2008年底以来,地方政府投融资平台迅猛发展的同时积累了大量的财政和金融风险,使得地方政府融资和举债问题成为焦点。2009年财政部代理发行地方政府债券政策“试水”引发了人们对地方政府债务的新一轮探讨。长期以来我国存在着地方政府普遍负债与中央政府财政收入高速增长并存的现象以及县乡政府“被动负债”严重和城市政府“主动负债”规模巨大并存的现象,地方债务风险已经成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。然而,中央政府在分权趋势下如何更好的控制地方政府债务风险,绝不仅仅是中国独有的问题,任何一个多级政府体制都面临这一难题。巴西、墨西哥的金融危机以及俄罗斯的卢布危机,都直接或间接源于地方政府债务引起的财政不稳定以及由此激化的道德风险和宏观经济动荡,可见地方政府债务问题不仅是世界性课题,也是当前我国迫切需要解决的难题。　　 研究地方政府债务问题具有重要的理论和实践意义。第一,可以正确认识我国地方政府债务风险,尤其是隐性和或有债务的现实状况。过去我们侧重地方政府直接显性债务的研究,而从我国地方政府负债的现实来看,恰恰是未被预算覆盖的准财政活动形成的隐性和或有债务是地方财政运行的主要风险来源。如果这部分债务长期处于政府的统计和监管之外,必将成为诱发地方债务危机和加剧地方财政风险的重要因素。第二,可以理清地方债务积累的深层机理,并提出有针对性的地方债制度方案。国际上许多国家的地方政府是被允许发债的,而中国地方政府的债务更多是隐蔽发行、变相发债,这就说明中国地方政府债务问题除了具有地方债务的一般属性外,还有自身的特殊性。任何的简单比照国际经验而提出的地方政府债务制度实施方案都是有风险的。研究中国的地方债务问题,其实是在地方债务的一般理论框架内,充分考虑中国自身同情和制度特征,在理清楚地方政府债务形成和膨胀的根本原因的基础上,提出可实施的地方债务制度基.本框架。第三,有利于促进地方政府治理的改善。一般来讲,地方政府进入资木市场首先要有相对完善的信用评级制度和体系；其次要向市场发布财政公报,这就必然要求地方财政透明化。如果地方债制度得以在中国审慎地分步骤实施,不仅可以通过为公共性资本项目融资使地力政府或本地居民受益,而且可以间接地通过市场规则约束地方政府,进而改善政府治理。　　 本文试图解释的问题包括:如何从理论上解释清楚中国地方政府的债务积累问题?城市地方政府和基层地方政府债务积累的不同因为可以放在一个框架内解释吗?地方政府债务问题是简单的债权债务问题吗?地方政府的债务积累和现行金融体制存在着怎样的关系?解决中国地方政府债务问题的出路是什么?具体解释三个主要问题:第一,地方政府债务为什么会在法律制度禁止的条件下积累?第二,在允许地方政府发债后,怎样的制度安排能有效发挥借债制度的积极作用?这种制度安排有哪些关键要素?第三,设计怎样的地方债务制度,才会既有利于地方经济发展,又服务于国家的宏观经济目标,还能充分考虑到百姓的利益?　　 总体来说,本文是在综合借鉴国外地方政府债务理论和研究成果基础上,有针对性地分析和解决中国地方政府债务的现实问题,对于中国地方政府债务的成因进行了深入剖析；结合国际经验对发行地方债的制度措施进行了实证研究,并应用于中国地方债务制度设计之中。具体内容安排上,本文首先对涉及地方政府债务的理论文献和实证文献,国内文献和国外文献进行了广泛系统地总结和评述,作为研究的起点。紧接着在借鉴国外成熟的地方债务基本理论基础上,整合出一个综合性的理论分析框架,将地方政府债务的成因理论和监管理论涵盖于内,旨在为将来的现状分析、实证检验以及地方债制度设计提供理论支持,作为本文研究的理论基础。然后运用财政风险矩阵分类法对中国地方政府债务进行了归类整理,并运用整合后的地方债务理论框架,对中国地方政府债务形成和膨胀的因为进行了探讨。在探讨了中国地方政府债务分类、成因、现状和潜在风险之后,对地方债务管理的国际经验进行了总结和借鉴。主要做了两方面的工作,第一,对地方政府债务的衡量方法和标准、债务监管模式和控制体系、主要国家地方债务的监管经验进行广泛的总结和比较研究。第二,采用42个国家从1990—2008年的数据,运用横截而分析和动态面板数据分析对地方债务监管方式的选择进行了计量经济分析,并总结出选择债务监管方式的依据。最后,基于前文的理论框架和相关实证分析,提出中国地_方债务制度设计的整体框架。包括长期制度安排的调整和短期必须完成的任务两部分。长期制度安排的调整包括地方债务监管模式的选择、法律制度和规则安排、政府间财政关系的调整、地方债务监管体系的建立；短期任务包括地方债务规模和风险控制、地方政府投融资体制改革。　　 本文的研究结论和主要观点可以大致归结为以下五个方面:　　 第一,在整合的地方政府债务理论分析框架方面。本文通过整合地方政府债务的公共产品分析和博弈论分析成果认为:地方政府借债的合理性来自于部分地方公共产品的经营属性以及投资和使用在时间上的分离性:通过借债融资,既可以解决当代人纳税而后代人受益的问题,又可以提高这部分公共产品的供给水平。地方政府借债的威胁主要来自于地方政府存在着过度借债的动机,而构成地方政府效用的因素和形成地方政府关于中央政府认知的因素不仅决定着地方政府和中央政府借债博弈的结果,也实质上影响着地方政府的借债行为动机。这些因素包括:选举机制、政府任期和更迭频率等政治结构因素；年龄构成、收入构成和人口流动性等人口特征因素；地方经济重要程度、纵向财政缺口和转移支付制度、预算软约束、预算管理规范度和透明度、借债独立性等财政体制因素。　　 第二,在我国地方政府债务类别划分和特征方面。本文通过梳理前人研究成果,并运用财政风险矩阵划分思路,划分的结果是:(1)地方政府直接显性债务包括中央转贷资金借款；各种拖欠。(2)地方政府直接隐性债务包括地方公共项目未来的支出；社会保障计划及资金收支缺口:粮食企业亏损挂账。(3)地方政府或有显性债务包括地方政府担保的外债；地方政府担保的国债转贷。(4)地方政府或有隐性债务包括地方国有企事业单位亏损、欠账、损失挂账；未根据国家有关规定提供担保或允诺承担偿还责任的债务；地方政策性投融资平台的呆坏账损失和投资损失；地方金融机构的不良资产及支付缺口；对下级政府财政危机的救助。我国地方政府债务的主要特征包括:(1)地方政府债务的层级结构特征。主要指的是省、市、县、乡各级地方政府债务结构不同。(2)地方政府债务的地域结构特征。主要包含两个层次:首先,城市政府和县乡政府的债务结构不同。其次,经济发达地区政府和经济欠发达地区政府的债务结构不同；东、中、西地区地方政府债务的结构不同。(3)地方政府债务的资金来源结构特征。主要表现在:①国内金融机构借款比重大,尤其是从国有银行的地方分行、国家开发银行以及地方银行借款比重大。②从政府层次来看,省级政府债务来源主要有外债、国内金融机构,国内金融机构以四大国有商业银行和政策性银行(尤其国开行)为主。市、县级政府债务来源主要是外债、国内金融机构,特别是城市商业银行,国有商业银行所占比重很人。　　 第三,在我国地方政府债务形成和膨胀因为方面。本文认为,我国地方政府债务形成并不断膨帐是现行政治制度和财政经济体制下的必然结果,是地方政府在政治制度和经济体制约束下的理性选择。但这种理性有主动和被动之分,从而地方政府的举债行为也区分为主动举债和被动举债。在“地方一中央”借债博弈关系下,地方政府作为相对独立的博弈主体,出于自身理性计算成本收益以决定是否借债和借债规模。一方面,分税制改革造成的“收入上移”以及预算外资金规范化管理改革都使得地方政府收入能力受到极大限制；而地方基础设施建设和基本公共服务提供责任并未减轻,伴随人口增长和城市化进程的加快,地方政府的支出需求反而普遍增加,尤其是在市政建设和公共服务供给方面。在追求预算平衡的法律框架下,巨大的收支缺口迫使“入不敷出”的地方政府举债维持,这形成地方政府被动举债行为。另一方面,地方官员由中央任免以及现有政绩考核下,存在地方政府经济增长激励和地区间竞争激励,地方政府热衷于通过增加地方公共支出带动本地区GDP增长。地方政府通过控制地方金融、与地方金融机构合作以及成立地方投融资公司等方式使其从制度外举债成为现实。地方官员任期短期化以及地方预算软约束的存在,大大增加了地方政府向其继任者和中央政府转移举债成本的可能。于是,地方政府借债成本远远小于借债收益,不仅形成地方政府主动举债行为,而且还会过度举债。从中央政府监管地方政府借债的角度来看,中央政府更关注国家的长治久安以及宏观经济稳定和增长。在地方政府债务出现初期,地方债务的正而投资效应和外溢效应明显,而且降低了中央财政的支出成本。再加上财政透明度不高,且缺乏规范系统的债务管理,中央政府默认或者察觉不到地方政府举债行为具有合理性。　　 第四,在地方债务监管模式选择的国际实证经验方面。地方政府借债的行为会受到本国政府问财政关系体制设计以及本国金融市场结构的影响。对于地方政府借债控制合适模式的选择,通常取决于市场的约束能力和预算约束的严格程度。市场的约束能力弱,通常需要更为严格的借债规则加以控制。如果地方政府对于转移支付的依赖程度高,往往有上级(中央)政府救援的预期,预算约束的程度较弱,即使市场的约束能力高,上级(中央)政府的控制依然非常重要,但是往往可以采取比完全基于规则的控制更加灵活的方式,比如协商控制的模式。高市场约束能力、硬预算约束的情况下,只依靠市场约束也许是一个选择。低市场约束能力、软预算约束的情况下,即使完全基于规则的控制仍然可能无法控制地方政府过度借债甚至财政危机。我们通过对42个国家1990—2008年的数据,运用磺截面分析和动态面板数据分析,得出以下主要结论:(1)没有一种控制模式在任何情况下都优于其他控制模式。合适债务控制模式的选择,必须结合其他制度特征综合考量,特别是一国的纵向财政缺口的程度、是否存在救援先例、政府间财政关系安排等。(2)单纯依靠市场约束来监管地方债券,或者说对地方借贷不加任何控制,只由市场来加以约束,不是好的选择。实证经验表明,监管地方债务,市场控制结合其他控制模式似乎是较好的选择。在纵向财政缺口较低时,规则控制对于地方财政绩效效果似乎更好。(3)无论是在短期还是长期,随着纵向财政缺口的增加,规则控制和协商控制的效应都在减弱,而在此时,行政控制模式都变得更加有效,在新兴国家尤其如此。(4)在纵向财政缺口较大时,短期内,行政控制模式赋予中央政府比规则控制和协商控制更大的控制力,但是在长期,行政控制模式对于地方财政绩效存在.负效应。(5)救援预期无论在短期还是长期,都会显著弱化地方财政纪律。中央政府应该尽量避免救援地方财政危机。(6)政治体制(如是否联邦制)以及政府特征(如是否腐败)会影响地方财政绩效,因此一国在选择债务监管模式时必须符合自身的政治制度特性。　　 第五,在中国地方政府债务制度设计方面。本文认为,在设计中国地方债务制度时,必须认识到发行地方债只是整个地方债务制度框架的一部分,发行地方债只是将问题的解决提上日程,使得我们向规范地解决问题迈出坚实一步而已；更长远和关键的问题则是改革政府间财政关系和地方治理制度,从根本上解决中国地方债务问题。具体地,本文提出我国地方债务制度设计必须着力解决好三个短期任务和两个长期目标。地方债务制度设计的短期任务是控制地方政府债务的规模、控制地方政府债务的风险、提高地方债务资金的使用效率。地方债务制度设计的长期目标是地方政府权责明确、约束有力、地方借债行为被有效激励和控制；政府问财政关系和谐稳定、地方治理根本改善。同时,本文还提出,中国地方债务监管应该选择“分步骤有侧重的混合模式”,即采用行政控制、规则控制和市场约束相结合的混合监管模式,但在债务制度发展的不同时期分别侧重不同的控制模式为主导。本文认为,通过公开发行地方政府债券解决增量地方政府债务是可行的、长远的选择,但必须审慎和循序渐进。我们从地方债券的发行制度和地方债券的管理制度两个方面阐述了地方债券制度设计的思路。