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摘 要: 中国民族自治地方作为中国社会存在的特殊的地方形式,理应在立法等方面存在着不同。这一方面能体现国家对民族地方特殊性的尊重,另一方面能让民族自治地方在原则的指引下深化发展,促进社会的全面进步。
关键词: 中国民族自治地方 立法 特殊性原则
21世纪的中国是全面开放的中国。在国内,社会主义市场经济体制的建构,政治体制和法律制度的改革,依法治国、建设法治国家的进程,公民文化和社会道德的完善都将制约中国的立法发展;在国际方面,知识经济的浪潮,信息技术的推广,科技革命的深化,特别是全球化时代的到来都将对中国立法的发展产生巨大和强烈的震撼。[1]中国加入WTO以后,意味着国家在经济等方面与世界的相互依赖、相互合作的关系将愈来愈密切,反映在国内立法上,必然要求一些立法应实现国际化;再则,国家对民族自治地方众多的优惠政策,对民族自治地方的立法提出了更为现实的要求。面对这样的机遇和挑战,民族自治地方急需调整已有的规则体系以适应时代的发展,而民族自治地方的特殊立法原则就是其中最为重要的应尽早明确的一项工作。
一、坚持因地制宜、因时制宜原则
因地制宜、因时制宜是中国历史上最为古老的立法原则之一。先秦法家就对此原则有所论述。先秦法家认为时代在不断变化,随着生产和人口的增长,人类与自然的关系、人与人之间的关系将不断地发生变化,此时法也应随时代变化而“变法”或“更法”。“先王当时而立法,度务而制事,法宜其时则治,事适其务故有功”、[2]“备时而立法,因事而制礼。礼法以时而定,制令各顺其宜”、[3]“随时而变,因俗而动”、[4]“不慕古,不留今,与时变,与俗化”,[5]这些都是古人对该原则的精辟论述。现行的《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《自治法》)在这方面的规定与先秦发家也有异曲同工之处,如《自治法》第6条第2款规定:“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况,在不违背宪法和法律的原则下,有权采取特殊政策和灵活措施,加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”众所周知,我国现有的民族自治地方几乎都不是由单一民族所建立的,普遍存在着两个以上的民族共同建立的情况,在这种情况下,民族自治地方就更应该注重处理同一区域内不同民族之间的关系,不能脱离客观实际和需要把主观愿望和抽象理论作为立法的依据。历史和现实都告诉我们:“法律精神绝不仅仅是体现统治阶级意志的主观性一面,而且也包括社会规律客观性的一面。法律精神就其实质来看就是主观性和客观性的统一。”[6]另外,立法是时代的反映,作为立法内在精神的立法的基本原则总是随时代的发展而变化。我们在此所说的“因时制宜”原则并不仅仅是对已存的经济、社会关系作出相应调整,还包括对即将出现的行为进行超前立法的一面。由于国家制定的法律具有很大的稳定性,对社会的反映比较迟缓,可预期性比较薄弱,加之法律的修改程序极为复杂,如果仅仅依靠国家制定法律来调整现存的经济、社会关系,对即将出现的或已经出现但还未来得及规范的行为采取“以暂时的无法可依为代价,换取日后有效的立法调整”的做法,那势必会出现法律滞后于时代且法律规避现象层出不穷的状况。民族自治地方的立法权在一定范围内具有灵活性的特点,享有立法权的民族自治机关在国家相关法律没有制定或者不完备、不具体的情况下,根据经济全球化趋势和本地的实际需求,有针对性地制定一些自治条例和单行条例以对该地区的资源配置、利益平衡问题,以及社会治安等与民族自治地方关系密切的问题及时立法,避免社会秩序的无序和混乱,以促进经济的快速健康持续运行,这无疑对国家法律、行政法规起着重要的弥补作用。毕竟,民族自治地方立法不仅要为民族自治地方服务,而且负有为国家的民族立法提供实践先导的义务。[7]国家理应对民族自治地方制定的切合实际的自治条例和单行条例的效力给予承认和尊重。但民族自治地方在享有自治立法权的情况下也应注意分清立法的轻重缓急之所在,以制定适合当地的立法规划。
二、坚持效率优先、兼顾公平原则
公平和效率是法的两个基本价值,也是市场经济活动所追求的两大价值目标。法律在实现公平和效率之最优关系过程中,应当具体问题具体分析,确立并保护符合具体情况的公平和效率之最优关系。美国经济学家阿瑟·奥肯在《平等与效率》一书中就指出:如果平等和效率都有价值,而且其中一方对另一方没有绝对的优先权,那么在它们冲突的时候就应该达到妥协。但为了效率,就要长期牺牲某些公平。“然而作为更多地获得另一方的必要手段,无论哪一方的牺牲都是公正的”。[8]马克思主义认为,人们的各种利益冲突根本上是物质利益的冲突,因次,任何立法过程都是为实现、主张、确立一定的利益关系而存在的,是社会主体的利益需求综合表达的过程,利益是任何立法主体实施立法活动的原动力和目标。[9]美国法律经济学的代表人物波斯纳同样认为:“正义的第一种涵义——也许是最普通的涵义——是效率。”[10]我国当前的民族问题集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济和文化发展上,因此,民族自治地方立法就更应该坚持效率优先、兼顾公平的原则,它要求在民族自治地方开发过程中,以民族经济立法为主,以较小的投入取得较大的收益,高效地(但应该在不违背可持续发展原则的情况下)开发民族自治地方,使其经济快速地增长,社会秩序日益好转,人民生活水平大幅度提高,同时,还要使国有经济、个体经济、私营经济等多种经济成分协调发展,兼顾国家、集体和个人三者之间的利益。[11]在实现效率的基础上当然也应注重公平原则,即对各民族自治区域实施综合开发,尊重各民族的优秀文化遗产,尊重各民族行使自治权所制定的自治条例和单行条例,制定科学、合理、合情、合俗的交易规范和竞争原则,为该社会每个成员的自由发展和才能发挥提供公正平等的机会和手段,以寻求协调发展。坚持效率优先兼顾公平原则,这是社会主义制度优越性的重要体现,也是社会主义本质的要求。
三、坚持可持续发展原则
可持续发展是一种整体的发展,是经济、社会和自然之间的相互作用、相互制约和相互依赖的协调过程,即生态持续性、经济持续性和社会持续性三大方面有机统一的战略。[12]可持续发展是立法的一项基本原则,它主要以发展主体为中心,通过人的素质、潜能的全面开发,在满足自身的物质需求和精神需求的同时,求得资源的持续利用和环境的持续发展,最终求得真正意义上的人与自然和谐发展。[13]以可持续发展为指导重构我国立法体系,就应该在立法中确立利益衡量原则,对公共利益施行保护,把环境与资源予以价值,确立资源成本概念,将立法重心由现行的“经济优先”向“预防优先”倾斜,无论是立法目的的确定,还是立法原则的确立,甚至是立法内容的设置,均应体现“预防优先”的精神。[14]也就是说,民族自治地方立法应更加注意长远利益,以实施可持续发展战略为目标,兼顾当代和后代的利益。各民族自治地方应根据科学预测评价、科学规律和社会发展趋势,对已出现的、将要出现的或必然要出现的问题,进行全方位的、综合的、系统的分析研究,提出科学的立法预测和议案,经过科学论证和公众参与,制定出具有指导性、引导性、诱导性、预防性的法律、政策和措施,兼顾直接效益和间接效益、眼前效益与长远效益、局部效益与整体效益、经济效益与社会和环境效益、人的价值和环境的价值。[15]特别是在民族自治地方,自然资源比较丰富,在进行民族立法时,就更应该在可持续发展原则指导下制定出保护自然资源的法规、条例,这样才能体现和保证民族自治地方的立法特色和资源优势。
四、坚持国家法律与民族习惯相结合原则
内存于民族自治地方的社会制度,或者更确切地说是一套民族自治地方调整其内部秩序的规范,它们大多虽未以成文的形式表现出来,但对民族自治地方立法的协调作用是不可忽视的。法律社会学家指出,在每一个社会中都有一些组成该社会所必要的次群体,如家庭、宗族、社区和政治联盟这样一些社会单元。在长期的社会生活中,每一次群体中都形成了一定的带有强制性的规范或“类法律”,并具有自身的特点。尽管这并不是严格意义的法律,但由于占统治地位的法律制度的影响,它们却常常模仿或分享了国家法律的机构形式和符号形式,它也会影响制定法的结构形式和运作方式。[16]民族自治地方制定的自治条例、单行条例在很大程度上说是一种习惯法,目的在于协调区域内民族人民的关系,解决经济生活、社会生活等方面出现的矛盾,促进各民族在现代化建设中的亲密合作,使早已存在的各民族经济、社会生活上的联系在现代化的基础上得到高度发展,更加稳固中华各民族的大团结。因此,在民族自治地方进行立法的时候,不得不考虑到内存于该地方公认的行为规范、行为模式和法律观,这些东西,尽管从某种特定的法律定义出发可以否认它是一种法律,然而无法否认的是与这种制度和文化有联系的观念和行为方式仍深刻地存在于中国社会中,规范着中国社会,特别是影响中国农村社会生活和民族自治地方生活的有效性。[17]我们在进行民族立法的时候,必须考虑到多民族的文化背景和不同民族的文化传统,充分重视民族自治地方习惯法的地位和价值,对内存于当地的社会制度、规范做适当的取舍,形成独特的法律调整手段,以期建设一套适合民族自治地方实际情况的法律调整机制。
参考文献:
[1]李林.走向宪政的立法.法律出版社,2003:285.
[2][3]蒋礼鸿.商君书锥指.中华书局,1986,第一版:147,4.
[4][5]赵守正.管子·正世.广西人民出版社,1987,第一版.
[6]江平.罗马法精神与当代中国立法.中国法学,1995,(1):35.
[7]戴小明,黄木.论民族自治地方立法.西南民族学院学报,2002,(7):71.
[8][美]阿瑟·奥肯著.王奔洲译.平等与效率.华夏出版社,1987:237.
[9]戴小明.民族法制问题探索.民族出版社,2002:102.
[10][美]波斯纳.法律的经济分析.中国大百科全书出版社,1997:391.
[11]吴大华,徐杰.西部大开发的法律保障.民族出版社,2001:85.
[12][15]陈泉生.论可持续发展立法倾向.福建政法管理干部学院学报,2001,(4):2,3.
[13]谢维华.西部大开发中地方立法的思考.云南财经学院学报,2002,(2):90.
[14]陈泉生.论可持续发展与我国立法体系的重新架构.现代法学,2000,(5):130.
[16][17]苏力.法治与本土资源.中国政法大学出版社,1996,第一版:51.
关键词: 中国民族自治地方 立法 特殊性原则
21世纪的中国是全面开放的中国。在国内,社会主义市场经济体制的建构,政治体制和法律制度的改革,依法治国、建设法治国家的进程,公民文化和社会道德的完善都将制约中国的立法发展;在国际方面,知识经济的浪潮,信息技术的推广,科技革命的深化,特别是全球化时代的到来都将对中国立法的发展产生巨大和强烈的震撼。[1]中国加入WTO以后,意味着国家在经济等方面与世界的相互依赖、相互合作的关系将愈来愈密切,反映在国内立法上,必然要求一些立法应实现国际化;再则,国家对民族自治地方众多的优惠政策,对民族自治地方的立法提出了更为现实的要求。面对这样的机遇和挑战,民族自治地方急需调整已有的规则体系以适应时代的发展,而民族自治地方的特殊立法原则就是其中最为重要的应尽早明确的一项工作。
一、坚持因地制宜、因时制宜原则
因地制宜、因时制宜是中国历史上最为古老的立法原则之一。先秦法家就对此原则有所论述。先秦法家认为时代在不断变化,随着生产和人口的增长,人类与自然的关系、人与人之间的关系将不断地发生变化,此时法也应随时代变化而“变法”或“更法”。“先王当时而立法,度务而制事,法宜其时则治,事适其务故有功”、[2]“备时而立法,因事而制礼。礼法以时而定,制令各顺其宜”、[3]“随时而变,因俗而动”、[4]“不慕古,不留今,与时变,与俗化”,[5]这些都是古人对该原则的精辟论述。现行的《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《自治法》)在这方面的规定与先秦发家也有异曲同工之处,如《自治法》第6条第2款规定:“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况,在不违背宪法和法律的原则下,有权采取特殊政策和灵活措施,加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”众所周知,我国现有的民族自治地方几乎都不是由单一民族所建立的,普遍存在着两个以上的民族共同建立的情况,在这种情况下,民族自治地方就更应该注重处理同一区域内不同民族之间的关系,不能脱离客观实际和需要把主观愿望和抽象理论作为立法的依据。历史和现实都告诉我们:“法律精神绝不仅仅是体现统治阶级意志的主观性一面,而且也包括社会规律客观性的一面。法律精神就其实质来看就是主观性和客观性的统一。”[6]另外,立法是时代的反映,作为立法内在精神的立法的基本原则总是随时代的发展而变化。我们在此所说的“因时制宜”原则并不仅仅是对已存的经济、社会关系作出相应调整,还包括对即将出现的行为进行超前立法的一面。由于国家制定的法律具有很大的稳定性,对社会的反映比较迟缓,可预期性比较薄弱,加之法律的修改程序极为复杂,如果仅仅依靠国家制定法律来调整现存的经济、社会关系,对即将出现的或已经出现但还未来得及规范的行为采取“以暂时的无法可依为代价,换取日后有效的立法调整”的做法,那势必会出现法律滞后于时代且法律规避现象层出不穷的状况。民族自治地方的立法权在一定范围内具有灵活性的特点,享有立法权的民族自治机关在国家相关法律没有制定或者不完备、不具体的情况下,根据经济全球化趋势和本地的实际需求,有针对性地制定一些自治条例和单行条例以对该地区的资源配置、利益平衡问题,以及社会治安等与民族自治地方关系密切的问题及时立法,避免社会秩序的无序和混乱,以促进经济的快速健康持续运行,这无疑对国家法律、行政法规起着重要的弥补作用。毕竟,民族自治地方立法不仅要为民族自治地方服务,而且负有为国家的民族立法提供实践先导的义务。[7]国家理应对民族自治地方制定的切合实际的自治条例和单行条例的效力给予承认和尊重。但民族自治地方在享有自治立法权的情况下也应注意分清立法的轻重缓急之所在,以制定适合当地的立法规划。
二、坚持效率优先、兼顾公平原则
公平和效率是法的两个基本价值,也是市场经济活动所追求的两大价值目标。法律在实现公平和效率之最优关系过程中,应当具体问题具体分析,确立并保护符合具体情况的公平和效率之最优关系。美国经济学家阿瑟·奥肯在《平等与效率》一书中就指出:如果平等和效率都有价值,而且其中一方对另一方没有绝对的优先权,那么在它们冲突的时候就应该达到妥协。但为了效率,就要长期牺牲某些公平。“然而作为更多地获得另一方的必要手段,无论哪一方的牺牲都是公正的”。[8]马克思主义认为,人们的各种利益冲突根本上是物质利益的冲突,因次,任何立法过程都是为实现、主张、确立一定的利益关系而存在的,是社会主体的利益需求综合表达的过程,利益是任何立法主体实施立法活动的原动力和目标。[9]美国法律经济学的代表人物波斯纳同样认为:“正义的第一种涵义——也许是最普通的涵义——是效率。”[10]我国当前的民族问题集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济和文化发展上,因此,民族自治地方立法就更应该坚持效率优先、兼顾公平的原则,它要求在民族自治地方开发过程中,以民族经济立法为主,以较小的投入取得较大的收益,高效地(但应该在不违背可持续发展原则的情况下)开发民族自治地方,使其经济快速地增长,社会秩序日益好转,人民生活水平大幅度提高,同时,还要使国有经济、个体经济、私营经济等多种经济成分协调发展,兼顾国家、集体和个人三者之间的利益。[11]在实现效率的基础上当然也应注重公平原则,即对各民族自治区域实施综合开发,尊重各民族的优秀文化遗产,尊重各民族行使自治权所制定的自治条例和单行条例,制定科学、合理、合情、合俗的交易规范和竞争原则,为该社会每个成员的自由发展和才能发挥提供公正平等的机会和手段,以寻求协调发展。坚持效率优先兼顾公平原则,这是社会主义制度优越性的重要体现,也是社会主义本质的要求。
三、坚持可持续发展原则
可持续发展是一种整体的发展,是经济、社会和自然之间的相互作用、相互制约和相互依赖的协调过程,即生态持续性、经济持续性和社会持续性三大方面有机统一的战略。[12]可持续发展是立法的一项基本原则,它主要以发展主体为中心,通过人的素质、潜能的全面开发,在满足自身的物质需求和精神需求的同时,求得资源的持续利用和环境的持续发展,最终求得真正意义上的人与自然和谐发展。[13]以可持续发展为指导重构我国立法体系,就应该在立法中确立利益衡量原则,对公共利益施行保护,把环境与资源予以价值,确立资源成本概念,将立法重心由现行的“经济优先”向“预防优先”倾斜,无论是立法目的的确定,还是立法原则的确立,甚至是立法内容的设置,均应体现“预防优先”的精神。[14]也就是说,民族自治地方立法应更加注意长远利益,以实施可持续发展战略为目标,兼顾当代和后代的利益。各民族自治地方应根据科学预测评价、科学规律和社会发展趋势,对已出现的、将要出现的或必然要出现的问题,进行全方位的、综合的、系统的分析研究,提出科学的立法预测和议案,经过科学论证和公众参与,制定出具有指导性、引导性、诱导性、预防性的法律、政策和措施,兼顾直接效益和间接效益、眼前效益与长远效益、局部效益与整体效益、经济效益与社会和环境效益、人的价值和环境的价值。[15]特别是在民族自治地方,自然资源比较丰富,在进行民族立法时,就更应该在可持续发展原则指导下制定出保护自然资源的法规、条例,这样才能体现和保证民族自治地方的立法特色和资源优势。
四、坚持国家法律与民族习惯相结合原则
内存于民族自治地方的社会制度,或者更确切地说是一套民族自治地方调整其内部秩序的规范,它们大多虽未以成文的形式表现出来,但对民族自治地方立法的协调作用是不可忽视的。法律社会学家指出,在每一个社会中都有一些组成该社会所必要的次群体,如家庭、宗族、社区和政治联盟这样一些社会单元。在长期的社会生活中,每一次群体中都形成了一定的带有强制性的规范或“类法律”,并具有自身的特点。尽管这并不是严格意义的法律,但由于占统治地位的法律制度的影响,它们却常常模仿或分享了国家法律的机构形式和符号形式,它也会影响制定法的结构形式和运作方式。[16]民族自治地方制定的自治条例、单行条例在很大程度上说是一种习惯法,目的在于协调区域内民族人民的关系,解决经济生活、社会生活等方面出现的矛盾,促进各民族在现代化建设中的亲密合作,使早已存在的各民族经济、社会生活上的联系在现代化的基础上得到高度发展,更加稳固中华各民族的大团结。因此,在民族自治地方进行立法的时候,不得不考虑到内存于该地方公认的行为规范、行为模式和法律观,这些东西,尽管从某种特定的法律定义出发可以否认它是一种法律,然而无法否认的是与这种制度和文化有联系的观念和行为方式仍深刻地存在于中国社会中,规范着中国社会,特别是影响中国农村社会生活和民族自治地方生活的有效性。[17]我们在进行民族立法的时候,必须考虑到多民族的文化背景和不同民族的文化传统,充分重视民族自治地方习惯法的地位和价值,对内存于当地的社会制度、规范做适当的取舍,形成独特的法律调整手段,以期建设一套适合民族自治地方实际情况的法律调整机制。
参考文献:
[1]李林.走向宪政的立法.法律出版社,2003:285.
[2][3]蒋礼鸿.商君书锥指.中华书局,1986,第一版:147,4.
[4][5]赵守正.管子·正世.广西人民出版社,1987,第一版.
[6]江平.罗马法精神与当代中国立法.中国法学,1995,(1):35.
[7]戴小明,黄木.论民族自治地方立法.西南民族学院学报,2002,(7):71.
[8][美]阿瑟·奥肯著.王奔洲译.平等与效率.华夏出版社,1987:237.
[9]戴小明.民族法制问题探索.民族出版社,2002:102.
[10][美]波斯纳.法律的经济分析.中国大百科全书出版社,1997:391.
[11]吴大华,徐杰.西部大开发的法律保障.民族出版社,2001:85.
[12][15]陈泉生.论可持续发展立法倾向.福建政法管理干部学院学报,2001,(4):2,3.
[13]谢维华.西部大开发中地方立法的思考.云南财经学院学报,2002,(2):90.
[14]陈泉生.论可持续发展与我国立法体系的重新架构.现代法学,2000,(5):130.
[16][17]苏力.法治与本土资源.中国政法大学出版社,1996,第一版:51.