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摘要:目前，我国农村土地制度将农村劳动力和土地刚性的固定在一起，制约着土地流转，使得农村土地要素市场发育滞缓。本文将农村土地产权“三权分离”成所有权、承包权和使用权，并提出具体措施，以达到激活农村土地市场加速农地流转集中的目的。
关键词: 土地产权制度；三权分离；改革构想
一、引言
新中国成立以来，中国农地制度经历了三次重大的变迁：一是50 年代初的土地改革结束了土地封建地主所有制，实现了耕者有其田；二是50 年代中期农民土地个人所有制改造为土地集体所有制；三是70 年代末以后，实行家庭联产承包责任制，在土地集体所有制的前提下，农地由集体经营向以家庭经营为主变迁（韩俊，1999）[1]。而关于“集体产权”的概念来自前苏联，周其仁对它的定义是：“集体公有制既不是一种共有的、合作的私人产权,也不是一种纯粹的国家所有权,它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排”。这种制度“同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性, 其要害是国家行为造成的严重产权残缺”(周其仁,1994)[2]。换言之，我国现行的农村土地集体产权界定不清，主体不明确，集体所有权被虚化，恰好就是我国农村土地制度改革面临的主要问题（陈英，2005）[3]。大量的调查表明，多数农民对土地的集体所有权概念模糊，例如，龚启贤等人对浙江、河南、吉林、江西8个县800个农户的问卷调查显示，认为土地的所有者是村集体的农户占46.5%，认为是国家的农户占48.3%，只有小部分被调查者（2.5%）认为自己是土地的所有者（龚启贤等，1998）[4]。这种产权不清是制约土地流转、农村土地市场发育滞缓的主要原因。
二、农村土地产权制度改革设想
本文认为要完善土地产权制度，激活农村土地要素市场加速农地流转集中的最好办法就是将土地产权进行“三权分离”，即分离成所有权、承包权和使用权。
1.所有权
所有权将继续保持我国政治意识形态不变，仍然实行“中国农村土地归农民集体所有”。目前，我国法律对“集体”的界定是模糊不清的，例如，在《宪法》中，被笼统界定为集体所有；在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级；而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。本文认为应将其界定为县级政府，这不仅是基于明确农地所有权的归属考虑，而且还考虑到县域经济发展的灵活性需要和县级政府作为基层地方政府所具有的强可操作性，在处理具体的土地纠纷时，更能紧密联系群众。
2.承包权
本文认为承包权的改革应该体现在以下三个方面：
第一，承包权应该被界定为农民拥有对某块土地具有承包权力的资格认定，它应该象财产一样可以被继承，且继承权的优先顺序和法律规定的财产继承顺序相一致。当然这种设想需要以破除农村间户籍制度壁垒为前提。目前取消户籍制度的难点主要表现在破除城乡差别的户籍壁垒上，因为城乡差别的户籍制度割裂开的不仅仅是城乡居民的生活空间，它同时也割裂了城乡居民的福利水平和发展机会，然而，农村社区内部并没有如此差异，所以，破除农村间的户籍制度壁垒是可行的，也是必要的，即农民在全国不同的农地集体（本文假定为县级政府）都享有平等的承包权，而不存在丝毫的地域歧视。这样“农地承包权的可继承性”就有了较强的可操作性，它将极大地增强农民对农地追加科技、资本投入的信心，彻底消除他们对农业投资收益不确定性的顾虑，再也不用担心现在自己耕种的土地在自己追加投资后，经过集体土地调整给了别人。在这种场合，农地集中经营以及农业资本密集型经营模式就有了足够的、天然的动力和欲望。
第二，土地承包权和土地使用权不能长期分置，即两权的分置不能超过设置的最长年限，假如这个年限是8年。如果两权分置超过8年，承包权将自动过渡到拥有土地使用权的一方。这样的制度安排，主要是为了顺利剥离有能力城市化的人口的土地。现实中，许多农民进城务工，其实早已具备了城市化的条件，但是因为户口问题，导致他们在农村仍然拥有土地，他们要么将土地撂荒，要么将土地转包给他人耕种，“撂荒”导致了土地资源的绝对浪费，“转包”往往使得土地转入方（实际耕种者）对该土地的投资收益产生不确定性的顾虑，从而导致土地的产出效率低下。而“两权分置最长年限”的设置，一方面带给了耕种者足够的对农业追加投资的信心，以及带给他们可能拥有该土地承包权的预期；另一方面，这个“最长年限”的设置，实际上也是对有志于城市化的农民完成其城市化进程所需年限的大致估计，这样就可以给准备城市化的农民留下足够的准备时间，不至于错误地放弃土地。如果说“农地承包权的可继承性”使农民产生了农地集中经营的欲望和动力，那么“两权分置最长年限”的设置就是为这种欲望的实现提供了技术上的保障。
第三，土地承包权和土地使用权分置周期间隔也必须设定一个最短期限，假如为2年，如果两权分置周期间隔低于2年这个最低年限，土地承包权将会由县级政府收回后重新发包，在重新发包时，在土地上一轮转包周期中，拥有土地使用权的经营主体在竞标过程中将具有绝对优先权。即假如张三拥有土地承包权，张三由于各种原因将土地转包给李四耕种，转包期为8年，如果张三在8年期满时，仍然想保持对土地的承包权，所以，此时他将土地的使用权收回，但张三本人又无力耕种，于是他在不满2年的时间里又将土地转包给王五耕种，此时，张三的行为就已经违法，土地的承包权将会被县级政府收回重新发包。在重新发包时，李四将拥有对该土地承包权的绝对优先权，只有当李四自愿放弃对该土地承包的权力时，其他农户才有权参与土地的竞标。这种制度安排不仅可以彻底剥离具备并致力于城市化农民的土地，使农地向着实际耕种者流动，实现农地资源的优化配置，而且还可以阻止拥有小块土地承包权但又不从事农业生产的投机者成为新时期的“地主”，从而在最大程度上保证土地实际耕种者的利益。
3.使用权
本文认为土地使用权拥有者可以完全依据自己的偏好耕种土地，任何人不得对其干涉，但土地使用权拥有者也必须承担如下义务：第一，不能擅自改变土地使用性质，即耕地只能用来耕种，绝对不可以用作非农用途；第二，使用者在土地使用期限内，要保证所耕种的土地面积不得减少；第三，土地在使用期限内，不得荒芜，如果出现土地荒芜情况，使用者不仅得不到政府对该耕地的农业补贴，反而还必须按该耕地出产农作物产量折合成现金向县级政府交纳罚款，抗交者，将移交执法机关强制执行。
三、结 语
这种制度设计最大的好处就是使我国农村土地产权在我国意识形态约束的范围内实现了人格化。在这种制度设计下，一方面可以极大地鼓励有志于土地耕种的农户，加大对农业的资本投入，并有助于土地在市场机制的作用下快速流转集中，为农业产业化打下基础；另一方面，该种制度设计下的土地流转可以有力地保证土地使用性质不变，以缓解当前我国人地关系高度紧张的困境。
作者单位： 陈娟 甘肃行政学院
邓晰隆兰州理工大学人文学院
参考文献：
[1]韩俊.中国农村土地制度建设三题[J].管理世界，1999,（3）：184-195.
[2]周其仁.中国农村改革：国家与所有权关系的变化[R].农村制度研究报告（第1号），1994.
[3]陈英.中国农村土地制度变革与创新思考[J].社会主义研究，2005,（3）：72-74.
[4]龚启贤.农民对土地产权的意愿及其对新政策的反应[J].中国农村观察，1998,（2）：18-25.
关键词: 土地产权制度；三权分离；改革构想
一、引言
新中国成立以来，中国农地制度经历了三次重大的变迁：一是50 年代初的土地改革结束了土地封建地主所有制，实现了耕者有其田；二是50 年代中期农民土地个人所有制改造为土地集体所有制；三是70 年代末以后，实行家庭联产承包责任制，在土地集体所有制的前提下，农地由集体经营向以家庭经营为主变迁（韩俊，1999）[1]。而关于“集体产权”的概念来自前苏联，周其仁对它的定义是：“集体公有制既不是一种共有的、合作的私人产权,也不是一种纯粹的国家所有权,它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排”。这种制度“同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性, 其要害是国家行为造成的严重产权残缺”(周其仁,1994)[2]。换言之，我国现行的农村土地集体产权界定不清，主体不明确，集体所有权被虚化，恰好就是我国农村土地制度改革面临的主要问题（陈英，2005）[3]。大量的调查表明，多数农民对土地的集体所有权概念模糊，例如，龚启贤等人对浙江、河南、吉林、江西8个县800个农户的问卷调查显示，认为土地的所有者是村集体的农户占46.5%，认为是国家的农户占48.3%，只有小部分被调查者（2.5%）认为自己是土地的所有者（龚启贤等，1998）[4]。这种产权不清是制约土地流转、农村土地市场发育滞缓的主要原因。
二、农村土地产权制度改革设想
本文认为要完善土地产权制度，激活农村土地要素市场加速农地流转集中的最好办法就是将土地产权进行“三权分离”，即分离成所有权、承包权和使用权。
1.所有权
所有权将继续保持我国政治意识形态不变，仍然实行“中国农村土地归农民集体所有”。目前，我国法律对“集体”的界定是模糊不清的，例如，在《宪法》中，被笼统界定为集体所有；在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级；而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。本文认为应将其界定为县级政府，这不仅是基于明确农地所有权的归属考虑，而且还考虑到县域经济发展的灵活性需要和县级政府作为基层地方政府所具有的强可操作性，在处理具体的土地纠纷时，更能紧密联系群众。
2.承包权
本文认为承包权的改革应该体现在以下三个方面：
第一，承包权应该被界定为农民拥有对某块土地具有承包权力的资格认定，它应该象财产一样可以被继承，且继承权的优先顺序和法律规定的财产继承顺序相一致。当然这种设想需要以破除农村间户籍制度壁垒为前提。目前取消户籍制度的难点主要表现在破除城乡差别的户籍壁垒上，因为城乡差别的户籍制度割裂开的不仅仅是城乡居民的生活空间，它同时也割裂了城乡居民的福利水平和发展机会，然而，农村社区内部并没有如此差异，所以，破除农村间的户籍制度壁垒是可行的，也是必要的，即农民在全国不同的农地集体（本文假定为县级政府）都享有平等的承包权，而不存在丝毫的地域歧视。这样“农地承包权的可继承性”就有了较强的可操作性，它将极大地增强农民对农地追加科技、资本投入的信心，彻底消除他们对农业投资收益不确定性的顾虑，再也不用担心现在自己耕种的土地在自己追加投资后，经过集体土地调整给了别人。在这种场合，农地集中经营以及农业资本密集型经营模式就有了足够的、天然的动力和欲望。
第二，土地承包权和土地使用权不能长期分置，即两权的分置不能超过设置的最长年限，假如这个年限是8年。如果两权分置超过8年，承包权将自动过渡到拥有土地使用权的一方。这样的制度安排，主要是为了顺利剥离有能力城市化的人口的土地。现实中，许多农民进城务工，其实早已具备了城市化的条件，但是因为户口问题，导致他们在农村仍然拥有土地，他们要么将土地撂荒，要么将土地转包给他人耕种，“撂荒”导致了土地资源的绝对浪费，“转包”往往使得土地转入方（实际耕种者）对该土地的投资收益产生不确定性的顾虑，从而导致土地的产出效率低下。而“两权分置最长年限”的设置，一方面带给了耕种者足够的对农业追加投资的信心，以及带给他们可能拥有该土地承包权的预期；另一方面，这个“最长年限”的设置，实际上也是对有志于城市化的农民完成其城市化进程所需年限的大致估计，这样就可以给准备城市化的农民留下足够的准备时间，不至于错误地放弃土地。如果说“农地承包权的可继承性”使农民产生了农地集中经营的欲望和动力，那么“两权分置最长年限”的设置就是为这种欲望的实现提供了技术上的保障。
第三，土地承包权和土地使用权分置周期间隔也必须设定一个最短期限，假如为2年，如果两权分置周期间隔低于2年这个最低年限，土地承包权将会由县级政府收回后重新发包，在重新发包时，在土地上一轮转包周期中，拥有土地使用权的经营主体在竞标过程中将具有绝对优先权。即假如张三拥有土地承包权，张三由于各种原因将土地转包给李四耕种，转包期为8年，如果张三在8年期满时，仍然想保持对土地的承包权，所以，此时他将土地的使用权收回，但张三本人又无力耕种，于是他在不满2年的时间里又将土地转包给王五耕种，此时，张三的行为就已经违法，土地的承包权将会被县级政府收回重新发包。在重新发包时，李四将拥有对该土地承包权的绝对优先权，只有当李四自愿放弃对该土地承包的权力时，其他农户才有权参与土地的竞标。这种制度安排不仅可以彻底剥离具备并致力于城市化农民的土地，使农地向着实际耕种者流动，实现农地资源的优化配置，而且还可以阻止拥有小块土地承包权但又不从事农业生产的投机者成为新时期的“地主”，从而在最大程度上保证土地实际耕种者的利益。
3.使用权
本文认为土地使用权拥有者可以完全依据自己的偏好耕种土地，任何人不得对其干涉，但土地使用权拥有者也必须承担如下义务：第一，不能擅自改变土地使用性质，即耕地只能用来耕种，绝对不可以用作非农用途；第二，使用者在土地使用期限内，要保证所耕种的土地面积不得减少；第三，土地在使用期限内，不得荒芜，如果出现土地荒芜情况，使用者不仅得不到政府对该耕地的农业补贴，反而还必须按该耕地出产农作物产量折合成现金向县级政府交纳罚款，抗交者，将移交执法机关强制执行。
三、结 语
这种制度设计最大的好处就是使我国农村土地产权在我国意识形态约束的范围内实现了人格化。在这种制度设计下，一方面可以极大地鼓励有志于土地耕种的农户，加大对农业的资本投入，并有助于土地在市场机制的作用下快速流转集中，为农业产业化打下基础；另一方面，该种制度设计下的土地流转可以有力地保证土地使用性质不变，以缓解当前我国人地关系高度紧张的困境。
作者单位： 陈娟 甘肃行政学院
邓晰隆兰州理工大学人文学院
参考文献：
[1]韩俊.中国农村土地制度建设三题[J].管理世界，1999,（3）：184-195.
[2]周其仁.中国农村改革：国家与所有权关系的变化[R].农村制度研究报告（第1号），1994.
[3]陈英.中国农村土地制度变革与创新思考[J].社会主义研究，2005,（3）：72-74.
[4]龚启贤.农民对土地产权的意愿及其对新政策的反应[J].中国农村观察，1998,（2）：18-25.