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摘 要：70年上海城市治理史，是一部城市体制改革史。新中国成立，上海即开启了城市治理历程，接管结束后基层政权建设中建立起135个办事处。从“冬防办事处”到“派出人员办事处”再到“区人民政府办事处”，街道成为基层治理最前沿。20世纪80年代城市体制矛盾凸现，上海开始新一轮体制探索。1987年制定并实施《街道办事处工作暂行条例》，强化基层治理。1994年对街道体制作出新的调整。2015年发布“1+6”配套文件，成为新时代上海城市治理的重要举措。2020年颁发《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》，强化“以人民为中心”的城市治理。70年上海城市治理夯实了超大型城市迈向未来的基础，开辟了“卓越的全球城市”治理的新阶段。夯实基础基层、重视推进基层治理体制机制创新，是贯穿上海70年城市治理的一条主线。
关键词： 超大城市治理;街道体制;基层基础;卓越的全球城市;体制变革与创新
上海70年城市治理，開展了诸多探索实践创新，是中国城市治理特别是城市基层治理的典型样本。从1949年上海解放实现民主建政、革命建设的城市新生，到今天向“卓越的全球城市”迈进，不断刷新城市的体制机制，提升城市治理精细化、智能化、科学化水平，城市治理每一步都反映出超大型城市的诸多内在特点。70年上海城市治理发展史，是一部波澜壮阔的城市基层体制变革史。夯实基层基础、重视以街道为重心的基层治理体制机制创新，是上海的一个突出特点。
一、城市新生与民主建政：历史揭启新一页
1949年5月27日，上海解放。5月27日奉中国人民革命军事委员会电令，成立中国人民解放军上海市军事管制委员会，对城市实施军事管制（陈毅任主任、粟裕任副主任）。上海市军事管制委员会为城市接管时期的权力机关行使军事、政治、经济、文化事务等权力，设置了全方位的机构：（1）军事接管委员会;（2）政务接管委员会;（3）财政经济接管委员会;（4）文化教育管理委员会。同时还设立了军管会办公厅、秘书处、总务处、交际处、人事处、外侨事务处、公安部、淞沪警务司令部、运输司令部、公共房屋分配（管理）委员会、近郊接管委员会，构建起基本的行政架构。
上海解放，上海市人民政府旋即成立。1949年5月28日，中国人民革命军事委员会任命陈毅为上海市市长，曾山、潘汉年、韦悫为副市长。5月28日下午，陈毅到江西中路215号市长办公室，参加接管国民党市政府仪式。到1949年6月10日，对国民党市政府各系统机构的接管工作基本完成。接管工作呈现三个阶段：一是接收阶段，主要是清点移交，基本不打乱日常业务正常运行;二是管理阶段，在研究考察基础上进行局部性改造，清除国民党旧制度;三是改造阶段，政务部门和军事部门按照解放区军政制度彻底改造。经济部门、文教部门则按实际情况，保留了一部分合乎科学规律的组织机构。
从体制看，当时上海市军事管制委员会和上海市人民政府共同承担了城市政权职能。凡常规性政策政令，以上海市人民政府名义公布;凡应急性、政治性的处置，则由上海市军事管制委员会发布命令。接受工作基本完成后，即对秘书处、人事处、总务处三个处改造重建，将会计处移入财政局;撤销调查处、统计处和参事室、机要室;废除旧法院和警察局，成立人民法院和公安局;撤销旧社会局，成立工商管理处和劳工处;裁撤民食调配处，成立上海粮食公司。1949年7月底，全面归入上海市人民政府管理。1949年8月18日-26日，上海市人民政府任命各部门负责人。到1949年底，上海市人民政府共建立起23个政府部门。
上海民主建政以“上海各界人民代表会议”为平台展开。1949年8月3日，上海市第一次各界代表会议召开（后改称“上海市一届一次各界人民代表会议”），会上提出的“建设新上海”的六大任务，成为上海城市治理的实际起点。
基于“上海各界人民代表会议”这一建政平台，开展了机构整编、区政建设等重大事项。截至1954年8月上海市一届人大一次会议召开，上海市各界人民代表会议历经3届（举行9次会议），审议政府工作报告7个;财政、预决算报告3个;专题报告38个;通过条例、规则6件，决议、决定31件。上海市各界人民代表会议从咨询、协商、参政议政，发展到代行上海市人民代表大会职能、选举市政府领导人，为后来过渡到普选的人民代表大会制度奠定了基础。根据《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》规定，1953年冬至1954年春上海全市普遍开展基层选举。在选出了区和乡、镇两级人代会代表后，各区人代会和驻沪部队等单位选出第一届人代会代表共800名。1954年8月，上海市第一届人民代表大会第一次会议召开，标志着新上海民主建政进入到一个新阶段。
解放伊始上海行政区划基本维持原状，全市划30个行政区。其中市区20个：黄浦区、老闸区、邑庙区、蓬莱区、嵩山区、卢湾区、常熟区、徐汇区、长宁区、静安区、新成区、江宁区、普陀区、闸北区、北站区、虹口区、北四川路区、提篮桥区、榆林区、杨浦区;郊区10个：新市、江湾、吴淞、大场、新泾、高桥、真如、龙华、杨思、洋泾。当时市区人口占到全市总人口的83%，面积则占全市面积的14%。整个接管工作告一段落后，在全市区一级推开了基层政权建设。第一阶段主要废除旧保甲制;第二阶段撤销区一级的军事接管，建立起区级人民政府体制;第三阶段召开了各区的人民代表会议，全面确立民主制度。
1950年6月，上海市人民政府批准成立30个区的人民政府，任命各区区长。同时市政府成立“区政工作委员会”和“区政指导处”，强化工作指导。1950年7月1日，上海市军管会撤销。1950年12月至1951年3月，上海各区先后召开各界人民代表会议，并成立区协商委员会，建立起区级人民政府与基层各界人民群众的联系渠道。
二、城市基层基础治理建构：从创制到完善 1949年，上海城市接管基本完成后，即按3-5个旧保的范围设立一个“接管专员办事处”，负责开展居民工作。1950年7月1日，因各区人民政府业已成立，原区接管委员会下属的“接管专员办事处”撤销。1950年11月，上海全市开展以防特、防盗、防空、防火为主要内容的人民冬防工作，以公安派出所辖区范围建立“冬防办事处”。到1951年3月，全市共建立“冬防办事处”117个。1951年6月，市区20个区以及郊区洋泾、吴淞一部分城市化地区，在“冬防办事处”的基础上，以公安派出所辖区为范围设立区人民政府“派出人员办事处”。当时为区人民政府派出人员办事的处所，非一级行政机构。“派出人员办事处”在区政府领导下（业务上受区民政科指导），具体负责指导街道里弄居民的日常工作。
1952年6月，“派出人员办事处”统一改称“上海市某某区人民政府第几办事处”。到1952年底，全市建立起135个办事处。关于“办事处”的性质和任务，1952年6月，上海市人民政府发布《上海市市区设置区人民政府办事处试行方案（草案）》规定：办事处为区政府的派出机关，以地区居民为主要工作对象。主要任务：（1）组织发动里弄居民，以推动与贯彻当前的中心任务;（2）领导居委会，协助区政府开展里弄中的民主建设;（3）组织教育居民劳动生产并推进有关居民的福利工作;（4）推动居民文化教育;（5）组织进行街道里弄公共卫生工作;（6）贯彻区政府规定的有关居民工作。
各区政府办事处在指导里弄居民进行组织建设、宣传贯彻政府政策法令、推进居民福利与安全等工作中，特别是在动员居民响应政府号召、贯彻中心任务等方面发挥很大作用。但也暴露出突出问题：一是职权范围不清，工作漫无边际;二是上级多头领导，工作忙乱;三是整体能力薄弱。这些早期就暴露出来的问题，后来一直成为街道这一层面主要问题所在。针对这些问题，上海市民政局在1952年9月出台《市区区人民政府办事处试行方案（草案）》，明确办事处的性质为“区人民政府的派出机构，不是区以下的一级政权”，也非政府各部门的“承办机构”。任务是代表区人民政府具体进行地区居民的组织工作和推进居民福利工作，在区人民政府领导下推动居民委员会贯彻群众性的中心任务。后来这一方案在征求各方意见的基础上作进一步修订，于1953年上半年正式公布施行。
1954年12月，全国人大常委会第一届第四次会议通过《城市街道办事处组织条例》，规定街道办事处主要任务是：办理市、区人民委员会有关居民工作的交办事项;指导居民委员会的工作;反映居民的意见和要求。至此，作为城市基层治理的重要载体的“街道办事处”体制正式确立下来，成为中国特色城市基层治理的重要体制和层级。
1955年2月，上海市第一届人大二次会议依照1954年9月公布的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定，将上海市人民政府改为上海市人民委员会。上海市人民委员会是上海市人民代表大会的执行机关，也是上海市地方国家行政机关。根据全国人大颁发的《城市街道办事处组织条例》，上海市人民委员会1955年5月18日批示：各区办事处的名称以其所在地街道名称称之，即为某某区人民委员会某某街道办事处。1963年8月，上海市人民委员会根据《城市街道办事处组织条例》，结合上海实际，制定发布《上海市街道办事处工作条例试行（草案）》，规定街道办事处主要任务为：（1）了解居民的意见和要求，指导里弄委员会的工作;（2）配合有关部门对居民进行思想政治教育，动员居民积极响应党和政府的号召，完成各项中心任务;（3）根据上级政府规定，负责领导管理街道里弄集体事业的有关工作;（4）安排居民经济生活，做好优抚救济工作;（5）组织居民开展业余文化教育活动，发动群众做好爱国卫生工作;（6）根据上级政府规定，对地区劳动力进行管理调配，做好减少城镇人口工作;（7）配合有关部门做好群众性的治安保安工作和调解工作;（8）承办市、区人民委员会交办的其他有关居民工作。
至此，作为城市基层治理重要枢纽的“街道体制”得以成型。从“冬防办事處”到“派出人员办事处”，再到“区人民政府办事处”，街道办事处经历了多轮变更，由实践推动而不断强化完善，成为上海城市基层治理的科层一线，时至今日已成为超大型城市治理的最前沿。它既是城市民主建政的逻辑发展，也是在基层实践不断探索基础上形成的体制创新。
三、“街道体制”的困境与问题：新时期的探索
进入20世纪80年代后，上海基层治理体制矛盾在街道层级又有新的凸显，由此展开了新的探索和改革。1987年，在改革开放十年实践基础上，上海制定颁发《街道办事处工作暂行条例》（下称《条例》），这个《条例》充分吸纳改革开放的时代精神和新的实践经验，从1987年到1994年的七年中，对强化基层政权建设、推进超大型城市基层治理发挥了重要作用，并在全国产生很大影响。
首先，街道办事处的功能地位得到强化。《条例》明确街道办事处行使基层政权部分权力，实事求是地体现了街道办事处不是一级政权但行使一部分政权职能的性质，这是个重要突破。其次，街道办事处组织机构规范化、制度化，由原来“分组”设置的管理体制改设为“一室四科”。实行办事处主任负责制，并建立主任办公会议制度、岗位责任制、公开办事制度、联系居民群众制度，提升了制度化水平。第三，进一步界定了职能范围。明确在辖区爱国卫生、计划生育、环境保护、市政管理、社会治安、人民调解、发展经济、防台防汛、抢险救灾、旧房改造、居民动迁、社会保障、安置待业等方面，承担管理职能。
但在长期运行中，街道办事处体制又显露出诸多新的问题和矛盾：一是作为基层治理一线，街道缺乏行政管理综合能力和管理权威。虽然城市管理已形成三级配置，但由于社会事务日趋复杂，街道力量凸显不足。后来颁发的《上海市街道办事处工作规定》赋予街道“人事建议权”“综合协调权”和“行政处罚权”，但由于条块矛盾突出，实践中很难落实。二是管理队伍素质与城市发展不相适应。当时全市里弄干部1.6万人，其中聘用离退休人员占70%以上，初中以下文化程度占75%。1994年4月，上海市委组织部在一项调查中发现，越是基层，工作人员年龄越大。虹口区13个街道（镇）536名机关干部中35岁以下79人，占比14.7%;25岁以下17人，占比3.1%。虹口区唐山路街道30多名机关干部和提篮桥街道56名机关干部中，40岁以下分别只有2人，30岁以下分别只有1人。虹口区街道（镇）211名科级干部中35岁以下8人，占比1.5%;30岁以下1人，占比0.18%。这种情况延续较长，闸北区1993年有一项调查，街道57名后备干部中35岁以下共2人，占比3.5%;处级干部中比例更低。三是居委会地位低下，难以发挥应有作用。随着住宅多元化、人口老龄化和流动人口不断增加，居委会工作激增。除了环境卫生、综合治理、人民调解、计划生育、文教、民政等外，还要承担居民楼的物业、水电、煤气、有线电视入户等收费工作。而居委会聘用干部月津贴标准很低。四是街道管辖范围落差过大。全市108个街道管辖面积332平方公里，平均管辖面积3.08平方公里。其中管辖面积最大的街道15平方公里，最小的街道0.44平方公里;人口最多的街道14.7万人，最少的街道0.73万人。五是形成新的“管理盲点”。随着城郊接合部新建商品住宅的大面积兴起，应建而未建的居委会有500多个，还有一些新建小区要求“自选居委会”。社区基础设施也分布不均，一些新建住宅小区配套设施不是未予同步规划，便是建设滞后。有的小区公建配套设施用地、资金不到位，引发社会矛盾。这些综合性问题反映出超大型城市基层治理深层次的结构问题： ——街道在社区管理中角色功能不清晰。街道的“政府角色”与“事业属性”，“管理职能”与“经济功能”，交织一起并构成一定冲突。街道把大量时间精力放在发展街道经济上，客观上抑制了行政管理效能的提升。
——城市治理结构不合理。市、区、街道三级管理机构设置呈“倒金字塔”型。街道一级设立的各种委员会、领导小组、各种机构平均30多个，街道办事处主任平均兼职20多项。市、区两级布置工作“倾盆而下”，有重复的，有交叉的，有冲突的，使街道疲于应付。
——体制、机制僵硬。如社区内的市、区属机构和企事业单位分别受各自条口领导，与街道无行政隶属关系，无法形成监督机制。可由企事业承担的事务未引入市场机制。不少街道管理部门集建设、管理、处罚于一身。
——基层治理政策缺陷。居委会编制少，有的只有2名“集体事业编制”。居委会行政经费和人员收入缺乏稳定来源。1995年上海居委会聘用干部平均收入320元左右，难以吸引符合条件的人员。里弄支部书记和居委会主任难于选任，许多70岁上下的里弄支部书记、居委会主任因人员缺乏不能退岗，被继续劝留。
上海20世纪80年代城市治理围绕着这些体制机制性问题，不断进行调整和变革。有的是局部性试验微调，有的是全局性的改革完善，总的取向是做实做大街道这一层级，强化其基层管理功能。围绕如何解决各种新的体制性矛盾和问题，引发了基层治理体制的深层次改革，各项基层、基础工作，在这一阶段得到较大力度的夯实。
四、分权与放权：从“两级政府、两级管理”到“两级政府、三级管理”
上世纪90年代初，在我国市场化改革推进的大背景下，中央确定上海“一个龙头、三个中心”城市定位，进而作出“开发开放浦东”重大战略决策，使上海在全国的地位作用发生新的变化。1992年后上海开始探索“分级施策、分类指导”和事权分开的城市管理体制，向基层放权。实际上是一种以基层（街道）为元点的“垂直分权”思维，是城市管理体制上的一项重要创新。
1992年4月，上海市委、市政府在上海县召开会议，决定在郊县推行“两级政府、两级管理”体制。5月在静安区召开城市建设市-区联手现場会，提出在市区推行“两级政府、两级管理”体制。在财税、基建、规划、土地、环保、对外贸易、劳动、人事、机构编制、工商行政等方面，进一步向区、县放权。如500万美元以下外商投资项目由区、县自行决定，无须报市审批（1993年4月又调整至1000万美元），并同步拥有规划、土地、工商等方面审批权限。1993年上海加快经济综合改革步伐，完善县级地方政府管理职能：（1）确定在嘉定、松江、金山、崇明四个县开展综合改革试点，加快垂直放权步子。（2）改革规划审批制度。市里只审批总体规划，具体区域规划由县自行确定。（3）改革土地批租制度。市土地管理局只负责控制批租总量，并确认各县上报的地块定价方案。（4）继续实行财政包干政策。（5）实行专业银行和地方性融资机构相结合多沟道筹措资金办法，允许设立浦东发展银行各县分行，各县可建立农村合作基金会进行融资。（6）允许国内外资金联合开发郊区水源保护和风景区开发，实行“谁投资，谁受益”政策。（7）下放外商投资审批权，凡投资额度1000万美元以下的投资企业及配套项目，审批权和相应发证权下放给县（限制产业除外）。1994年1月起上海改革市与区县的财政包干体制，实行划分税种、确定收入的分税制财政体制。1995年按照“区划不变、分片合作、增强功能、协调发展”原则，在明责分权上实行“三放三抓”，调动市、区两个积极性，最大限度解放和发展生产力。
1996年1月23日，上海市人民政府印发《关于进一步完善市与郊县（区）“两级政府、两级管理”体制政策意见的通知》（沪府发〔1996〕2号），提出在财政税收、建设费用、城市规划、资金融通、国资管理、外资外贸等方面进一步向区县放权的22条政策举措;1996年3月24日，印发《关于进一步完善市与区“两级政府、两级管理”体制政策意见的通知》（沪府发〔1996〕21号），实施向郊县放权20条政策举措。为进一步强化区级政府在发展经济、城市建设和管理上的主体责任，1996年3月起实行：（1）财权与事权相统一，实行“谁办事，谁负责”财政机制;（2）管理与建设相统一，下放管理权限，谁建设，谁管理;（3）放权与转制同步，调整市区两级机构、人员，可推向市场的转换机制，推向市场，从组织体制确保“放实权、负实责”;（4）加强审计与下放财权相统一，各区审计局担负区内审计责任，市审计局审计监督;（5）局部与全局相统一，明确市、区各自职责，但形成工作合力。
在不断完善“两级政府、两级管理”体制的同时，上海着眼强化社区管理，扩大街道、乡镇管理权限和财力，审时度势地探索市区“两级政府、三级管理”、郊县“三级政府、三级管理”体制。1996年3月，上海城区管理体制由“两级政府、两级管理”向“两级政府、三级管理”推进，相当一部分管理职能从市、区政府中分离出来向街道集聚，重心下移，夯实基层基础治理。1996年3月，上海市委、市政府提出加强街道、居委会建设和社区管理的“18条政策意见”（沪委〔1996〕5号）。1997年4月，市政府办公厅发出《关于进一步落实沪委〔1996〕5号文件的通知》，旨在强化街道和居委会的管理政策。
1998年6月，在上海城区工作会议上，时任上海市委书记黄菊提出“创造性地开展加强基层基础工作，完善两级政府、三级管理新体制”的要求。1998年7月-9月，市政府办公厅先后转发市财政局、市国税局、市地税局《关于进一步健全本市街道（镇）协管税收网络的若干意见》，市房地局《关于加强全市居住物业管理的实施意见》和市政法委《关于进一步加强本市街道监察队建设的若干意见》，把城市管理重心进一步下移，大幅度强化三级管理。在“两级政府、三级管理”格局下，促使街道办事处体制和功能进一步从“民政型”向“行政型”转型，突破原先的体制框架。 1994年，上海就开始对《上海市街道办事处工作暂行条例》（下称《条例》）开展修订，对街道体制和功能定位进行与时俱进的调整改革。当时国家民政部正在草拟《中华人民共和国街道办事处组织法》，既考虑到与国家法律的相衔接，同时又对城市街道体制和功能定位作出具有前瞻性的改革：一是推动街道向一级政权推进。事实上街道办事处已行使基层政权的相关权力，市区则已有不少区存在镇政府，三级政权的框架已形成。强化街道办事处更多管理职能，成为新的必要。二是强化“小政府、大服务”理念。上海要率先建立社会主义市场经济体制，行政体制改革势在必行。当时公务员制度推行在即，政府管理呈现间接化、社会化态势。基层治理改革和《条例》的修订都充分体现了这一现实。三是发挥街道办事处综合管理优势。鉴于城市管理日趋繁重，《条例》的修订一方面赋予街道办事处更多的行政管理权能，另一方面又注重条块关系的理顺，实行“条包块管”原则，既尊重现实，又不能拘泥于现实。
《条例》修订后，上海明确赋予街道办事处行使基层人民政府的职能，新增了参与城市规划和旧区改造、管理外来人口等新的职能。在机构设置上，统一行政办公室、社会治安综合治理办公室、市政卫生科、经济管理科、民政科、劳动科、文教科、财务审计科共“2室6科”的体制。同时强化街道办事处统筹领导功能，除公安等少数部门外，区政府部门设在街道的派出机构，一律实行街道办事处和上级主管部门双重领导。派出机构负责人的任免、调动、奖惩等，须征得街道办事处的同意。这一体制改革的灵魂，一是体现街道办事处的“政权化”;二是城市综合管理重心的“基层化”;三是强化区政府派出机构的“属地化”，成为强化街道行政管理职能务实有效的制度设计。
五、“街道经济”现象：功能、局限与改革
20世纪90年代中期，上海进入快速发展期。“街道经济”兴起及变化，一定程度上反映出当时城市治理新的发展趋势，也在一定程度上反映出中国城市必须经历的内在逻辑。
“街道经济”是城市发展至一定阶段的产物，包含了就业、财政、社会稳定、改善居民生活等多方面的社会内容。20世纪90年代初，上海街道经济已从传统业态向新业态迈进，包括服务业、旅游业、回收业、房产业、金融业、交通运输业及工业配套、科技开发等。街道经济从“小打小闹”向规模化发展，体现出多方面的功能：
一是成为强化基层治理的有力保障。1991年至1993年，财政给予各区街道拨款合计9119万元，街道实际支出经费43453万元，街道经济弥补财政不足34334万元。1993年，上海各街道仅用于人员经费一项达15136万元，以闸北区为例，1993年区财政拨款573.35万元，实际支出2703.02万元，其中人员经费支出1532.40万元，街道经济补贴人员经费达1197万元。街道经济为促进街道治理和队伍稳定作出了贡献。
二是成为区属经济重要构成。如1993年上海街道经济收入109.30亿元，利润5.92亿元，上交税收3.24亿元，分别比1992年增长83.8%、47.6%和53%。上交税收占区财政收入比重，由1992年的6.1%上升到7.5%。如普陀区街道经济上交税收占区财政收入比重，由1991年的10.8%上升到1992年的11.9%和1993年的13.3%。闸北区街道经济1993年利税达到1.37亿元，超过该区财贸和校办企业，为全区第一，反映出街道经济发展的强劲势头。
三是成为提供就业、稳定社会的重要手段。街道企业中第三产业（商业、饮食服务业）占70%，网点分布于大街小巷，不仅为都市生活提供了便利和福利（如黄浦区广场街道在青浦县成立工贸一体化的东方食品成套公司，为改善市民“菜篮子”发挥极大作用），同时为扩大就业、稳定社会作出贡献。当时吸纳待业人员4.3万人、安置残疾智障人员和两劳释放人员近万人、安排退休人员再就业8.2万人。
1994年3月，上海市民政局等部门召开15个座谈会，先后听取47个街道办事处的意见。压倒性主张是加快发展街道经济，强化街道经济职能以减轻财政压力。上海市委、市政府由此确定了“定、放、扶、理、导”的方针。“定”是明确街道经济发展定位，市区两级把街道经济纳入发展整体规划;“放”是继续放宽搞活，对街道经济像市对区县一样实行“增量共享”;“扶”是出台相关扶持政策;“理”是理顺各种关系;“导”是引导街道经济向高质量方向发展。这些政策使上海街道在创办“便民、利民、为民”服务事业基础上，通过发展街道经济进一步为解决社会问题、发展社会福利和维护社会治安，提供了物質基础。
上海街道经济是靠自我投入、自我积累发展起来的，所承担的社会义务和责任是无法替代的。有的企业还成为当时大中型企业配套“下线”（如静安区街道企业为大中型企业配套项目有47个）。但与此同时，“招商引资”牵扯大量本应用于基层治理、服务群众的资源和精力，有些方面还影响到市场秩序和营商环境，引发分配不公和腐败风险，客观上成为基层治理中“两难”问题。1995年，上海全市街道总收入为5.64亿元，总支出为5.67亿元。在总收入中区财政给街道的定额拨款，仅占街道总收入8.7%，街道经济税收返回和其他收入各占49%和42%左右。由于经费紧张，促使街道把主要精力放在招商引资和“创收”上，导致管理精力不济。一些街道其他科室编制3-4个，经济科编制则超过6-7个。街道党工委书记和办事处主任相当多的时间精力，都消耗在招商引资上。当时居委会也是这种状况。1995年，上海全市居委会总收入为1.9亿元，其中街道拨款占26%，居委会三产占到48%，社区服务和其他收入占到26%。由于居委会搞三产缺乏资金和人才，就在场地开发上动脑筋。不少居委会“合署办公”，将本已相当局促的办公场所挤出来，用于出租创收。
街镇是城市日常管理和公共服务的基础性单元，只有把重心转到公共治理和优化公共服务上来，才合乎基层公共管理的职能要求。取消街道招商引资，才能集中精力、更好优化基层治理和提升公共服务，也才能与上海超大型城市治理的内在要求相吻合。上海市委、市政府经反复调查研究，既尊重客观现实，促进街道经济转型发展;又审时度势调整相关政策，为最终终止“招商引资”、促进街道职能实现根本性转变，积极创造条件。 “街道经济”的退场和落幕一直到2015年才真正实现。2014年上海市委、市政府作出重大决策，全面取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，街道经费由区政府全额保障。全市统一停止街道招商引资。时任上海市委书记韩正指出：“街道招商引资，虽然有其历史发展的缘由，但从全局工作看，街道招商引资已是弊大于利，与上海城市未来产业结构的方向不相符合，街道干部也难以集中精力履行好群众要求的管理服务职能。”各区全面取消街道招商引资职能及相应考核，彻底剥离“职能、机构、人员、经费”。很多街道干部说：以前为了完成经济指标，都去招商引资了，重心难以集中在为民服务上。如今指标解套，回归正位，使服务社区居民成为心中最重的一本“民生账”。
这一“彻底之举”，是上海街道回归公共治理职能和强化基层基础的标志性事件，使牵涉大量时间精力、影响基层治理效能的招商引资彻底停下来，促使街道职能发生根本性转变，为推动街道工作重心切实放到公共服务、公共管理、公共安全等社会治理上来，创造了根本性条件，推进上海城市基层治理迈入新时代。
六、新时代的治理：迈向“卓越的全球城市”
进入新时代后，上海全面推进以“卓越的全球城市”为目标的城市治理，呈现两个明显的方位：一是进一步凸现城市治理重心，做实做强以街镇为基点的基层治理体系;二是推进城市精细化、智能化，同时强化城市的制度化、规范化、有序性，超大型城市治理的自觉意识明显增强。
2014年2月26日，上海市委将“创新社会治理、加强基层建设”列为市委“一号课题”，开展为期一年的调研，最终于2015年1月颁发《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件。这些经深入调研、聚焦解决突出问题而形成的治理方案，是又一次对城市基层治理体制的重塑。主要改革内容：一是将原社区（街道）党工委更名为街道党工委，明确街道党工委作为区委派出机关的性质。2017年5月，上海100个街道党工委全部完成更名，63个街道完成社区党委组建。二是统一按“6+2”模式设置机构（即党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室，同时可根据实际自行增设2个工作机构）。街道精简后突出“向下回应”，更好地服务社区群众。三是撤销原社区（街道）党工委下设的综合党委和居民区党委，新建社区党委。社区党委负责区域化党建和“两新”组织党建、居民区党建，推进社区共建共治和居民自治，有效解决了原先“1+3”即社区（街道）党工委与下设的行政组织党组、综合党委和居民区党委“三条线”职责边界不清晰、与职能科室关系不顺的问题。四是规范薪酬体系。全市社区工作者平均收入水平统一为2013年度上海市职工平均工资的1-1.4倍。同时打通职业通道。全市4063名居民区书记中，事业编制658名，就业年龄段落实事业待遇的1049名，退休聘用提高工作津贴151名。至2017年10月底，上海全市4.1万人纳入社区工作者队伍，队伍结构得到优化，大专及以上学历21449人（占80.4%）。全市居委会换届选举出现变化，平均一个岗位引来20人竞争，居委会干部“身价上去了”。五是重心下移、资源下沉、权力下放。赋予街道更多权限，同时监督条线职能部门派出机构在街镇切实履行治理职责，强化块面的综合协调能力，成为进入新时代后上海超大型城市治理又一个标志性举措。
2017年国务院批复《上海城市总体规划（2017-2035）》，要求从长三角整体协调发展的角度，发挥上海中心城市作用，打造具有全球影响力的世界级城市群。2018年7月，《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》印发，内容覆盖交通能源、科创、产业、信息化、信用、环保、公共服务、商务金融等12个合作专题和7大重点领域。2018年11月5日，习近平总书记在首届进博会开幕式上宣布：“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”，此后长三角一体化进程进入快车道。同时2018年以来，上海加快推进“五个中心”“四大品牌”“三大文化”“卓越的全球城市”建设，深化社会治理创新，创新管理体制机制，提升城市治理精细化、智能化、科学化水平。2018年1月31日，上海发布《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划（2018-2020年）》，探索中国特色超大城市管理新路子，切实解决突出问题，提升精细化管理水平，提升市民获得感、幸福感、安全感。在旧区改造、创业就业、社区服务、小区治理、城乡养老、交通出行等方面，推出一系列新舉措。改善营商环境，推进“一网通办”，加快推进政府治理能力现代化。2019年2月，在2018年“优化营商环境专项行动计划”实施基础上，推出对标世行营商环境评估指标的优化营商环境“25条”（专项行动计划2.0版）。2019年行政审批时限平均减少一半、提交材料平均减少一半，新增业务流程优化再造事项并实现全市通办。2019年7月1日起，上海实施“史上最严”的垃圾分类措施，开启了垃圾分类时代的到来。
2019年8月6日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，8月20日，中国（上海）自由贸易试验区临港新片区揭牌。继长三角一体化发展“规划纲要”正式出台、“科创板”正式开市后上海自贸试验区临港新片区揭牌，与中央“支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区”的决定一起，成为面向全球、引领中国进一步扩大开放的战略性重大举措，为推进上海“卓越的全球城市”建设注入新的活力。
2020年，肆虐全球的新冠肺炎疫情是对城市治理的一次综合大考和全面检测。2020年4月，上海颁发《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》，对标国际最高标准，提出到2025年形成统一高效、响应迅速、科学精准、联防联控、多元参与的公共卫生应急管理体系，重大疫情和突发公共卫生事件应对能力达到国际一流水准，使上海成为全球公共卫生最安全城市之一。2020年6月，上海市委十一届九次全会审议通过《关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》，推进“以人民为中心”治理理念，提升城市的人民性，翻开超大城市治理新的一页。 人类近现代文明进步是以城市进步为标志的。城市治理特别是超大型城市的治理面貌，主要取决于城市基层基础治理的质量。上海在各个历史时期开展了以解决突出现实问题为重点的实践探索，形成了一套相对稳定、又不断与时俱进的城市治理体制机制，成为“上海特点”的重要构成。
从超大型城市治理的内在要求看，上海城市治理要在70年探索实践的基础上，进一步从“管理”向“治理”转型，从“基层”向“全局”扩展，从“社区”向“社会”拓深，从“行政化”向“社会化”跃进，从“传统型”向“现代性”跨越，站到全球城市的第一梯队，在贯彻实施长三角一体化和“长江经济带”等国家战略的进程中，进一步发挥好示范引领作用，引领长三角城市群和中国城市在新時代实现新的伟大变革与超越。
注释：
① 粟裕任主任、唐尧任副主任。下设军事部、政工部、后勤部、空军部、海军部、训练部。据《上海人民政府志》，上海社会科学院出版社，2004年，第131、132页。
② 周林任主任、曹漫之任副主任。下设民政和法院接收处以及20个市区接管委员会。据《上海人民政府志》，上海社会科学院出版社，2004年，第133页。
③ 曾山任主任、许涤新、刘少文任副主任。下设贸易区、工商处、财政处、金融处、劳工处、轻工处、重工处、农林处、铁道处、电讯处、邮政处、航运处、工务处、公用处、房地产处、卫生处。据《上海人民政府志》，上海社会科学院出版社，2004年，第132页。
④ 陈毅兼任主任、韦悫、夏衍、钱俊瑞、范长江、戴白韬任副主任。下设高等教育处、市政教育处、文艺处、新闻出版社处。据《上海人民政府志》，上海社会科学院出版社，2004年，第132页。
⑤ 报告内容涉及劳动就业、财政税务、文化教育、疏散难民、失业救济、抗美援朝、民主改革、镇压反革命等方面。
⑥ 中共上海市委组织部：《本市部分街道党工委贯彻〈中国共产党上海市街道工作委员会工作条例（试行）〉情况的调查》，1994年4月25日。
⑦ 当时里弄聘用干部月收入主要来自三个方面：一是区财政拨款。20世纪80年代制定标准，按居委会主任37元、副主任35元、各个条的主任32元发放;二是各街道给予居委会聘用干部每人10-25元不等但相对固定的补贴;三是居委会自身“三产 ”收入。“三产”落后的居委会则由街道给予一定数额的资助（根据相关调研材料综合）。
⑧ 郊区土地批租出让金除嘉定、宝山、闵行3个区由市、区分成外，其余各县全部自留，但承担相应市政配套工程。
⑨ 即放一般项目，抓大项目;放审批权，抓监督权;放一般事务权，抓帮助与指导权。
⑩ 上海市人民政府办公厅区政处、上海市委研究室区县处：《关于本市街道经济情况的调查报告》（1994年4月25日），中共上海市委办公厅协调处编印：《社区党建与社区建设基础资料》（2005年2月），第219、218页。
一是制定资金信贷和技改贷款的优惠政策，市区主管部门列入信贷计划给予扶持;二是制定政策，鼓励支持具备一定条件的街道参与旧城改造和房地产开发。据上海市人民政府办公厅区政处、上海市委研究室区县处：《关于本市街道经济情况的调查报告》（1994年4月25日），中共上海市委办公厅协调处编印：《社区党建与社区建设基础资料》（2005年2月），第221，222页。
徐敏：《基层大改革，“加减乘除”如何做，解读市委一号课题成果<关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见>》，《解放日报》2015年1月6日，第1版。
六个配套文件是关于街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与、社区工作者的具体政策规定。
上海街道一般设11个左右部门，有的街道则多达 15个部门，部门设置简单与上级条线对应，科室划分过细，职能重复交叉。
徐蒙：《形成2019年世行营商环境指标对标改革专项行动计划2.0版，明确进一步改革目标改革任务，上海推出进一步优化营商环境“25条”》，《解放日报》2019年2月12日，第1版。
《上海市生活垃圾管理条例》2019年1月31日经上海市十五届人大第二次会议表决通过，是全国首部生活垃圾管理的地方性法规。
Abstract： 70 years' history in Shanghai governance is structural reform history in the city. Since the founding of the People's Republic of China， Shanghai has launched urban governance， and established 135 offices during grassroots political power construction after takeover. From "Winter Defense Office" to "Expatriate Personnel Office" and then "District People's Government Office"， sub-district has become forefront of grassroots governance. In 1980s urban system contradictions appeared， Shanghai began to initiate a new round of system exploration. In 1987， Provisional Regulations on the Work of Sub-district Offices was formulated and implemented to strengthen grassroots governance. In 1994， sub-district systems were re-adjusted. In 2015， "1+6"supporting document was issued， which became an important initiative of Shanghai urban government at the new era. In 2020， Proposal by Shanghai Municipal Committee of the CPC on Thoroughly Applying the Important Concept of "People's City by the People， People's City for the People" and on Writing New Chapter of People's City at the New Age was issued to reinforce urban governance of "people oriented".70 years' Shanghai government has laid a solid foundation for megacity to move towards future， as well as developed a new stage for "prominent global metropolis" governance. To enhance fundamental grassroots， as well as to focus on innovation of grassroots governance system and mechanism is a principle line that runs through Shanghai's 70-year urban governance.
Keywords： Megacity Governance; Sub-district System; Grassroots Fundamental; Prominent Global Metropolis; System Reform and Innovation.
（责任编辑 周巍）
关键词： 超大城市治理;街道体制;基层基础;卓越的全球城市;体制变革与创新
上海70年城市治理，開展了诸多探索实践创新，是中国城市治理特别是城市基层治理的典型样本。从1949年上海解放实现民主建政、革命建设的城市新生，到今天向“卓越的全球城市”迈进，不断刷新城市的体制机制，提升城市治理精细化、智能化、科学化水平，城市治理每一步都反映出超大型城市的诸多内在特点。70年上海城市治理发展史，是一部波澜壮阔的城市基层体制变革史。夯实基层基础、重视以街道为重心的基层治理体制机制创新，是上海的一个突出特点。
一、城市新生与民主建政：历史揭启新一页
1949年5月27日，上海解放。5月27日奉中国人民革命军事委员会电令，成立中国人民解放军上海市军事管制委员会，对城市实施军事管制（陈毅任主任、粟裕任副主任）。上海市军事管制委员会为城市接管时期的权力机关行使军事、政治、经济、文化事务等权力，设置了全方位的机构：（1）军事接管委员会;（2）政务接管委员会;（3）财政经济接管委员会;（4）文化教育管理委员会。同时还设立了军管会办公厅、秘书处、总务处、交际处、人事处、外侨事务处、公安部、淞沪警务司令部、运输司令部、公共房屋分配（管理）委员会、近郊接管委员会，构建起基本的行政架构。
上海解放，上海市人民政府旋即成立。1949年5月28日，中国人民革命军事委员会任命陈毅为上海市市长，曾山、潘汉年、韦悫为副市长。5月28日下午，陈毅到江西中路215号市长办公室，参加接管国民党市政府仪式。到1949年6月10日，对国民党市政府各系统机构的接管工作基本完成。接管工作呈现三个阶段：一是接收阶段，主要是清点移交，基本不打乱日常业务正常运行;二是管理阶段，在研究考察基础上进行局部性改造，清除国民党旧制度;三是改造阶段，政务部门和军事部门按照解放区军政制度彻底改造。经济部门、文教部门则按实际情况，保留了一部分合乎科学规律的组织机构。
从体制看，当时上海市军事管制委员会和上海市人民政府共同承担了城市政权职能。凡常规性政策政令，以上海市人民政府名义公布;凡应急性、政治性的处置，则由上海市军事管制委员会发布命令。接受工作基本完成后，即对秘书处、人事处、总务处三个处改造重建，将会计处移入财政局;撤销调查处、统计处和参事室、机要室;废除旧法院和警察局，成立人民法院和公安局;撤销旧社会局，成立工商管理处和劳工处;裁撤民食调配处，成立上海粮食公司。1949年7月底，全面归入上海市人民政府管理。1949年8月18日-26日，上海市人民政府任命各部门负责人。到1949年底，上海市人民政府共建立起23个政府部门。
上海民主建政以“上海各界人民代表会议”为平台展开。1949年8月3日，上海市第一次各界代表会议召开（后改称“上海市一届一次各界人民代表会议”），会上提出的“建设新上海”的六大任务，成为上海城市治理的实际起点。
基于“上海各界人民代表会议”这一建政平台，开展了机构整编、区政建设等重大事项。截至1954年8月上海市一届人大一次会议召开，上海市各界人民代表会议历经3届（举行9次会议），审议政府工作报告7个;财政、预决算报告3个;专题报告38个;通过条例、规则6件，决议、决定31件。上海市各界人民代表会议从咨询、协商、参政议政，发展到代行上海市人民代表大会职能、选举市政府领导人，为后来过渡到普选的人民代表大会制度奠定了基础。根据《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》规定，1953年冬至1954年春上海全市普遍开展基层选举。在选出了区和乡、镇两级人代会代表后，各区人代会和驻沪部队等单位选出第一届人代会代表共800名。1954年8月，上海市第一届人民代表大会第一次会议召开，标志着新上海民主建政进入到一个新阶段。
解放伊始上海行政区划基本维持原状，全市划30个行政区。其中市区20个：黄浦区、老闸区、邑庙区、蓬莱区、嵩山区、卢湾区、常熟区、徐汇区、长宁区、静安区、新成区、江宁区、普陀区、闸北区、北站区、虹口区、北四川路区、提篮桥区、榆林区、杨浦区;郊区10个：新市、江湾、吴淞、大场、新泾、高桥、真如、龙华、杨思、洋泾。当时市区人口占到全市总人口的83%，面积则占全市面积的14%。整个接管工作告一段落后，在全市区一级推开了基层政权建设。第一阶段主要废除旧保甲制;第二阶段撤销区一级的军事接管，建立起区级人民政府体制;第三阶段召开了各区的人民代表会议，全面确立民主制度。
1950年6月，上海市人民政府批准成立30个区的人民政府，任命各区区长。同时市政府成立“区政工作委员会”和“区政指导处”，强化工作指导。1950年7月1日，上海市军管会撤销。1950年12月至1951年3月，上海各区先后召开各界人民代表会议，并成立区协商委员会，建立起区级人民政府与基层各界人民群众的联系渠道。
二、城市基层基础治理建构：从创制到完善 1949年，上海城市接管基本完成后，即按3-5个旧保的范围设立一个“接管专员办事处”，负责开展居民工作。1950年7月1日，因各区人民政府业已成立，原区接管委员会下属的“接管专员办事处”撤销。1950年11月，上海全市开展以防特、防盗、防空、防火为主要内容的人民冬防工作，以公安派出所辖区范围建立“冬防办事处”。到1951年3月，全市共建立“冬防办事处”117个。1951年6月，市区20个区以及郊区洋泾、吴淞一部分城市化地区，在“冬防办事处”的基础上，以公安派出所辖区为范围设立区人民政府“派出人员办事处”。当时为区人民政府派出人员办事的处所，非一级行政机构。“派出人员办事处”在区政府领导下（业务上受区民政科指导），具体负责指导街道里弄居民的日常工作。
1952年6月，“派出人员办事处”统一改称“上海市某某区人民政府第几办事处”。到1952年底，全市建立起135个办事处。关于“办事处”的性质和任务，1952年6月，上海市人民政府发布《上海市市区设置区人民政府办事处试行方案（草案）》规定：办事处为区政府的派出机关，以地区居民为主要工作对象。主要任务：（1）组织发动里弄居民，以推动与贯彻当前的中心任务;（2）领导居委会，协助区政府开展里弄中的民主建设;（3）组织教育居民劳动生产并推进有关居民的福利工作;（4）推动居民文化教育;（5）组织进行街道里弄公共卫生工作;（6）贯彻区政府规定的有关居民工作。
各区政府办事处在指导里弄居民进行组织建设、宣传贯彻政府政策法令、推进居民福利与安全等工作中，特别是在动员居民响应政府号召、贯彻中心任务等方面发挥很大作用。但也暴露出突出问题：一是职权范围不清，工作漫无边际;二是上级多头领导，工作忙乱;三是整体能力薄弱。这些早期就暴露出来的问题，后来一直成为街道这一层面主要问题所在。针对这些问题，上海市民政局在1952年9月出台《市区区人民政府办事处试行方案（草案）》，明确办事处的性质为“区人民政府的派出机构，不是区以下的一级政权”，也非政府各部门的“承办机构”。任务是代表区人民政府具体进行地区居民的组织工作和推进居民福利工作，在区人民政府领导下推动居民委员会贯彻群众性的中心任务。后来这一方案在征求各方意见的基础上作进一步修订，于1953年上半年正式公布施行。
1954年12月，全国人大常委会第一届第四次会议通过《城市街道办事处组织条例》，规定街道办事处主要任务是：办理市、区人民委员会有关居民工作的交办事项;指导居民委员会的工作;反映居民的意见和要求。至此，作为城市基层治理的重要载体的“街道办事处”体制正式确立下来，成为中国特色城市基层治理的重要体制和层级。
1955年2月，上海市第一届人大二次会议依照1954年9月公布的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定，将上海市人民政府改为上海市人民委员会。上海市人民委员会是上海市人民代表大会的执行机关，也是上海市地方国家行政机关。根据全国人大颁发的《城市街道办事处组织条例》，上海市人民委员会1955年5月18日批示：各区办事处的名称以其所在地街道名称称之，即为某某区人民委员会某某街道办事处。1963年8月，上海市人民委员会根据《城市街道办事处组织条例》，结合上海实际，制定发布《上海市街道办事处工作条例试行（草案）》，规定街道办事处主要任务为：（1）了解居民的意见和要求，指导里弄委员会的工作;（2）配合有关部门对居民进行思想政治教育，动员居民积极响应党和政府的号召，完成各项中心任务;（3）根据上级政府规定，负责领导管理街道里弄集体事业的有关工作;（4）安排居民经济生活，做好优抚救济工作;（5）组织居民开展业余文化教育活动，发动群众做好爱国卫生工作;（6）根据上级政府规定，对地区劳动力进行管理调配，做好减少城镇人口工作;（7）配合有关部门做好群众性的治安保安工作和调解工作;（8）承办市、区人民委员会交办的其他有关居民工作。
至此，作为城市基层治理重要枢纽的“街道体制”得以成型。从“冬防办事處”到“派出人员办事处”，再到“区人民政府办事处”，街道办事处经历了多轮变更，由实践推动而不断强化完善，成为上海城市基层治理的科层一线，时至今日已成为超大型城市治理的最前沿。它既是城市民主建政的逻辑发展，也是在基层实践不断探索基础上形成的体制创新。
三、“街道体制”的困境与问题：新时期的探索
进入20世纪80年代后，上海基层治理体制矛盾在街道层级又有新的凸显，由此展开了新的探索和改革。1987年，在改革开放十年实践基础上，上海制定颁发《街道办事处工作暂行条例》（下称《条例》），这个《条例》充分吸纳改革开放的时代精神和新的实践经验，从1987年到1994年的七年中，对强化基层政权建设、推进超大型城市基层治理发挥了重要作用，并在全国产生很大影响。
首先，街道办事处的功能地位得到强化。《条例》明确街道办事处行使基层政权部分权力，实事求是地体现了街道办事处不是一级政权但行使一部分政权职能的性质，这是个重要突破。其次，街道办事处组织机构规范化、制度化，由原来“分组”设置的管理体制改设为“一室四科”。实行办事处主任负责制，并建立主任办公会议制度、岗位责任制、公开办事制度、联系居民群众制度，提升了制度化水平。第三，进一步界定了职能范围。明确在辖区爱国卫生、计划生育、环境保护、市政管理、社会治安、人民调解、发展经济、防台防汛、抢险救灾、旧房改造、居民动迁、社会保障、安置待业等方面，承担管理职能。
但在长期运行中，街道办事处体制又显露出诸多新的问题和矛盾：一是作为基层治理一线，街道缺乏行政管理综合能力和管理权威。虽然城市管理已形成三级配置，但由于社会事务日趋复杂，街道力量凸显不足。后来颁发的《上海市街道办事处工作规定》赋予街道“人事建议权”“综合协调权”和“行政处罚权”，但由于条块矛盾突出，实践中很难落实。二是管理队伍素质与城市发展不相适应。当时全市里弄干部1.6万人，其中聘用离退休人员占70%以上，初中以下文化程度占75%。1994年4月，上海市委组织部在一项调查中发现，越是基层，工作人员年龄越大。虹口区13个街道（镇）536名机关干部中35岁以下79人，占比14.7%;25岁以下17人，占比3.1%。虹口区唐山路街道30多名机关干部和提篮桥街道56名机关干部中，40岁以下分别只有2人，30岁以下分别只有1人。虹口区街道（镇）211名科级干部中35岁以下8人，占比1.5%;30岁以下1人，占比0.18%。这种情况延续较长，闸北区1993年有一项调查，街道57名后备干部中35岁以下共2人，占比3.5%;处级干部中比例更低。三是居委会地位低下，难以发挥应有作用。随着住宅多元化、人口老龄化和流动人口不断增加，居委会工作激增。除了环境卫生、综合治理、人民调解、计划生育、文教、民政等外，还要承担居民楼的物业、水电、煤气、有线电视入户等收费工作。而居委会聘用干部月津贴标准很低。四是街道管辖范围落差过大。全市108个街道管辖面积332平方公里，平均管辖面积3.08平方公里。其中管辖面积最大的街道15平方公里，最小的街道0.44平方公里;人口最多的街道14.7万人，最少的街道0.73万人。五是形成新的“管理盲点”。随着城郊接合部新建商品住宅的大面积兴起，应建而未建的居委会有500多个，还有一些新建小区要求“自选居委会”。社区基础设施也分布不均，一些新建住宅小区配套设施不是未予同步规划，便是建设滞后。有的小区公建配套设施用地、资金不到位，引发社会矛盾。这些综合性问题反映出超大型城市基层治理深层次的结构问题： ——街道在社区管理中角色功能不清晰。街道的“政府角色”与“事业属性”，“管理职能”与“经济功能”，交织一起并构成一定冲突。街道把大量时间精力放在发展街道经济上，客观上抑制了行政管理效能的提升。
——城市治理结构不合理。市、区、街道三级管理机构设置呈“倒金字塔”型。街道一级设立的各种委员会、领导小组、各种机构平均30多个，街道办事处主任平均兼职20多项。市、区两级布置工作“倾盆而下”，有重复的，有交叉的，有冲突的，使街道疲于应付。
——体制、机制僵硬。如社区内的市、区属机构和企事业单位分别受各自条口领导，与街道无行政隶属关系，无法形成监督机制。可由企事业承担的事务未引入市场机制。不少街道管理部门集建设、管理、处罚于一身。
——基层治理政策缺陷。居委会编制少，有的只有2名“集体事业编制”。居委会行政经费和人员收入缺乏稳定来源。1995年上海居委会聘用干部平均收入320元左右，难以吸引符合条件的人员。里弄支部书记和居委会主任难于选任，许多70岁上下的里弄支部书记、居委会主任因人员缺乏不能退岗，被继续劝留。
上海20世纪80年代城市治理围绕着这些体制机制性问题，不断进行调整和变革。有的是局部性试验微调，有的是全局性的改革完善，总的取向是做实做大街道这一层级，强化其基层管理功能。围绕如何解决各种新的体制性矛盾和问题，引发了基层治理体制的深层次改革，各项基层、基础工作，在这一阶段得到较大力度的夯实。
四、分权与放权：从“两级政府、两级管理”到“两级政府、三级管理”
上世纪90年代初，在我国市场化改革推进的大背景下，中央确定上海“一个龙头、三个中心”城市定位，进而作出“开发开放浦东”重大战略决策，使上海在全国的地位作用发生新的变化。1992年后上海开始探索“分级施策、分类指导”和事权分开的城市管理体制，向基层放权。实际上是一种以基层（街道）为元点的“垂直分权”思维，是城市管理体制上的一项重要创新。
1992年4月，上海市委、市政府在上海县召开会议，决定在郊县推行“两级政府、两级管理”体制。5月在静安区召开城市建设市-区联手现場会，提出在市区推行“两级政府、两级管理”体制。在财税、基建、规划、土地、环保、对外贸易、劳动、人事、机构编制、工商行政等方面，进一步向区、县放权。如500万美元以下外商投资项目由区、县自行决定，无须报市审批（1993年4月又调整至1000万美元），并同步拥有规划、土地、工商等方面审批权限。1993年上海加快经济综合改革步伐，完善县级地方政府管理职能：（1）确定在嘉定、松江、金山、崇明四个县开展综合改革试点，加快垂直放权步子。（2）改革规划审批制度。市里只审批总体规划，具体区域规划由县自行确定。（3）改革土地批租制度。市土地管理局只负责控制批租总量，并确认各县上报的地块定价方案。（4）继续实行财政包干政策。（5）实行专业银行和地方性融资机构相结合多沟道筹措资金办法，允许设立浦东发展银行各县分行，各县可建立农村合作基金会进行融资。（6）允许国内外资金联合开发郊区水源保护和风景区开发，实行“谁投资，谁受益”政策。（7）下放外商投资审批权，凡投资额度1000万美元以下的投资企业及配套项目，审批权和相应发证权下放给县（限制产业除外）。1994年1月起上海改革市与区县的财政包干体制，实行划分税种、确定收入的分税制财政体制。1995年按照“区划不变、分片合作、增强功能、协调发展”原则，在明责分权上实行“三放三抓”，调动市、区两个积极性，最大限度解放和发展生产力。
1996年1月23日，上海市人民政府印发《关于进一步完善市与郊县（区）“两级政府、两级管理”体制政策意见的通知》（沪府发〔1996〕2号），提出在财政税收、建设费用、城市规划、资金融通、国资管理、外资外贸等方面进一步向区县放权的22条政策举措;1996年3月24日，印发《关于进一步完善市与区“两级政府、两级管理”体制政策意见的通知》（沪府发〔1996〕21号），实施向郊县放权20条政策举措。为进一步强化区级政府在发展经济、城市建设和管理上的主体责任，1996年3月起实行：（1）财权与事权相统一，实行“谁办事，谁负责”财政机制;（2）管理与建设相统一，下放管理权限，谁建设，谁管理;（3）放权与转制同步，调整市区两级机构、人员，可推向市场的转换机制，推向市场，从组织体制确保“放实权、负实责”;（4）加强审计与下放财权相统一，各区审计局担负区内审计责任，市审计局审计监督;（5）局部与全局相统一，明确市、区各自职责，但形成工作合力。
在不断完善“两级政府、两级管理”体制的同时，上海着眼强化社区管理，扩大街道、乡镇管理权限和财力，审时度势地探索市区“两级政府、三级管理”、郊县“三级政府、三级管理”体制。1996年3月，上海城区管理体制由“两级政府、两级管理”向“两级政府、三级管理”推进，相当一部分管理职能从市、区政府中分离出来向街道集聚，重心下移，夯实基层基础治理。1996年3月，上海市委、市政府提出加强街道、居委会建设和社区管理的“18条政策意见”（沪委〔1996〕5号）。1997年4月，市政府办公厅发出《关于进一步落实沪委〔1996〕5号文件的通知》，旨在强化街道和居委会的管理政策。
1998年6月，在上海城区工作会议上，时任上海市委书记黄菊提出“创造性地开展加强基层基础工作，完善两级政府、三级管理新体制”的要求。1998年7月-9月，市政府办公厅先后转发市财政局、市国税局、市地税局《关于进一步健全本市街道（镇）协管税收网络的若干意见》，市房地局《关于加强全市居住物业管理的实施意见》和市政法委《关于进一步加强本市街道监察队建设的若干意见》，把城市管理重心进一步下移，大幅度强化三级管理。在“两级政府、三级管理”格局下，促使街道办事处体制和功能进一步从“民政型”向“行政型”转型，突破原先的体制框架。 1994年，上海就开始对《上海市街道办事处工作暂行条例》（下称《条例》）开展修订，对街道体制和功能定位进行与时俱进的调整改革。当时国家民政部正在草拟《中华人民共和国街道办事处组织法》，既考虑到与国家法律的相衔接，同时又对城市街道体制和功能定位作出具有前瞻性的改革：一是推动街道向一级政权推进。事实上街道办事处已行使基层政权的相关权力，市区则已有不少区存在镇政府，三级政权的框架已形成。强化街道办事处更多管理职能，成为新的必要。二是强化“小政府、大服务”理念。上海要率先建立社会主义市场经济体制，行政体制改革势在必行。当时公务员制度推行在即，政府管理呈现间接化、社会化态势。基层治理改革和《条例》的修订都充分体现了这一现实。三是发挥街道办事处综合管理优势。鉴于城市管理日趋繁重，《条例》的修订一方面赋予街道办事处更多的行政管理权能，另一方面又注重条块关系的理顺，实行“条包块管”原则，既尊重现实，又不能拘泥于现实。
《条例》修订后，上海明确赋予街道办事处行使基层人民政府的职能，新增了参与城市规划和旧区改造、管理外来人口等新的职能。在机构设置上，统一行政办公室、社会治安综合治理办公室、市政卫生科、经济管理科、民政科、劳动科、文教科、财务审计科共“2室6科”的体制。同时强化街道办事处统筹领导功能，除公安等少数部门外，区政府部门设在街道的派出机构，一律实行街道办事处和上级主管部门双重领导。派出机构负责人的任免、调动、奖惩等，须征得街道办事处的同意。这一体制改革的灵魂，一是体现街道办事处的“政权化”;二是城市综合管理重心的“基层化”;三是强化区政府派出机构的“属地化”，成为强化街道行政管理职能务实有效的制度设计。
五、“街道经济”现象：功能、局限与改革
20世纪90年代中期，上海进入快速发展期。“街道经济”兴起及变化，一定程度上反映出当时城市治理新的发展趋势，也在一定程度上反映出中国城市必须经历的内在逻辑。
“街道经济”是城市发展至一定阶段的产物，包含了就业、财政、社会稳定、改善居民生活等多方面的社会内容。20世纪90年代初，上海街道经济已从传统业态向新业态迈进，包括服务业、旅游业、回收业、房产业、金融业、交通运输业及工业配套、科技开发等。街道经济从“小打小闹”向规模化发展，体现出多方面的功能：
一是成为强化基层治理的有力保障。1991年至1993年，财政给予各区街道拨款合计9119万元，街道实际支出经费43453万元，街道经济弥补财政不足34334万元。1993年，上海各街道仅用于人员经费一项达15136万元，以闸北区为例，1993年区财政拨款573.35万元，实际支出2703.02万元，其中人员经费支出1532.40万元，街道经济补贴人员经费达1197万元。街道经济为促进街道治理和队伍稳定作出了贡献。
二是成为区属经济重要构成。如1993年上海街道经济收入109.30亿元，利润5.92亿元，上交税收3.24亿元，分别比1992年增长83.8%、47.6%和53%。上交税收占区财政收入比重，由1992年的6.1%上升到7.5%。如普陀区街道经济上交税收占区财政收入比重，由1991年的10.8%上升到1992年的11.9%和1993年的13.3%。闸北区街道经济1993年利税达到1.37亿元，超过该区财贸和校办企业，为全区第一，反映出街道经济发展的强劲势头。
三是成为提供就业、稳定社会的重要手段。街道企业中第三产业（商业、饮食服务业）占70%，网点分布于大街小巷，不仅为都市生活提供了便利和福利（如黄浦区广场街道在青浦县成立工贸一体化的东方食品成套公司，为改善市民“菜篮子”发挥极大作用），同时为扩大就业、稳定社会作出贡献。当时吸纳待业人员4.3万人、安置残疾智障人员和两劳释放人员近万人、安排退休人员再就业8.2万人。
1994年3月，上海市民政局等部门召开15个座谈会，先后听取47个街道办事处的意见。压倒性主张是加快发展街道经济，强化街道经济职能以减轻财政压力。上海市委、市政府由此确定了“定、放、扶、理、导”的方针。“定”是明确街道经济发展定位，市区两级把街道经济纳入发展整体规划;“放”是继续放宽搞活，对街道经济像市对区县一样实行“增量共享”;“扶”是出台相关扶持政策;“理”是理顺各种关系;“导”是引导街道经济向高质量方向发展。这些政策使上海街道在创办“便民、利民、为民”服务事业基础上，通过发展街道经济进一步为解决社会问题、发展社会福利和维护社会治安，提供了物質基础。
上海街道经济是靠自我投入、自我积累发展起来的，所承担的社会义务和责任是无法替代的。有的企业还成为当时大中型企业配套“下线”（如静安区街道企业为大中型企业配套项目有47个）。但与此同时，“招商引资”牵扯大量本应用于基层治理、服务群众的资源和精力，有些方面还影响到市场秩序和营商环境，引发分配不公和腐败风险，客观上成为基层治理中“两难”问题。1995年，上海全市街道总收入为5.64亿元，总支出为5.67亿元。在总收入中区财政给街道的定额拨款，仅占街道总收入8.7%，街道经济税收返回和其他收入各占49%和42%左右。由于经费紧张，促使街道把主要精力放在招商引资和“创收”上，导致管理精力不济。一些街道其他科室编制3-4个，经济科编制则超过6-7个。街道党工委书记和办事处主任相当多的时间精力，都消耗在招商引资上。当时居委会也是这种状况。1995年，上海全市居委会总收入为1.9亿元，其中街道拨款占26%，居委会三产占到48%，社区服务和其他收入占到26%。由于居委会搞三产缺乏资金和人才，就在场地开发上动脑筋。不少居委会“合署办公”，将本已相当局促的办公场所挤出来，用于出租创收。
街镇是城市日常管理和公共服务的基础性单元，只有把重心转到公共治理和优化公共服务上来，才合乎基层公共管理的职能要求。取消街道招商引资，才能集中精力、更好优化基层治理和提升公共服务，也才能与上海超大型城市治理的内在要求相吻合。上海市委、市政府经反复调查研究，既尊重客观现实，促进街道经济转型发展;又审时度势调整相关政策，为最终终止“招商引资”、促进街道职能实现根本性转变，积极创造条件。 “街道经济”的退场和落幕一直到2015年才真正实现。2014年上海市委、市政府作出重大决策，全面取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，街道经费由区政府全额保障。全市统一停止街道招商引资。时任上海市委书记韩正指出：“街道招商引资，虽然有其历史发展的缘由，但从全局工作看，街道招商引资已是弊大于利，与上海城市未来产业结构的方向不相符合，街道干部也难以集中精力履行好群众要求的管理服务职能。”各区全面取消街道招商引资职能及相应考核，彻底剥离“职能、机构、人员、经费”。很多街道干部说：以前为了完成经济指标，都去招商引资了，重心难以集中在为民服务上。如今指标解套，回归正位，使服务社区居民成为心中最重的一本“民生账”。
这一“彻底之举”，是上海街道回归公共治理职能和强化基层基础的标志性事件，使牵涉大量时间精力、影响基层治理效能的招商引资彻底停下来，促使街道职能发生根本性转变，为推动街道工作重心切实放到公共服务、公共管理、公共安全等社会治理上来，创造了根本性条件，推进上海城市基层治理迈入新时代。
六、新时代的治理：迈向“卓越的全球城市”
进入新时代后，上海全面推进以“卓越的全球城市”为目标的城市治理，呈现两个明显的方位：一是进一步凸现城市治理重心，做实做强以街镇为基点的基层治理体系;二是推进城市精细化、智能化，同时强化城市的制度化、规范化、有序性，超大型城市治理的自觉意识明显增强。
2014年2月26日，上海市委将“创新社会治理、加强基层建设”列为市委“一号课题”，开展为期一年的调研，最终于2015年1月颁发《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件。这些经深入调研、聚焦解决突出问题而形成的治理方案，是又一次对城市基层治理体制的重塑。主要改革内容：一是将原社区（街道）党工委更名为街道党工委，明确街道党工委作为区委派出机关的性质。2017年5月，上海100个街道党工委全部完成更名，63个街道完成社区党委组建。二是统一按“6+2”模式设置机构（即党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室，同时可根据实际自行增设2个工作机构）。街道精简后突出“向下回应”，更好地服务社区群众。三是撤销原社区（街道）党工委下设的综合党委和居民区党委，新建社区党委。社区党委负责区域化党建和“两新”组织党建、居民区党建，推进社区共建共治和居民自治，有效解决了原先“1+3”即社区（街道）党工委与下设的行政组织党组、综合党委和居民区党委“三条线”职责边界不清晰、与职能科室关系不顺的问题。四是规范薪酬体系。全市社区工作者平均收入水平统一为2013年度上海市职工平均工资的1-1.4倍。同时打通职业通道。全市4063名居民区书记中，事业编制658名，就业年龄段落实事业待遇的1049名，退休聘用提高工作津贴151名。至2017年10月底，上海全市4.1万人纳入社区工作者队伍，队伍结构得到优化，大专及以上学历21449人（占80.4%）。全市居委会换届选举出现变化，平均一个岗位引来20人竞争，居委会干部“身价上去了”。五是重心下移、资源下沉、权力下放。赋予街道更多权限，同时监督条线职能部门派出机构在街镇切实履行治理职责，强化块面的综合协调能力，成为进入新时代后上海超大型城市治理又一个标志性举措。
2017年国务院批复《上海城市总体规划（2017-2035）》，要求从长三角整体协调发展的角度，发挥上海中心城市作用，打造具有全球影响力的世界级城市群。2018年7月，《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》印发，内容覆盖交通能源、科创、产业、信息化、信用、环保、公共服务、商务金融等12个合作专题和7大重点领域。2018年11月5日，习近平总书记在首届进博会开幕式上宣布：“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”，此后长三角一体化进程进入快车道。同时2018年以来，上海加快推进“五个中心”“四大品牌”“三大文化”“卓越的全球城市”建设，深化社会治理创新，创新管理体制机制，提升城市治理精细化、智能化、科学化水平。2018年1月31日，上海发布《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划（2018-2020年）》，探索中国特色超大城市管理新路子，切实解决突出问题，提升精细化管理水平，提升市民获得感、幸福感、安全感。在旧区改造、创业就业、社区服务、小区治理、城乡养老、交通出行等方面，推出一系列新舉措。改善营商环境，推进“一网通办”，加快推进政府治理能力现代化。2019年2月，在2018年“优化营商环境专项行动计划”实施基础上，推出对标世行营商环境评估指标的优化营商环境“25条”（专项行动计划2.0版）。2019年行政审批时限平均减少一半、提交材料平均减少一半，新增业务流程优化再造事项并实现全市通办。2019年7月1日起，上海实施“史上最严”的垃圾分类措施，开启了垃圾分类时代的到来。
2019年8月6日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，8月20日，中国（上海）自由贸易试验区临港新片区揭牌。继长三角一体化发展“规划纲要”正式出台、“科创板”正式开市后上海自贸试验区临港新片区揭牌，与中央“支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区”的决定一起，成为面向全球、引领中国进一步扩大开放的战略性重大举措，为推进上海“卓越的全球城市”建设注入新的活力。
2020年，肆虐全球的新冠肺炎疫情是对城市治理的一次综合大考和全面检测。2020年4月，上海颁发《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》，对标国际最高标准，提出到2025年形成统一高效、响应迅速、科学精准、联防联控、多元参与的公共卫生应急管理体系，重大疫情和突发公共卫生事件应对能力达到国际一流水准，使上海成为全球公共卫生最安全城市之一。2020年6月，上海市委十一届九次全会审议通过《关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》，推进“以人民为中心”治理理念，提升城市的人民性，翻开超大城市治理新的一页。 人类近现代文明进步是以城市进步为标志的。城市治理特别是超大型城市的治理面貌，主要取决于城市基层基础治理的质量。上海在各个历史时期开展了以解决突出现实问题为重点的实践探索，形成了一套相对稳定、又不断与时俱进的城市治理体制机制，成为“上海特点”的重要构成。
从超大型城市治理的内在要求看，上海城市治理要在70年探索实践的基础上，进一步从“管理”向“治理”转型，从“基层”向“全局”扩展，从“社区”向“社会”拓深，从“行政化”向“社会化”跃进，从“传统型”向“现代性”跨越，站到全球城市的第一梯队，在贯彻实施长三角一体化和“长江经济带”等国家战略的进程中，进一步发挥好示范引领作用，引领长三角城市群和中国城市在新時代实现新的伟大变革与超越。
注释：
① 粟裕任主任、唐尧任副主任。下设军事部、政工部、后勤部、空军部、海军部、训练部。据《上海人民政府志》，上海社会科学院出版社，2004年，第131、132页。
② 周林任主任、曹漫之任副主任。下设民政和法院接收处以及20个市区接管委员会。据《上海人民政府志》，上海社会科学院出版社，2004年，第133页。
③ 曾山任主任、许涤新、刘少文任副主任。下设贸易区、工商处、财政处、金融处、劳工处、轻工处、重工处、农林处、铁道处、电讯处、邮政处、航运处、工务处、公用处、房地产处、卫生处。据《上海人民政府志》，上海社会科学院出版社，2004年，第132页。
④ 陈毅兼任主任、韦悫、夏衍、钱俊瑞、范长江、戴白韬任副主任。下设高等教育处、市政教育处、文艺处、新闻出版社处。据《上海人民政府志》，上海社会科学院出版社，2004年，第132页。
⑤ 报告内容涉及劳动就业、财政税务、文化教育、疏散难民、失业救济、抗美援朝、民主改革、镇压反革命等方面。
⑥ 中共上海市委组织部：《本市部分街道党工委贯彻〈中国共产党上海市街道工作委员会工作条例（试行）〉情况的调查》，1994年4月25日。
⑦ 当时里弄聘用干部月收入主要来自三个方面：一是区财政拨款。20世纪80年代制定标准，按居委会主任37元、副主任35元、各个条的主任32元发放;二是各街道给予居委会聘用干部每人10-25元不等但相对固定的补贴;三是居委会自身“三产 ”收入。“三产”落后的居委会则由街道给予一定数额的资助（根据相关调研材料综合）。
⑧ 郊区土地批租出让金除嘉定、宝山、闵行3个区由市、区分成外，其余各县全部自留，但承担相应市政配套工程。
⑨ 即放一般项目，抓大项目;放审批权，抓监督权;放一般事务权，抓帮助与指导权。
⑩ 上海市人民政府办公厅区政处、上海市委研究室区县处：《关于本市街道经济情况的调查报告》（1994年4月25日），中共上海市委办公厅协调处编印：《社区党建与社区建设基础资料》（2005年2月），第219、218页。
一是制定资金信贷和技改贷款的优惠政策，市区主管部门列入信贷计划给予扶持;二是制定政策，鼓励支持具备一定条件的街道参与旧城改造和房地产开发。据上海市人民政府办公厅区政处、上海市委研究室区县处：《关于本市街道经济情况的调查报告》（1994年4月25日），中共上海市委办公厅协调处编印：《社区党建与社区建设基础资料》（2005年2月），第221，222页。
徐敏：《基层大改革，“加减乘除”如何做，解读市委一号课题成果<关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见>》，《解放日报》2015年1月6日，第1版。
六个配套文件是关于街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与、社区工作者的具体政策规定。
上海街道一般设11个左右部门，有的街道则多达 15个部门，部门设置简单与上级条线对应，科室划分过细，职能重复交叉。
徐蒙：《形成2019年世行营商环境指标对标改革专项行动计划2.0版，明确进一步改革目标改革任务，上海推出进一步优化营商环境“25条”》，《解放日报》2019年2月12日，第1版。
《上海市生活垃圾管理条例》2019年1月31日经上海市十五届人大第二次会议表决通过，是全国首部生活垃圾管理的地方性法规。
Abstract： 70 years' history in Shanghai governance is structural reform history in the city. Since the founding of the People's Republic of China， Shanghai has launched urban governance， and established 135 offices during grassroots political power construction after takeover. From "Winter Defense Office" to "Expatriate Personnel Office" and then "District People's Government Office"， sub-district has become forefront of grassroots governance. In 1980s urban system contradictions appeared， Shanghai began to initiate a new round of system exploration. In 1987， Provisional Regulations on the Work of Sub-district Offices was formulated and implemented to strengthen grassroots governance. In 1994， sub-district systems were re-adjusted. In 2015， "1+6"supporting document was issued， which became an important initiative of Shanghai urban government at the new era. In 2020， Proposal by Shanghai Municipal Committee of the CPC on Thoroughly Applying the Important Concept of "People's City by the People， People's City for the People" and on Writing New Chapter of People's City at the New Age was issued to reinforce urban governance of "people oriented".70 years' Shanghai government has laid a solid foundation for megacity to move towards future， as well as developed a new stage for "prominent global metropolis" governance. To enhance fundamental grassroots， as well as to focus on innovation of grassroots governance system and mechanism is a principle line that runs through Shanghai's 70-year urban governance.
Keywords： Megacity Governance; Sub-district System; Grassroots Fundamental; Prominent Global Metropolis; System Reform and Innovation.
（责任编辑 周巍）