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中国古代，国家正式职官的设置止于县，县以下没有国家行政。清末至北洋政府时期，这种情况发生了根本性变化。由于传统乡里制度的历史演变和地方社会近代化的时代要求，各地陆续生成了区乡一级行政。这一期间的区乡行政可以分为两大类：一是清末以来新生的区乡行政；二是由清代旧乡地演变而来的区乡行政或准行政。就职能而言，前者又可以分为单一职能类型的区乡行政(教育行政、警察行政和保卫团政)和职能全面类型的区乡行政；后者或系由旧乡地直接转化为新型的区乡行政，或系以旧乡地而充当新生区乡行政的下级区划和组织，或基本保持着旧乡地的原有