农村户口与城市户口的称谓差异在户籍制度改革中予以取缔,农民不再以退出农地权利作为其进城落户的条件,农地三权特指土地承包经营权、宅基地使用权以及集体收益分配权,即确认转户留地制度。转户留地制度以城乡一体化理论为基础,在一定程度上取消了以身份划分土地这一低效率的资源配置方式,符合城乡一体化理论中对人口合理流动的要求;转户留地制度还以农民意愿为理论基础,基于农民对农地享有的财产权利属性,因此权利的放弃应体现主体的自由意志表示,尊重农民意愿才能实现农业人口非农化的改革目标。法律上虽然规定了转户农民不必然放弃农村土地权利,但是对权利的保留范围与落户地点进行了限制;而历史上针对农地权利处置的政策实践,地方改革主要采取转户退地制度,即农民为获得城市社会保障须放弃农地三权,而与此截然不同的转户留地制度将农民对农地的实有权利与对社会福利的应有权利享有置于一体而无需转户农民支付对价。但是基于突破现行法律规定的政策措施,转户留地制度本身仍存在诸多困境,具体表现为:一是没有明确的留地期限,可能导致所保留的权利处于不稳定状态而面临被剥夺的风险;二是导致农地权利的利用困境,即与农地规模化背道而驰;三是过度注重转户农民的权利保留而忽视其义务的履行,导致转户农民与留村农民以及与旧市民之间的权益失衡,例如转户农民与旧市民在分配社会资源时前者兼具有农地资源与城市资源的超市民待遇。究其困境产生的缘由,第一在于转户留地制度中公平价值与效率价值的固有冲突,如注重农地利用的效率价值可能侵害到农民权益的公平保护;第二,在农地的保障功能和财产功能、农民生存权与发展权方面,农地保障功能对应农民生存权,却不能满足农民日益增长的对农地财产功能和自身发展权的利益诉求;第三,农村集体组织成员权认定标准原本就处于立法空白,在实践中虽然以户籍和地缘作为判断标准,却在取消城乡户籍与大规模农民进城落户的现实背景下致使成员权认定标准缺失;第四,保留的农地权利存在退出障碍,包括欠缺退出的意思自治与市场价格机制,权利的自愿保留应与自愿退出机制相配套才真正符合自愿原则,而建立符合市场价格机制的退出价格才真正符合公平原则。我们针对上述情况提出相应对策。首先,选择公平价值为导向,才能保护转户农民的合法权益,符合城乡一体化理论要求;其次,在以农民权益公平价值导向下,重新确立农村集体成员权的认定标准,以签订承包合同作为取得成员权的依据,保证义务得以履行,以缓和转户农民与留村农民的利益失衡;再次,完善农地退出机制,引入合同机制遵照当事人的意思自治以保障形式公正,确立完全补偿的退出价格机制保障实质公平;最后,以公平价值为导向的同时兼顾土地的效率利用价值,将剩余承包期作为转户留地期限以避免对农民权利过度保护所引发的超市民待遇,并完善土地收回制度,促进土地的合理规模经营。