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摘 要：以广东省为例，在对省直接管理县财政体制改革的内容、方式和利弊进行分析的基础上，从明确事权划分、健全财税体制、加快配套改革、完善财政转移支付制度等方面，提出相应的政策建议。
关键词：省直管县;财政体制;改革
中图分类号：F83
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2011）14-0074-02
1 广东省直接管理县财政体制改革分析
1.1 改革的前期探索及总体思路
1.1.1 改革的前期探索
2004年以来，广东省对省以下财政体制进行了逐步的调整，主要是实行了三个“直接”：一是激励性财政机制直接核定到县（市）；二是财政转移支付补助全部直接分配到县（市）；三是绝大部分专项补助直接分配到县（市）。2005年，广东省出台了帮助县（市）解决镇（乡）财政困难的帮扶政策，一方面通过省财政直接对镇（乡）实行补助，帮助增强镇（乡）财力；另一方省财政实行了以引导为主的办法，激励地市对县镇（乡）实行财力性转移支付。此后，广东省进一步加强对县镇（乡）财政的保障和约束，努力提高基层政权和组织运转的财力保障和约束。同时，广东省财政还尝试实行县（市）向省财政文件的直接报送，并同时抄送市级；省财政对县（市）的补助在主送市级的同时抄送县（市）；省财政补助资金分配主要向县（市）倾斜等一系列改革措施，为顺利实施“省直管县”财政体制做好了准备和铺垫。
1.1.2 改革的总体思路
根据财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，推进省直接管理县财政改革，就是要理顺省以下政府间财政分配关系，推动市县政府加快职能转变，更好地提供公共服务，促进经济社会全面协调可持续发展。财政部还要求，首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围，促进区域经济协调发展。2010年10月1日，广东开始“试水”省直管县财政改革，纳入试点名单的是南雄、紫金、兴宁和封开。按照广东省的改革思路，将逐步推进省直管县财政管理方式改革，有序推进省对县财政直管和市县财政分治，最终实现由市管区——负责均衡市与区的财力，由省管市和县（市）——均衡市县运作的基本财力，使财政管理层级从目前的省——市——县——镇四级，转向省——市和县（市）两级；同时，积极推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革，将在全省大部分地区实行“镇财县管”和“村财镇代管”的模式，规范镇（乡）财政收支和村级财务管理，提高基层政府和组织运转的财力保障水平。
1.2 试点的基本情况分析
1.2.1 试点县（市）经济发展状况
南雄、紫金、兴宁和封开这四个试点县（市）的选定并非偶然。首先，这几个县（市）属于财政部规定的“产粮、产油、生猪生产大县”，且皆处于广东省的欠发达地区。四个试点县（市）的人均地区生产总值均远小于广东省的平均水平，但人均粮食产量又分别大幅高于广东省的平均水平。其次，这四个试点县（市）又属于广东省主体功能区划中的生态县（市），财政管理有着比较好的基础：南雄在建立国库单一账户支付平台的基础上，积极探索了政府“采”“管”分离的工作；紫金在较早阶段中就引入重点项目紫金绩效评价指标体系，对预算执行情况进行监督评价；兴宁按照国家B级标准建造了中心机房，并建立起梅州首个财政信息平台，为省直接管理县财政体制改革提供技术支持；而封开2009年的财政综合增长率高达43%，在全省67个县（市）中排名第一。
1.2.2 试点县（市）财政状况
2008年以来，这些县（市）的财政收入虽然有一定的增长，但支出也大幅增长，收支缺口的绝对值在扩大，四个县（市）的财政自给能力系数一直在0.2上下波动。这四个县（市）的财政自给能力非常低，对上级财政的补贴的依赖性很大，只能通过“寅吃卯粮”、举借外债或者扩大非税收收入等方式来维持政府机关的正常运转和工资发放，没有能力去发展经济建设和社会事业。
1.3 改革的设计方案
根据广东省委关于完善省以下财政体制的精神，为进一步理顺政府间财政分配关系，推动基本公共服务能力和区域协调发展，广东省制定了《进一步完善省以下财政体制方案（征求意见稿）》（以下简称《方案》）。根据《方案》内容，广东省完善省以下财政体制方案是以理顺所得税分配关系为基础，同时加以调整省级与市县收入的分配内容组合而成，分别制定了“扩大共享收入范围”、“置换共享税种加增值税增量分成”、“置换共享收入税种”、“提高共享收入分享比例”四种调整方案，各市县可以根据自己的实际情况选择合适的方案执行。
2 省直接管理县财政体制改革的作用分析
2.1 推进财政体制的改革
按照《广东省基本公共服务均等化规划（2009—2020年）》的目标，要实现基本公共服务均等化，最基础的保障条件是区域间政府基本财政的相对均衡。当前，全国各省本级财政收入占其总财政收入的平均值为23.8%，广东省本级财政收入仅占全省财政收入的19.9%，略低于全国平均水平。据相关人士透露，此次完善省以下财政体制的改革，是要使广东省本级财政收入占全省财政收入的比重提高到23%，提高省级财政的宏观调控能力，有足够的能力进行省直接管理县财政改革，并能够进一步扩大对欠发达地区的转移性支付，为广东科学发展、率先发展、协调发展提供良好的体制保障。
2.2 实现“扁平化管理”
广东省实行省直接管理县财政改革以后，减少了一个财政层级，另一方面，广东省还将积极推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革，逐步实现财政管理层级的扁平化。在扁平化的框架下，县级政府的困难能够及时准确地向省汇报反映，以取得省级各部门的支持和重视；省级财政的转移性支付资金、专项补助资金也能直接分配和下达到县，财实现政资金的灵活调度，避免了信息在传递过程中的曲解和延误。
2.3 增加对欠发达地区转移支付的总量
近年，广东省财政对市县转移支付的力度在不断的加大，尤其是对于欠发达地区市县更是重点倾斜。2008年广东省财政对经济欠发达地区的财政转移支付数额，从2004年的218.39亿元，增加到2008年的501.06亿元，年均增长率达23.07%，占全省转移支付总额的85.1%。2008年广东省对经济欠发达地区的转移支付为其一般预算收入的1.08倍，占其一般预算支出50%以上。欠发达地区主要是依靠省级财政的转移支付，来维持社会正常运转、保障社会事业发展、推动区域基本公共服务均等化。因此，做大广东省本级财政收入这块蛋糕，在存量不变、增量调整的情况下，能够实现对欠发达地区的转移性支付的绝对数的增加。
2.4 调动发展地方积极性
省直接管理县财政改革是对财权的进一步下放，实质是留利于县，促进地区间财政能力均等化。广东省虽然是国家改革开放的排头兵，但省内区域发展不平衡的状况十分严重。广东省东西两翼及粤北山区与珠江三角洲地区财政收入十分悬殊。珠江三角洲人均GDP也相当于粤北山区等地的4.04倍，广东省城乡居民收入差距由2000年的2.67:1扩大到2009年的3.12:1。因此，省直接管理县财政改革，一方面有利于减轻市级财政的压力，使其能够集中精力，专心管理自己辖区内的公共事务；另一方面，县（市）财政能够掌握较大的自主权，根据自身的资源禀赋和经济优势，独立作出促进社会经济发展的决策。
3 “省直管县”财政体制改革的存在问题
3.1 省级财政管理幅度扩大，管理成本增加
目前，广东省21个地级以上市下辖67个县级行政区域。在市管县的财政体制下，省、县之间项目的申报与审批、资金的申请与分配，都要经过市级财政的“中转”，省级财政只需面对二十多个地级市。在省直接管理县财政改革后，由于直接管理的县（市）数量增多，省级行政的单位管理幅度将进一步变宽，管理难度将进一步加大。此外，随着管理范围的扩大，需要处理的事务也会增加，管理成本将呈现明显上升趋势。这些又无形中给省级财政增加了压力。
3.2 财政体制与行政体制不一致，财权与事权不对称
我国宪法规定了“中央——省（直辖市）——市——县——乡镇”五级政府体制，按照这个框架，各级政府都获得稳定的税基，建立分级分税的框架进行财力分配是困难的。财政实行省直接管理县，市级对县（市）没有了财政管理权。但是，由于相应的行政体制没有进行同步改革，除财政部门以外，其他市级党政领导机构及部门单位仍然履行全市性的事权。而作为与事权相对应的财权的架空，必将引起现有的行政管理方式、权限、范围和格局等方面的混乱。
3.3 利益重新分配的问题，地级市政府积极性受影响
在实施省直接管理县以后，县（市）的权力增大了，相应的地级市的权利就被削弱或者架空，会在某种程度上影响地级市的积极性。同时，随着县（市）管理权限的扩大和经济实力的增强，对地级市的发展产生威胁，区域间的竞争将更为激烈。如果这种利益重新分配没有处理好，又会引发诸如地级市“抢地盘”式的县（市）改区，区域内无序建设、重复开发等一系列新问题。
3.4 对珠三角地区的影响
2004-2008年广东省财政对粤北山区和东西两翼地区的转移支付金额大幅增长，但对珠江三角洲地区的转移支付金额基本保持一个平稳的状态。因此，对于能够实现财政自给自足的珠江三角洲来说，此次省直接管理县财政体制改革无疑是对他们经济发展优势的削弱。改革一方面减少珠江三角洲地区的财政一般预算收入，另一方面省级对这些地区的转移支付亦没有大幅增加。如何为珠江三角洲留足维持可持续发展的必要财力，促进珠三角地区保持较快的发展势头，是改革需要考虑的又一个重点。
4 政策建议
4.1 推进行政体制的联动改革
广东省直接管理县财政改革后，与当前的行政管理体制不一致，必将阻碍改革的进行，并且引起行政管理的混乱，因此需要推进行政体制的联动改革。要根据各地区实际情况和经济发展的需要，以扩权强县为导向，从有利于推进基本公共服务均等化的角度，实现地市级和乡镇级政府的转型，总体上形成中央——省——县——乡四级政府，市级财政和乡镇级财政作为省级财政和县级财政的派出机构，只负责行使所辖区的公共行政职能，从而有效减少管理层级和行政管理成本。
4.2 明确省与市县的事权划分
从我国政治经济体制的国情看，不同层级政府之间的公共服务责任是不同的：级次越低，基本公共服务均等化的压力越小；级次越高，其压力越大。由此可以推论，我国基本公共服务均等化的财政责任主要在中央和省级政府，而保障基本公共服务供给的责任应主要在地方。因此，基本公共服务均等化的财政责任应当上移，保障基本公共服务供给的责任应当下移，给地方基层政府以充分的责任和权力。要科学、合理地界定各级政府的事权范围，尽可能详细地规定公共服务将均等化的标准与范围，以事权的确定划分财权，以保证事权与财权相匹配，合理承受财政负担。
4.3 健全省级以下的财税制度
必须以政府职能、税基流动性、财政需要、受益范围等为依据，对省、市、县三级税收进行重新设置，以合理平衡各级政府之间的财权与事权的关系。首先应将税基较广、流动性不大、收入稳定和有利于征管的税种作为县级财政的主体税种，以改变目前县级没有主体税种的不利局面。其次，对于省、市、县之间的共享税，应通过省级财政根据各级政府财力状况的不同来确定相应的分享比例，再予以合理划分，在必要时还应向市、县两级予以倾斜。
4.4 完善政府间转移支付制度
逐步提高一般性转移支付比例，使其成为转移支付的主要形式，并占据主要份额。其次，需要进一步规范省级财政对市县的转移支付制度，制定转移支付办法，调整和优化转移支付结构，清理专项转移支付，避免地方政府挪作他用。再次，基于环境的特殊性，以广东省为例，省级政府应该加大对粤北山区和东西两翼地区的无条件转移支付，以确保这些地区能够提供关于全国平均水平相当的基本公共服务和产品。
参考文献
［1］杨志刚等.财政分权理论与基层公共财政改革［M］.北京：经济科学出版社，2006.
关键词：省直管县;财政体制;改革
中图分类号：F83
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2011）14-0074-02
1 广东省直接管理县财政体制改革分析
1.1 改革的前期探索及总体思路
1.1.1 改革的前期探索
2004年以来，广东省对省以下财政体制进行了逐步的调整，主要是实行了三个“直接”：一是激励性财政机制直接核定到县（市）；二是财政转移支付补助全部直接分配到县（市）；三是绝大部分专项补助直接分配到县（市）。2005年，广东省出台了帮助县（市）解决镇（乡）财政困难的帮扶政策，一方面通过省财政直接对镇（乡）实行补助，帮助增强镇（乡）财力；另一方省财政实行了以引导为主的办法，激励地市对县镇（乡）实行财力性转移支付。此后，广东省进一步加强对县镇（乡）财政的保障和约束，努力提高基层政权和组织运转的财力保障和约束。同时，广东省财政还尝试实行县（市）向省财政文件的直接报送，并同时抄送市级；省财政对县（市）的补助在主送市级的同时抄送县（市）；省财政补助资金分配主要向县（市）倾斜等一系列改革措施，为顺利实施“省直管县”财政体制做好了准备和铺垫。
1.1.2 改革的总体思路
根据财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，推进省直接管理县财政改革，就是要理顺省以下政府间财政分配关系，推动市县政府加快职能转变，更好地提供公共服务，促进经济社会全面协调可持续发展。财政部还要求，首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围，促进区域经济协调发展。2010年10月1日，广东开始“试水”省直管县财政改革，纳入试点名单的是南雄、紫金、兴宁和封开。按照广东省的改革思路，将逐步推进省直管县财政管理方式改革，有序推进省对县财政直管和市县财政分治，最终实现由市管区——负责均衡市与区的财力，由省管市和县（市）——均衡市县运作的基本财力，使财政管理层级从目前的省——市——县——镇四级，转向省——市和县（市）两级；同时，积极推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革，将在全省大部分地区实行“镇财县管”和“村财镇代管”的模式，规范镇（乡）财政收支和村级财务管理，提高基层政府和组织运转的财力保障水平。
1.2 试点的基本情况分析
1.2.1 试点县（市）经济发展状况
南雄、紫金、兴宁和封开这四个试点县（市）的选定并非偶然。首先，这几个县（市）属于财政部规定的“产粮、产油、生猪生产大县”，且皆处于广东省的欠发达地区。四个试点县（市）的人均地区生产总值均远小于广东省的平均水平，但人均粮食产量又分别大幅高于广东省的平均水平。其次，这四个试点县（市）又属于广东省主体功能区划中的生态县（市），财政管理有着比较好的基础：南雄在建立国库单一账户支付平台的基础上，积极探索了政府“采”“管”分离的工作；紫金在较早阶段中就引入重点项目紫金绩效评价指标体系，对预算执行情况进行监督评价；兴宁按照国家B级标准建造了中心机房，并建立起梅州首个财政信息平台，为省直接管理县财政体制改革提供技术支持；而封开2009年的财政综合增长率高达43%，在全省67个县（市）中排名第一。
1.2.2 试点县（市）财政状况
2008年以来，这些县（市）的财政收入虽然有一定的增长，但支出也大幅增长，收支缺口的绝对值在扩大，四个县（市）的财政自给能力系数一直在0.2上下波动。这四个县（市）的财政自给能力非常低，对上级财政的补贴的依赖性很大，只能通过“寅吃卯粮”、举借外债或者扩大非税收收入等方式来维持政府机关的正常运转和工资发放，没有能力去发展经济建设和社会事业。
1.3 改革的设计方案
根据广东省委关于完善省以下财政体制的精神，为进一步理顺政府间财政分配关系，推动基本公共服务能力和区域协调发展，广东省制定了《进一步完善省以下财政体制方案（征求意见稿）》（以下简称《方案》）。根据《方案》内容，广东省完善省以下财政体制方案是以理顺所得税分配关系为基础，同时加以调整省级与市县收入的分配内容组合而成，分别制定了“扩大共享收入范围”、“置换共享税种加增值税增量分成”、“置换共享收入税种”、“提高共享收入分享比例”四种调整方案，各市县可以根据自己的实际情况选择合适的方案执行。
2 省直接管理县财政体制改革的作用分析
2.1 推进财政体制的改革
按照《广东省基本公共服务均等化规划（2009—2020年）》的目标，要实现基本公共服务均等化，最基础的保障条件是区域间政府基本财政的相对均衡。当前，全国各省本级财政收入占其总财政收入的平均值为23.8%，广东省本级财政收入仅占全省财政收入的19.9%，略低于全国平均水平。据相关人士透露，此次完善省以下财政体制的改革，是要使广东省本级财政收入占全省财政收入的比重提高到23%，提高省级财政的宏观调控能力，有足够的能力进行省直接管理县财政改革，并能够进一步扩大对欠发达地区的转移性支付，为广东科学发展、率先发展、协调发展提供良好的体制保障。
2.2 实现“扁平化管理”
广东省实行省直接管理县财政改革以后，减少了一个财政层级，另一方面，广东省还将积极推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革，逐步实现财政管理层级的扁平化。在扁平化的框架下，县级政府的困难能够及时准确地向省汇报反映，以取得省级各部门的支持和重视；省级财政的转移性支付资金、专项补助资金也能直接分配和下达到县，财实现政资金的灵活调度，避免了信息在传递过程中的曲解和延误。
2.3 增加对欠发达地区转移支付的总量
近年，广东省财政对市县转移支付的力度在不断的加大，尤其是对于欠发达地区市县更是重点倾斜。2008年广东省财政对经济欠发达地区的财政转移支付数额，从2004年的218.39亿元，增加到2008年的501.06亿元，年均增长率达23.07%，占全省转移支付总额的85.1%。2008年广东省对经济欠发达地区的转移支付为其一般预算收入的1.08倍，占其一般预算支出50%以上。欠发达地区主要是依靠省级财政的转移支付，来维持社会正常运转、保障社会事业发展、推动区域基本公共服务均等化。因此，做大广东省本级财政收入这块蛋糕，在存量不变、增量调整的情况下，能够实现对欠发达地区的转移性支付的绝对数的增加。
2.4 调动发展地方积极性
省直接管理县财政改革是对财权的进一步下放，实质是留利于县，促进地区间财政能力均等化。广东省虽然是国家改革开放的排头兵，但省内区域发展不平衡的状况十分严重。广东省东西两翼及粤北山区与珠江三角洲地区财政收入十分悬殊。珠江三角洲人均GDP也相当于粤北山区等地的4.04倍，广东省城乡居民收入差距由2000年的2.67:1扩大到2009年的3.12:1。因此，省直接管理县财政改革，一方面有利于减轻市级财政的压力，使其能够集中精力，专心管理自己辖区内的公共事务；另一方面，县（市）财政能够掌握较大的自主权，根据自身的资源禀赋和经济优势，独立作出促进社会经济发展的决策。
3 “省直管县”财政体制改革的存在问题
3.1 省级财政管理幅度扩大，管理成本增加
目前，广东省21个地级以上市下辖67个县级行政区域。在市管县的财政体制下，省、县之间项目的申报与审批、资金的申请与分配，都要经过市级财政的“中转”，省级财政只需面对二十多个地级市。在省直接管理县财政改革后，由于直接管理的县（市）数量增多，省级行政的单位管理幅度将进一步变宽，管理难度将进一步加大。此外，随着管理范围的扩大，需要处理的事务也会增加，管理成本将呈现明显上升趋势。这些又无形中给省级财政增加了压力。
3.2 财政体制与行政体制不一致，财权与事权不对称
我国宪法规定了“中央——省（直辖市）——市——县——乡镇”五级政府体制，按照这个框架，各级政府都获得稳定的税基，建立分级分税的框架进行财力分配是困难的。财政实行省直接管理县，市级对县（市）没有了财政管理权。但是，由于相应的行政体制没有进行同步改革，除财政部门以外，其他市级党政领导机构及部门单位仍然履行全市性的事权。而作为与事权相对应的财权的架空，必将引起现有的行政管理方式、权限、范围和格局等方面的混乱。
3.3 利益重新分配的问题，地级市政府积极性受影响
在实施省直接管理县以后，县（市）的权力增大了，相应的地级市的权利就被削弱或者架空，会在某种程度上影响地级市的积极性。同时，随着县（市）管理权限的扩大和经济实力的增强，对地级市的发展产生威胁，区域间的竞争将更为激烈。如果这种利益重新分配没有处理好，又会引发诸如地级市“抢地盘”式的县（市）改区，区域内无序建设、重复开发等一系列新问题。
3.4 对珠三角地区的影响
2004-2008年广东省财政对粤北山区和东西两翼地区的转移支付金额大幅增长，但对珠江三角洲地区的转移支付金额基本保持一个平稳的状态。因此，对于能够实现财政自给自足的珠江三角洲来说，此次省直接管理县财政体制改革无疑是对他们经济发展优势的削弱。改革一方面减少珠江三角洲地区的财政一般预算收入，另一方面省级对这些地区的转移支付亦没有大幅增加。如何为珠江三角洲留足维持可持续发展的必要财力，促进珠三角地区保持较快的发展势头，是改革需要考虑的又一个重点。
4 政策建议
4.1 推进行政体制的联动改革
广东省直接管理县财政改革后，与当前的行政管理体制不一致，必将阻碍改革的进行，并且引起行政管理的混乱，因此需要推进行政体制的联动改革。要根据各地区实际情况和经济发展的需要，以扩权强县为导向，从有利于推进基本公共服务均等化的角度，实现地市级和乡镇级政府的转型，总体上形成中央——省——县——乡四级政府，市级财政和乡镇级财政作为省级财政和县级财政的派出机构，只负责行使所辖区的公共行政职能，从而有效减少管理层级和行政管理成本。
4.2 明确省与市县的事权划分
从我国政治经济体制的国情看，不同层级政府之间的公共服务责任是不同的：级次越低，基本公共服务均等化的压力越小；级次越高，其压力越大。由此可以推论，我国基本公共服务均等化的财政责任主要在中央和省级政府，而保障基本公共服务供给的责任应主要在地方。因此，基本公共服务均等化的财政责任应当上移，保障基本公共服务供给的责任应当下移，给地方基层政府以充分的责任和权力。要科学、合理地界定各级政府的事权范围，尽可能详细地规定公共服务将均等化的标准与范围，以事权的确定划分财权，以保证事权与财权相匹配，合理承受财政负担。
4.3 健全省级以下的财税制度
必须以政府职能、税基流动性、财政需要、受益范围等为依据，对省、市、县三级税收进行重新设置，以合理平衡各级政府之间的财权与事权的关系。首先应将税基较广、流动性不大、收入稳定和有利于征管的税种作为县级财政的主体税种，以改变目前县级没有主体税种的不利局面。其次，对于省、市、县之间的共享税，应通过省级财政根据各级政府财力状况的不同来确定相应的分享比例，再予以合理划分，在必要时还应向市、县两级予以倾斜。
4.4 完善政府间转移支付制度
逐步提高一般性转移支付比例，使其成为转移支付的主要形式，并占据主要份额。其次，需要进一步规范省级财政对市县的转移支付制度，制定转移支付办法，调整和优化转移支付结构，清理专项转移支付，避免地方政府挪作他用。再次，基于环境的特殊性，以广东省为例，省级政府应该加大对粤北山区和东西两翼地区的无条件转移支付，以确保这些地区能够提供关于全国平均水平相当的基本公共服务和产品。
参考文献
［1］杨志刚等.财政分权理论与基层公共财政改革［M］.北京：经济科学出版社，2006.