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培育多元平衡的主体结构是规划制度创新的基础。借鉴公共政策理论有关政策主体结构的理论模型，指出我国当前城市规划主体结构更趋近于"政策网络"模型，但还不稳定。随着制度环境的变迁，需要以主体组织创新改变行政主体主导的制度安排。首先是突出人大在规划决策中的地位，完善城市规划委员会制度；其次是积极培育社区自治和市场中介组织，赋予其参与规划过程的主体资格和权利。