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摘要扩大农村基层民主政治，实行“村民自治”是建设中国特色社会主义民主政治的伟大创新，是推进新农村建设的政治条件。本文指出深入研究当前农村基层民主建设的现状、存在的主要问题及其深层原因，探索适合各地实际的基层民主建设之路，对推进社会主义新农村建设，促进我国民主政治的发展等具有重大意义。
关键词村民自治 新农村 基层民主
作者简介：王德彦，西华师范大学政治与行政学院2009级政治学理论专业硕士研究生，研究方向：当代中国政治制度。
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-192-02
农村基层民主建设是新农村建设的重要内容和政治条件。胡锦涛同志在扎扎实实规划和推进社会主义新农村建设中谈到“建设社会主义新农村，是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务。”生产发展、生活富裕、村容整洁、乡风文明、管理民主是新农村建设的战略目标，管理民主成为社会主义新农村建设的重要内容，“要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利。”村民自治是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督以实现村民的自我教育、自我管理、自我服务和自我监督。农村基层民主建设巩固了党执政合法性的群众基础，提高村民的民主意识，推动新农村建设。首先基层民主的完善为群众提供合法的利益诉求渠道，其次通过对群众的自我管理、教育，有效的把人民内部矛盾解决在基层，避免矛盾扩大影响社会稳定，第三，加强基层民主政治建设，维护人民群众的合法权益。扩大农村基层民主政治，实行“村民自治”是建设中国特色社会主义民主政治的伟大举措。
一、新农村视野下农村基层民主发展的主要问题
(一)农村村民的民主意识淡薄
农民对宪法所确认的公民的主人翁地位和公民的基本权力意识淡薄。农民在政治参与上表现出政治冷漠，参政情绪不高，政治参与程度不够，例如：选举权是宪法赋予每个公民的基本政治权利，我国选举制度是国家民主政治制度的重要体现，民主选举作为四民主之一，是农民民主权利的核心和实现农民利益的根本保障。而农民对待民主选举态度冷漠，要么选择放弃，要么在选举过程中随意投票，没有意识到参加选举是实行民主的重要方法。
制约农民民主意识的主要原因有以下三个方面。(1)经济因素：农村经济落后，制约农民民主意识的形成。经济基础决定上层建筑，民主意识作为一种上层建筑，必然受现实的经济发展水平的制约。(2)文化因素：农民整体文化水平直接影响农民民主意识的提高。具备一定的科学文化知识是农民政治参与的基础和形成民主意识的必要条件。正如列宁所说：“不识字就不能有政治，不识字就只能有流言蜚语，传闻偏见，而没有政治”。(3)村民自治的自治功能难以有效发挥，导致农民民主意识淡薄。政府不够重视引导好村民自治机构发挥作用，影响农民对民主政治越来越不感兴趣，无法形成强烈的民主意识。
（二）村民自治法律制度存在着不足，影响着村民自治制度的健全和完善，影响着社会主义新农村建设的推进
现行村民自治权利只有涉及村民的财产权人身权的事项可以司法救济，其他的并没有纳入司法救济途径。《村组法》第15条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。但由于村委会选举与县乡政府利益直接相关，县乡有关组织很难做到公正处理。从法理上讲，如果当事人认为县乡行政组织处理有不公，应有司法途径给予救济，而我国目前还没有这方面的法律。
（三）农村基层党组织面临的新情况、新问题
我国农村党员数量少、年龄大、文化低，党员流动性大且管理松散，农村党员干部缺乏新的工作理念和方式。党员干部中有的法制意识不强，有法不依，靠资格、辈份解决问题；有的作风不民主，不尊重民意；有的采取愚民政策，糊弄百姓。传统体制下政府指示高于一切，政治动员一般采取行政命令、行政干预等强制方式，农民被动参与政治，但农村基层民主政治建设的推进与自治组织的推进，农民的民主意识、法制意识、政治主动参与热情增强，基层党组织的党员干部陈旧的管理理念和工作方式，就无法适应新形势下对党的执政能力的要求。另外，受市场经济的冲击，农村经济成分、组织形式利益关系和分配方式呈现多样化，带来价值取向的多元化，如何抵制腐朽思想对党员干部的侵袭，如何引导农民发展现代农业、生态农业，是农村基层党组织面临的迫切需要解决的问题。
(四)村级自治组织与乡镇政府、村党支部与村委会的权力冲突
首先“乡政村治”造成权责不清和权力运行冲突。实践中村委会承担了自治和行政双重职能，而现行制度安排并没有明确区分两者的界限。在实际运作中两种职能发生矛盾时，一般都是自治职能让位于行政职能，这样一方面抑制村自治组织的积极性，一方面也削弱了乡镇行政效能。乡村群体性事件的发生正是这种矛盾冲突的表现。乡村关系中的矛盾成为乡村民主政治建设的主要制约因素。其次“两委”关系定位不清，权责交错《村组法》规定了农村基层党支部在村治中的核心领导地位，又规定村委会是村民基层群众性自治组织，村民是农村的主体，一切权力应属于村民。法律对村委会和党支部的职责权限规定极不明确。
(五)村民自治过程中问题突出
目前村民自治过程中存在违规，无人议事，无事可议，议了也没用等问题。（1）民主选举中外出务工选民的选举权难以保证，选举组织难度加大；正常竞选活动开展得不充分且存在无序竞争现象如贿选，操纵选举等破坏选举行为时有发生且难以处理；农村妇女当选村委会成员比例很低等。（2）民主决策中村民会议、村民代表会议功能弱化，基层政府村党支部村委会擅自“为民作主”，把属于自治范围内的人民权利向上集中；需要农民出钱出力办理的事情才与农民讨论决策，而关于集体收益分配、新农村建设资金项目等重大问题则忽视了农民参与权、决策权；村级公益事业“一事一议”难以有效组织和落实。（3）民主管理中村规民约和村民自治章程的制定程序不规范，存在用则违规现象。（4）民主监督中存在不公开假公开、公开不及时等现象；资源管理不透明且难以进行责任追究；村干部以权谋私、违法违纪现象时有发生等
二、新形势下发展农村基层民主的对策分析
(一)文化保障：提高农民民主意识
农民是建设社会主义新农村的主体，提高农民的综合素质，是建设社会主义新农村的重要保证。首先大力发展农村经济，夯实培育农民民主意识的经济基础。搞好农村产业的综合开发，特别是要发展农村特色产业，不断增加农民收入；抓好政府扶贫工作，加快农村交通等基础设施建设，为农村经济发展创造条件；切实建立和完善农村社会保障制度。其次加大对农民民主、法律知识的宣传和教育，大力发展农村教育事业，奠定提升农民民主意识的科学文化基础。要深化教育体制改革，要解决好农村教育经费问题，积极发展多形式多层次的职业教育和成人教育，引导农民参加各种科技文化知识与技能培训，不断提高农民的科学文化素质。第三，完善村民自治机构，健全村民自治民主制度，村民自治制度的实施是培育农民民主意识的有效途径，如河南邓州农村“四议两公开”制度，将村民自治由过去注重民主选举环节进一步拓展到村民直接参与民主决策、民主管理和民主监督全过程，是完善党领导的村级民主治理机制的有效实现形式。
(二)法律保障：完善村民自治法律制度，发展新型乡村关系
农村基层民主的健康发展需要法律的保障。《宪法》、《村民委员会组织法》虽然对村民自治进行了法律规定，但是尚缺乏细致、可操作的统一的具体规范。因此必须完善村民自治法律制度，为社会主义新农村建设提供法律保障，使社会主义新农村建设获得更多的发展空间与发展动力。加强民主法制建设，乡镇政府要依法行政，村委会要依法治村。进一步理顺乡镇政权组织与村级自治组织的关系，解决乡村冲突。法律上明确界定乡政村治的权限及法律责任，进一步界定村民自治的范围和程度，防止“附属行政化”和“过度自治化”两种偏向，既要防止地方借自治之名抵制国家法律和政策的落实，又要防止把村委会当作乡镇派出机构，强行下达各种“硬指标”。另外要加强农村社区建设，通过社区来动员整合乡村社会政治资源，以培育农民的社区认同、公益观念和参与意识，扩大农民有序的制度化参与，保障农民的合法权益。
(三)组织保障：加强农村基层党组织建设
农村基层党组织是我们党执政的基础，是党在农村全部工作的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心，面对社会主义新农村建设的新要求，农村基层党组织必须不断加强自身建设，努力提高领导农村经济和社会各项事业发展的能力，把发展生产、致富增收作为基层党建的第一位要务，发展和培养大批优秀的农村基层党员干部和党员，为党注入新鲜血液，不断增强党的阶级基础、扩大党的群众基础，不断提高农村基层党组织的凝聚力。健全和坚持基层党支部的组织生活。讲政治、讲原则、注重实效，建立记录、考勤等制度，使党的组织生活制度化、科学化。
(四)制度保障：完善村民自治制度，加强农村基层民主建设
完善村民自治制度即完善农村民主选举机制，建立健全以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策制度，以村民自治章程和村规民约为主要载体的民主管理制度，以村务公开、民主评议、民主理财为主要手段的民主监督制度。推行村级民主决策，建立决策责任机制。在村级民主管理过程中，加强普法宣传，丰富村规民约内容，在制定其过程中注重法律化，程序化用其实效性，加强乡镇政府对民主管理的指导作用，开展多样化民主管理形式。村级民主监督制度建设是当前理顺农村工作，密切党群干群关系，化解社会矛盾的需要，必须突出村务公开，村民评议，民主理财和财务监督。
参考文献：
[1]徐勇．中国农村村民自治：制度与运行．华中师范大学出版社．1997年版．
[2]任大鹏．新农村：管理民主．中国农业大学出版社．2007年版．
[3]胡锦涛．扎扎实实规划和推进社会主义新农村建设．人民日报．2006-02-15(1)．
[4]徐勇，唐鸣，刘义强．究竟如何看待当前的村级民主——农村基层民主三人谈．光明日报．2009-04-01．
[5]任中平．村级民主发展的路径、障碍及对策思考——以四川省为例．探索．2010（1）．
[6]许晓明，王仕国．我国乡村民主政治建设：成效，问题及对策．求实．2003(10)．
[7]李敏．农村改革中村民自治的现实问题及解决途径探讨．经济问题探索．2006(6)．
[8]中国农村村民自治信息网．http://www.chinarural.org．
关键词村民自治 新农村 基层民主
作者简介：王德彦，西华师范大学政治与行政学院2009级政治学理论专业硕士研究生，研究方向：当代中国政治制度。
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-192-02
农村基层民主建设是新农村建设的重要内容和政治条件。胡锦涛同志在扎扎实实规划和推进社会主义新农村建设中谈到“建设社会主义新农村，是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务。”生产发展、生活富裕、村容整洁、乡风文明、管理民主是新农村建设的战略目标，管理民主成为社会主义新农村建设的重要内容，“要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利。”村民自治是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督以实现村民的自我教育、自我管理、自我服务和自我监督。农村基层民主建设巩固了党执政合法性的群众基础，提高村民的民主意识，推动新农村建设。首先基层民主的完善为群众提供合法的利益诉求渠道，其次通过对群众的自我管理、教育，有效的把人民内部矛盾解决在基层，避免矛盾扩大影响社会稳定，第三，加强基层民主政治建设，维护人民群众的合法权益。扩大农村基层民主政治，实行“村民自治”是建设中国特色社会主义民主政治的伟大举措。
一、新农村视野下农村基层民主发展的主要问题
(一)农村村民的民主意识淡薄
农民对宪法所确认的公民的主人翁地位和公民的基本权力意识淡薄。农民在政治参与上表现出政治冷漠，参政情绪不高，政治参与程度不够，例如：选举权是宪法赋予每个公民的基本政治权利，我国选举制度是国家民主政治制度的重要体现，民主选举作为四民主之一，是农民民主权利的核心和实现农民利益的根本保障。而农民对待民主选举态度冷漠，要么选择放弃，要么在选举过程中随意投票，没有意识到参加选举是实行民主的重要方法。
制约农民民主意识的主要原因有以下三个方面。(1)经济因素：农村经济落后，制约农民民主意识的形成。经济基础决定上层建筑，民主意识作为一种上层建筑，必然受现实的经济发展水平的制约。(2)文化因素：农民整体文化水平直接影响农民民主意识的提高。具备一定的科学文化知识是农民政治参与的基础和形成民主意识的必要条件。正如列宁所说：“不识字就不能有政治，不识字就只能有流言蜚语，传闻偏见，而没有政治”。(3)村民自治的自治功能难以有效发挥，导致农民民主意识淡薄。政府不够重视引导好村民自治机构发挥作用，影响农民对民主政治越来越不感兴趣，无法形成强烈的民主意识。
（二）村民自治法律制度存在着不足，影响着村民自治制度的健全和完善，影响着社会主义新农村建设的推进
现行村民自治权利只有涉及村民的财产权人身权的事项可以司法救济，其他的并没有纳入司法救济途径。《村组法》第15条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。但由于村委会选举与县乡政府利益直接相关，县乡有关组织很难做到公正处理。从法理上讲，如果当事人认为县乡行政组织处理有不公，应有司法途径给予救济，而我国目前还没有这方面的法律。
（三）农村基层党组织面临的新情况、新问题
我国农村党员数量少、年龄大、文化低，党员流动性大且管理松散，农村党员干部缺乏新的工作理念和方式。党员干部中有的法制意识不强，有法不依，靠资格、辈份解决问题；有的作风不民主，不尊重民意；有的采取愚民政策，糊弄百姓。传统体制下政府指示高于一切，政治动员一般采取行政命令、行政干预等强制方式，农民被动参与政治，但农村基层民主政治建设的推进与自治组织的推进，农民的民主意识、法制意识、政治主动参与热情增强，基层党组织的党员干部陈旧的管理理念和工作方式，就无法适应新形势下对党的执政能力的要求。另外，受市场经济的冲击，农村经济成分、组织形式利益关系和分配方式呈现多样化，带来价值取向的多元化，如何抵制腐朽思想对党员干部的侵袭，如何引导农民发展现代农业、生态农业，是农村基层党组织面临的迫切需要解决的问题。
(四)村级自治组织与乡镇政府、村党支部与村委会的权力冲突
首先“乡政村治”造成权责不清和权力运行冲突。实践中村委会承担了自治和行政双重职能，而现行制度安排并没有明确区分两者的界限。在实际运作中两种职能发生矛盾时，一般都是自治职能让位于行政职能，这样一方面抑制村自治组织的积极性，一方面也削弱了乡镇行政效能。乡村群体性事件的发生正是这种矛盾冲突的表现。乡村关系中的矛盾成为乡村民主政治建设的主要制约因素。其次“两委”关系定位不清，权责交错《村组法》规定了农村基层党支部在村治中的核心领导地位，又规定村委会是村民基层群众性自治组织，村民是农村的主体，一切权力应属于村民。法律对村委会和党支部的职责权限规定极不明确。
(五)村民自治过程中问题突出
目前村民自治过程中存在违规，无人议事，无事可议，议了也没用等问题。（1）民主选举中外出务工选民的选举权难以保证，选举组织难度加大；正常竞选活动开展得不充分且存在无序竞争现象如贿选，操纵选举等破坏选举行为时有发生且难以处理；农村妇女当选村委会成员比例很低等。（2）民主决策中村民会议、村民代表会议功能弱化，基层政府村党支部村委会擅自“为民作主”，把属于自治范围内的人民权利向上集中；需要农民出钱出力办理的事情才与农民讨论决策，而关于集体收益分配、新农村建设资金项目等重大问题则忽视了农民参与权、决策权；村级公益事业“一事一议”难以有效组织和落实。（3）民主管理中村规民约和村民自治章程的制定程序不规范，存在用则违规现象。（4）民主监督中存在不公开假公开、公开不及时等现象；资源管理不透明且难以进行责任追究；村干部以权谋私、违法违纪现象时有发生等
二、新形势下发展农村基层民主的对策分析
(一)文化保障：提高农民民主意识
农民是建设社会主义新农村的主体，提高农民的综合素质，是建设社会主义新农村的重要保证。首先大力发展农村经济，夯实培育农民民主意识的经济基础。搞好农村产业的综合开发，特别是要发展农村特色产业，不断增加农民收入；抓好政府扶贫工作，加快农村交通等基础设施建设，为农村经济发展创造条件；切实建立和完善农村社会保障制度。其次加大对农民民主、法律知识的宣传和教育，大力发展农村教育事业，奠定提升农民民主意识的科学文化基础。要深化教育体制改革，要解决好农村教育经费问题，积极发展多形式多层次的职业教育和成人教育，引导农民参加各种科技文化知识与技能培训，不断提高农民的科学文化素质。第三，完善村民自治机构，健全村民自治民主制度，村民自治制度的实施是培育农民民主意识的有效途径，如河南邓州农村“四议两公开”制度，将村民自治由过去注重民主选举环节进一步拓展到村民直接参与民主决策、民主管理和民主监督全过程，是完善党领导的村级民主治理机制的有效实现形式。
(二)法律保障：完善村民自治法律制度，发展新型乡村关系
农村基层民主的健康发展需要法律的保障。《宪法》、《村民委员会组织法》虽然对村民自治进行了法律规定，但是尚缺乏细致、可操作的统一的具体规范。因此必须完善村民自治法律制度，为社会主义新农村建设提供法律保障，使社会主义新农村建设获得更多的发展空间与发展动力。加强民主法制建设，乡镇政府要依法行政，村委会要依法治村。进一步理顺乡镇政权组织与村级自治组织的关系，解决乡村冲突。法律上明确界定乡政村治的权限及法律责任，进一步界定村民自治的范围和程度，防止“附属行政化”和“过度自治化”两种偏向，既要防止地方借自治之名抵制国家法律和政策的落实，又要防止把村委会当作乡镇派出机构，强行下达各种“硬指标”。另外要加强农村社区建设，通过社区来动员整合乡村社会政治资源，以培育农民的社区认同、公益观念和参与意识，扩大农民有序的制度化参与，保障农民的合法权益。
(三)组织保障：加强农村基层党组织建设
农村基层党组织是我们党执政的基础，是党在农村全部工作的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心，面对社会主义新农村建设的新要求，农村基层党组织必须不断加强自身建设，努力提高领导农村经济和社会各项事业发展的能力，把发展生产、致富增收作为基层党建的第一位要务，发展和培养大批优秀的农村基层党员干部和党员，为党注入新鲜血液，不断增强党的阶级基础、扩大党的群众基础，不断提高农村基层党组织的凝聚力。健全和坚持基层党支部的组织生活。讲政治、讲原则、注重实效，建立记录、考勤等制度，使党的组织生活制度化、科学化。
(四)制度保障：完善村民自治制度，加强农村基层民主建设
完善村民自治制度即完善农村民主选举机制，建立健全以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策制度，以村民自治章程和村规民约为主要载体的民主管理制度，以村务公开、民主评议、民主理财为主要手段的民主监督制度。推行村级民主决策，建立决策责任机制。在村级民主管理过程中，加强普法宣传，丰富村规民约内容，在制定其过程中注重法律化，程序化用其实效性，加强乡镇政府对民主管理的指导作用，开展多样化民主管理形式。村级民主监督制度建设是当前理顺农村工作，密切党群干群关系，化解社会矛盾的需要，必须突出村务公开，村民评议，民主理财和财务监督。
参考文献：
[1]徐勇．中国农村村民自治：制度与运行．华中师范大学出版社．1997年版．
[2]任大鹏．新农村：管理民主．中国农业大学出版社．2007年版．
[3]胡锦涛．扎扎实实规划和推进社会主义新农村建设．人民日报．2006-02-15(1)．
[4]徐勇，唐鸣，刘义强．究竟如何看待当前的村级民主——农村基层民主三人谈．光明日报．2009-04-01．
[5]任中平．村级民主发展的路径、障碍及对策思考——以四川省为例．探索．2010（1）．
[6]许晓明，王仕国．我国乡村民主政治建设：成效，问题及对策．求实．2003(10)．
[7]李敏．农村改革中村民自治的现实问题及解决途径探讨．经济问题探索．2006(6)．
[8]中国农村村民自治信息网．http://www.chinarural.org．