市国有企业、控股上市公司的上级集团公司、已上市非增发部分的国有股份,除了需要在一定时期保持相对控股和绝对控股之外的股权,都可逐步酌情减持;减持后的资金除部分划转社保基金外,也应纳入各级财政预算,专项补贴用于提高低收入者的收入水平或改善全体国民的福利水平,以此提高中低收入阶层的最终实际可支配收入。
(四)促进产业结构升级和创造更多就业机会
中国当前同时面临推进产业升级、形成新的国际竞争优势,与解决规模巨大劳动力就业的双重任务。中国既要保住“中国制造”的大国地位,又要从“中国制造”到“中国创造”中尽快过渡;从“出口导向型”向“内需导向型”过渡,才能在国际激烈竞争中发展。中国未来的经济发展必须实行全方位的产业发展战略,协调好产业升级、吸纳就业与扩大内需的相互关系,从而保持社会稳定,促进国民经济持续、健康发展。
第一,继续保持经济较快增长。产业升级会带来相关行业吸纳就业能力的下降,因此只有保持经济的较快增长才能抵消产业升级对就业的影响。产业吸纳就业总量,不仅取决于单位产出吸纳就业的能力,而且取决于该产业的规模和增长速度。“就业人数的相对减少和绝对增加是并行不悖的”。特别是在制造业内部随着产业的快速发展,可以抵消其单位产出吸纳能力下降的趋势,反而会因总量的增长而增加吸纳就业的总量。因此,大力推进国民经济增长和相关行业发展,是处理好产业升级与吸纳就业矛盾的重要保证。
第二,坚持发展劳动密集型产业。产业升级并不是要排斥劳动密集型产业。一方面,东部沿海地区劳动密集型产业通过现代的管理、信息化的技术、先进的设备来改造,升级到技术密集程度更高的产业。另一方面,中西部地区所承接的转移产业,相对其原有产业在水平上也要有所提高。中西部地区承接东部的产业转移,应该是伴随着优化升级的产业转移,既能够保持乃至强化我国在劳动密集型产业的竞争优势,又为中西部创造更大的就业空间。因此,我国在工业化发展阶段乃至今后更长一段时期,仍应坚持把既能吸纳更多劳动力又能获得国际竞争力的劳动密集型产业,作为我国产业的发展重点。
第三,大力培育战略性新兴产业。培育和发展新兴产业是我国调整产业结构的重要方向。发展新兴产业,必须加大科研和开发的投入。一是国家财政投入要保证逐年增加,2008年研发投入占财政支出的3.4%,今后每年用于科研开发的投入,都要保持不低于我国财政收入的增幅。二是我国企业目前研发经费约占企业销售收入的3.8%,而发达国家有竞争力的企业一般都在5%以上。今后,我国企业如果要在国内外市场的激烈竞争中不被淘汰,就必须拿出全年销售收入5%以上的资金作为研发投入。三是要支持社会和民间力量参与研发投入。各行业协会应建立科技研发中心,组织本行业关键性项目的研发和推广;要鼓励有声望的企业家出资建立奖励基金,对有重要成果的科研人员进行奖励。在全社会,要尊重科研人员的辛勤劳动,对创新性科研成果要给予重奖,对有真才实学的研究人才和管理人才要用重金聘请。要把企业的创新能力作为企业的生命力来对待,要把国家科技进步看作社会进步的革命力量。
第四,大力发展服务业。服务业是吸纳劳动力潜力最大的产业部门。我国服务业可分为三种类型:一是消费性服务业;二是生产性服务业;三是公共服务业。目前,我国服务业特别是生产性服务业发展滞后,必须认真规划,促使其正常健康发展。一是应该把加快发展生产性服务业作为产业升级和转变增长方式的突破口,保证第二产业升级换代。二是要鼓励社会资本进入生产性服务业领域,明确凡国家法律法规没有明令禁入的服务业领域,全部向社会资本开放,通过市场竞争来增加生产性服务业的有效供给。三是要着力打造一批特色生产性服务业聚集区,鼓励生产性服务业集群发展。如北京中关村信息产业集群、上海陆家嘴金融服务业集群等。未来应围绕重点发展的生产性服务业领域,积极推进各类专业性园区和产业基地建设,以进一步强化生产性服务业的聚集发展效应。
第五,加强劳动者培训,适应产业升级要求。我国就业问题除总量矛盾外,还体现为结构性矛盾,即劳动力素质、能力与劳动力需求不匹配。我国一方面存在失业现象,无技术的劳动力就业难;另一方面大量岗位出现空缺,有一定技术水平的劳动力供不应求。未来随着产业升级的推进,对人才的需求将随之向高端提升,低学历、低技能的农民工必须转变为高技能的现代产业工人和现代服务业从业人员,才能适应产业升级的需要。因此,必须加强对劳动者的培训,将我国丰富的人力资源转化为可利用的人力资本,转化为现实生产力。
(五)调整出口导向型经济,大力开拓国内市场
世界金融危机爆发后,中国的出口需求不容乐观:在未来的几年当中,占中国外需七成的OECD经济体复苏疲弱,特别是欧洲经济体的复苏充满了不确定性,同时贸易保护主义形势也更为严峻。我国对外贸易政策可做以下调整:
第一,纠正过度依赖外需的经济结构。在未来的几年中,中国出口贸易在面临贸易保护主义、外部市场需求不确定性等诸多问题,出口贸易的强劲增长态势将不复存在。而国内市场的建设、发展滞后,内需严重不足,必须对出口导向型的经济进行适当调整。
第二,纠正内销价格高于出口价格。在中国的出口部门中,某些产品出口价格不但低于目标市场的其他同类商品价格,甚至比国内售价还要便宜。
中国出口商品价格之所以低于内销渠道,主要有以下原因:一是出口退税因素。二是出口市场的信用体系畅通,而国内市场信用体系滞后,交易成本高,风险大。在国内销售市场上,由于信用体系的不健全,应收账款不但难以及时到位,甚至容易出现欠款和违约现象,内销报价就会偏高。三是国内物流不畅,成本较高,地方保护主义造成市场分割,也提高了企业在国内的销售成本。由此可见,国内统一大市场不完善,导致的信用风险溢价和交易成本偏高,促成了中国企业偏爱国际市场,而冷落国内市场。
第三,建设统一规范的国内大市场。反思上述三方面的原因:(1)出口退税政策,属于国家干预。这种政策取向,改变了出口退税作为中性政策而诞生的初衷,扭曲了国内、外两个市场的资源配置。(2)导致国内资金循环出现问题的信用体系建设滞后,属于国家干预的缺位。完善的信用体系网络,亟需政府在此方面做出努力。(3)导致国内商品流通出现阻滞的物流系统建设滞后,属于中央政府干预缺位,地方政府干预不当。在此方面,需要由中央政府打破地方保护主义,改革高速公路收费体系,发展铁路和水路运输。
目前我们对外国市场开拓有余,而对国内市场建设不足。今后,应将更多注意力转移到国内贸易方面,建设一个规范运行的国内统一大市场。国务院应成立由商务、铁道、交通、工商、海关、税务、银行、公安等职能部门领导组成的国内市场开发领导小组,统筹解决上述政策扭曲、建设滞后、干预缺位、地方保护主义等一系列问题。建立一个物流顺畅的国内大市场,这是一个关系我国经济未来能否正常发展的大问题,必须加紧进行。
(六)加强对中小企业的扶持力度
中小企业无论在促进产业升级还是在吸纳就业方面都发挥着重要作用。因此,各级政府应加大对中小企业的扶持力度,特别是符合产品结构调整方向、技术创新型的企业,应予重点关注。当前,重点是解决中小企业发展中的资金不足问题。
一是放松民间资本进入金融机构的市场准入,因地制宜设立多种形式的地方中小银行金融机构。要确立民间融资的合法地位,通过有效的监管措施,把民间融资从无组织、私人性的直接借贷,转向连续性、集中化和专业化的民营金融机构。民间资本进入金融机构,既可获得合适的利润回报,又可避免民间游资盲目流动和各种投机性的炒作行为的发生。
二是制定鼓励政策或者发展地方性中小银行,扩大小企业的金融资源供给。政府应当积极引导金融市场细分,鼓励中小银行利用自身的经营优势,寻求与具有高成长性的中小企业之间长期的金融服务关系。同时,鼓励现有商业银行设置中小企业信贷机构,以支持中小企业发展。
(七)缓解我国供给结构失衡状况,努力增加有效供给
目前,我国供给结构与消费结构失衡已经十分明显,一方面是无效供给大量过剩,钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工等传统行业产能过剩、低水平重复建设问题突出,导致社会资源的极大浪费;另一方面是有效供给相对不足,抑制社会消费的正常增长,严重地阻碍国民经济可持续发展。
造成我国供给结构失衡问题的“特有因素”主要包括以下几个方面:
(1)扭曲的生产要素市场价格。我国的土地等自然资源市场、资本市场等生产要素市场发育不健全,反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素价格形成机制尚未形成,从而导致生产要素价格过低,甚至企业在进行投资决策的时候,不需要将自身经营活动所造成的所有成本均考虑在经营成本之内,而是由社会承担其大部分的成本。这种扭曲的成本负担结构,导致企业对很多行业的过度进入。
(2)以GDP增长为核心的考核体制。地方政府利用土地、金融、环境保护等体制上的缺陷,采取不适当的优惠政策竞争资本流入,是导致产能过剩与重复建设的另一个重要原因。由于地方政府低价供地等优惠政策所带来的投资补贴效应,企业低价获取土地;地方政府干预金融体系信贷后企业自有资本投入过低所带来的严重风险成本外部化效应;地方政府放松对辖区内企业环境监管所造成的成本外部化效应,扭曲企业产能投资行为,这都是造成企业过度的产能投资与部分行业产能过剩、重复建设的重要原因。
缓解我国供给结构失衡需要做好以下两个方面:
首先是要推动垄断行业改革,加快对民营资本开放。现阶段,国家应当重点放松对服务业部门的市场准入,特别是在医疗、社保、教育、交通、快递、通信、物流、金融等服务业部门放松管制,同时增加卫生、贫困人口生活保障以及众多公共产品性质的服务供给,弥补市场在提供公共产品方面的不足。我国关系国计民生的重要工业行业,如石油、石化、电力等垄断性行业,也可以鼓励和引导民间资本进入,推动投资多元化和市场竞争多样化增长机制的进一步落实,增加国民生产总量和就业机会,满足社会需求。
其次是完善市场机制,建立起有利于促进供给结构优化的制度环境。一是推进资源性产品价格改革,进一步发挥市场配置资源的基础性作用,理顺资源性产品的价格形成机制,以扭转产品价格过低导致投资盈利的预期;二是严格市场准入,强化环境管理,切实加强对各类建设项目用地监管,引导和督促金融机构改进与完善信贷审核,严格项目审批管理,克服土地、环境、金融等管理体制上的缺陷而导致的过度投入;三是深化财税体制改革,合理协调中央和地方之间的利益分配,减少地方财政对投资的依赖;四是完善干部考核制度与晋升制度,避免地方干部对投资显示政绩的冲动。
(八)综合整治房地产市场,抑制不合理的房价上涨
当前的高房价是由于多方原因造成的,因而必须综合治理。特别是当今的房地产业已经超越了解决城市生产、生活需求的职能,在某种程度上变成了投资和投机的市场。这就意味着,将来可能因投资过度,引致泡沫破裂,导致国民经济受到严重损害,必须认真对待。
第一,中国房地产市场需要两种不同方式运作。1994年正式启动的城镇住房制度改革,把计划经济体制下的住房实物分配方式,改变为以货币分配的方式,即建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。这是考虑到既要保证占我国人口总量多数的中等收入人群的住房需求,又要保证改革开放以来出现的高收入人群住房条件提升的需要。经过十多年的实践证明,以目前的市场运作方式,只能解决高收入人群的需求,而广大中低收入家庭因房价太高买不起房,或者无法改善现有的住房条件。因此,中国的房地产市场,必须采用两种运作方式,也就是对保障性的住房供应体系和商品房供应体系必须分开运作,才能使全体居民住房问题得到解决。当然,这两种供应体系在运转中出现许多问题,需要在不断的实践中解决,才能完善起来。
第二,商品房供应体系应解决资金过度投入和囤地、囤房的问题。目前高房价问题源头在多方面,应分别采取政策措施调整。一是过去为刺激房地产发展出台的房贷优惠利率,应马上调整。除对第一套住房继续给予优惠之外,对二套、三套的利率要大幅度提高。二是应在短期内出台房地产税或资产增值税或物业税,提高囤房者的持有成本,促使其空置房投入市场,或出售或出租。三是严厉打击囤地行为,闲置两年不开发者必定收回,并处以罚款,不准再参与土地拍卖或竞标。对包庇、纵容囤地行为的官员撤职查办,官商勾结、收贿受贿者法办。四是成立城市国有土地资产管理公司,负责本市房地产土地资源使用权的出售和资金的管理。该公司为非赢利性事业单位,根据每年城市建设规划,向政府国土部门申请划拨用于房地产开发的土地,招标拍卖后所有收入建立“土地专项资金”专款专用,只能用于本市房地产的建设,负责向保障性住房建设提供所需的资金支出。五是加强对房地产商经营的管理和监督,对其捂盘、囤房、高抬房价获取暴利等行为要严加处罚。
第三,大力加强保障性住房体系的建设。当前,保障性住房建设要集中解决以下问题:一是政府每年的政府工作报告必须明确规定当年保障性住房的建设面积和资金投入量,在各级人大会议上审议通过后实施,尽快改变近年来保障性住房严重欠账的状况。二是成立城市保障住房经营公司,负责保障性住房的建设和分配。该公司为非赢利事业单位,每年按政府规划完成保障性住房的开发建设任务,向土地部门申请开发用地,通过招标方式由建筑企业承包建成后,交回经营公司,按规定标准落实到购房人或租赁人。该公司从土地部门申请到开发地后,按成本地价加建安费及有关税费作为房屋成本,确定不同地区的经济适用房、廉租房、公租房的价格出售或出租。其收入用于付给保障性住房承包建筑公司的招标支出,不足部分由本市“土地专项资金”补足,保证公司正常运营。三是要严格办理经济适用房购买人和廉租房入住人的申请和审批手续,确保填报材料真实无误。严格执行保障性住房必须是第一套自住房,一旦发现有第二套住房或用于出租、改变用途等,即行收回并予处罚。四是增加保障性住房品种,除一般经济适用房和廉租房之外,还可以增加公租房,或者价格高一些的经济适用房,以解决目前不能进入经济适用房和廉租房范围以内但又急需解决住房困难的人群需求。五是适当提高租房的比例。城市居民住房问题有两种解决办法:一是买房,一是租房。我国是发展中国家,工资收入水平低,要购买住房需要较长时间积累资金,租房也是解决住房的一个方式。
第四,实行土地专项资金管理。应尽快落实中央的决定,严格将土地出让金全额纳入地方预算,实行“收支两条线”管理,加大其在保障性住房的建设、征地拆迁补偿、耕地占补平衡等方面的投入力度。同时要建立“国有土地收益基金”,严格实行专款专用,禁止将土地收益基金挪作他用。此外,可考虑将土地批租制改为土地年租制,将一次性收取几十年的土地出让金改为每年收取一次土地年租金(土地使用费),以防止地方政府因一次性收取出让金后把几十年的土地收益都用完,而以后的政府再也无法取得土地资源应有的收益。
(九)走中国特色城市化发展的道路
正在加速城市化的中国,要避免拉美地区出现的“城市化病”,就必须依据中国的现实,走中国特色的城市化道路。
第一,社会保障是中国城市化发展的核心要素。据中国国际城市化发展战略研究委员会发布的《2007年中国城市化率调查报告》显示,我国城市化率2007年为32.93%。这个数据是按城镇非农人口与总人口之比算得的。而国家统计局按全国城镇人口与总人口之比算得的数据显示,2007年我国城市化率达44.9%。这超过10%的差异说明,中国有超过一亿人虽身在城市,但由于户籍的限制,在身份认同、社会保障等方面还游离在城市之外。目前,为推进城市化进程,我国正逐步放开农村人口转为城市人口的各种限制,但如果户籍制度不同各种社会保障制度相剥离,户籍制度改革将面临一系列挑战。
医疗保险、最低生活保障、养老保险等影响城市化进程的因素,本身就是社会保障的重要组成部分。这些保障在未达到新增人口需求之前,城市基础设施不能承载新增户籍人口需求之前,开放户籍的改革就会落空。2003年郑州市实行户籍制度改革就是因为基础设施和社会保障无法适应新增城市人口需求,最终被迫叫停的。
在现阶段的中国,社会保障事业尚未全面覆盖,中国的城市化就不能以城市户籍人口数量上升作为标准。目前中国城市应采取户籍同社会保障剥离,但对进城务工者采取逐步添加社会保障的办法,使农村转移劳动力可以实现在城市工作及生活,城市化的进程仍然继续前行。
第二,农村土地承包制度长期不变为农村人口城市化提供最后保障。进城务工的农村转移劳动力同时拥有土地,这一有别于拉美城市化的中国特色,有效地防止了中国大规模出现拉美地区出现的贫民窟。当前,在城市化进程中,农村人口进城面临诸多问题:城市的高房价难以承受、收入的低水平、子女入托入学难、劳动技能的缺乏,等等。他们在城市工作有很大的不确定性和不可持续性。有些城市产业升级、产业转移、产能过剩、资源枯竭;有些企业由于各种外部或内部原因减员或倒闭;有些农民工由于自身或家庭等原因离开城市工作岗位。特别是在这次世界金融危机的冲击下,我国出口贸易大幅度下滑,东南沿海城市大批企业倒闭,导致大量农民工失业。在这种情况下,他们的户籍及身份仍在农村,不彻底失去土地这一最后的社会保障(土地实际使用权可以以某种形式进行流转),依然可以依托农村或农业谋生,不至于流落在城市沦为贫民。如果我们放弃这一“离乡不离土”的中国特色,难保我国不再重复拉美国家城市化出现大量贫民窟的覆辙。
第三,关于完善中国特色城市化的建议。
(1)中国城市实现科学发展是城镇化最重要的推动力。中国城市化水平之所以能迅速提高,最根本的原因是中国的经济建设坚持了中国特色的社会主义道路。当然,在我国经济高速发展的同时,也出现了一些不协调不可持续的问题。在落实全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观中,这些问题会逐步加以扭转,中国经济将进入新的发展阶段,城市化的水平和质量都会得到提高。
(2)城市化水平的提高,不是以人的主观意志决定的。城市化取决于城市的工业、服务业发展能够带来更多的就业机会;取决于农民工的工资能够和城里人的工资收入逐步持平;取决于城市财政收入的增长为农民工提供各种社会保险和福利;取决于城市各项基础设施的完善提供应有的生活条件;取决城市的教育、文化等资源得到共享,等等。我们认为,中国城镇化发展的方针应该是大中小相结合,城市发展宜大则大,宜中则中,宜小则小,人为地扩大或压缩都会损害经济发展。城市化的着力点,不要只看百分比,关键在城市化的质量。
(3)建立完善的社会保障体系特别是养老保险是当前改革的重点。大批农民工进入城市,但他们在城市的发展依然缺乏稳定性与可持续性,而大城市目前又无力接纳这些农村转移劳动力,这就是目前我国城市化进程中的主要矛盾之一。完善社会保障体系是解决这些矛盾的关键点。只有建立完善的社会保障体系,才能使他们长期在城市立足。但要建立覆盖城乡的社会保障体系,需要巨大的财政投入,绝非短时间能够解决。
在社会保障方面,重点是养老保险。政府目前正安排在320个县开展新型农村养老保险试点。如果在农村人口转为城市市民的过程中,把土地承包权收益转化为养老保险等社会保障的投入,而不是一次性补偿给个人,这样就避免了农村居民转为城镇户口后生活无着的最坏情况;对于那些已经在城市中买房,并且有一定技能在城市生存的农村人口,在把他们转化为城镇市民的过程中,对于农村土地的回收,也应该给予一定社会保障方面的补偿,而不是无偿的放弃,这样也能部分解除他们失去土地后的后顾之忧。
(4)稳步推进户籍制度改革,试行“蓝卡”办法。目前,户籍制度改革是大势所趋。近年来,一些省市也都在谨慎进行。我们认为,把户籍管理与社会福利权益分离,是当前改革的可行方案。有的城市把农民工的“暂住证”改为“居住证”,减少对农民工歧视性的政策,说明这是一个方向性的解决办法。各市可根据全国、本省、本市的各项社会福利实施政策,与本市颁发的“居住证”挂钩,并可随政策调整动态落实,就可以使农民工应得到的各项社会保险及福利逐步兑现,以解决他们在城市就业的后顾之忧。待农民工的福利待遇与市民持平,居住证就可以等同于户口本,成为正式居民。“蓝卡”记录了本人社会福利的享有状况,在目前网络技术如此发达的情况下,实现全国性对接也是可能。持卡人转移务工城市或者回到农村,如果是全国共有或地区共有的社会保险,则可以继续享用,如果是局部城市实行的保险不能对接,也可以退保收回投入的资金。
中国城市化的问题,实质上是解决农民工如何融入城市的问题。前一个时期,农民工的劳动收入低,工作环境恶劣,为中国城市化做出巨大贡献。由于发展阶段等因素的制约,短期内大幅度提高工人的工资还很难实现。农村转移劳动力收入低,直接导致他们消费能力低,再加上养老保险等制度难以落实,导致农村转移劳动力面临双重困难:一无积蓄,二无基本社会保障,他们不少人最终回到农村。这也在一定程度上影响中国城市化的进程与质量,并制约了内需的扩大。采取上述措施,避免农民工“双无”状况继续存在下去,这也是加快城市化进程的具体措施,有利于开辟一条中国特色的城市化道路。
综上所述,构建富裕民生、协调发展的模式,将会使中国经济走向新的发展阶段。正如温家宝总理指出的:“改善民生是经济发展的根本目的。只有着力保证和改善民生,经济发展才能有持久的动力,社会进步才有牢固的基础,国家才能长治久安。”