在中国改革进程中,中央政府与地方政府的关系问题随着社会主义市场经济体制的确立而凸现出来,同时,它关系到整个国家的宪政结构和体制安排,关系到整个国家的政治稳定和社会的协调发展。因此,研究中央与地方政府关系的调整与建构,在当前不仅是一个重要的理论问题,更是一个十分紧迫的现实问题。本文采用了“应然”与“实然”相结合的研究方法。一方面,以西方市民社会理论为指导,对调整与建构我国中央与地方关系的前提基础——国家与社会分权进行了应然的研究;另一方面,从我国的实际情况出发,对处理中央与地方关系的传统思路进行了研究和反思。然后将应然的模式与实然的状况加以对比,提出了实现目标模式的具体思路。在全文论述过程中,笔者的思路大致经历了四个阶段。第一个阶段是寻找理论基础。中央与地方关系始终无法处理好的根本原因在于国家权力缺乏必要的约束,过度扩张,渗透到社会的各个领域。具体来讲,在国家与社会不分的情况下,政府既介入微观经济领域,又介入社会公共领域;政府除了具有本身的职能外,还兼有某些企业和社会中介组织的职能。在这种情况下,围绕着政府形成了很多错综复杂的关系,这些关系最终导致政府履行了很多多余的职责,同时政府必要的一些职责却被忽略了。在这种现实状况下,对中央与地方关系的调整只能是行政性分权,而不可能是政府职能转变而带来的体制变革和创新。因此,要想处理好中央与地方的关系,就必须对国家权力进行必要的约束和限制。故笔者通过对国家权力与市民社会间相互关系的考察,认为国家与社会分离背景下的市民社会是对国家权力最有效的制约和监督。这一结论成为了联结国家—社会分权与中央—地方分权的关键,为论证国家—社会分权对中央—地方分权的基础性作用提供了理论依据。第二个阶段是要论证在中国提出困家与社会分权这一解决中央与地方分权问题的新视角的可能性。新视角是从对处理中央与地方关系的传统思路的反思以及对新视角提出的背景的分析这两个方面提出的。笔者认为,对新视角提出的背景的分析过程,实际上就是在为“国家与社会分权是中央与地方分权的前提和基础”这一命题寻找论据的过程。笔者在这里找到了四个论据,分别为西方国家的成功经验、中国社会权力与利益分化的现实、公共行政的本质以及对处理中央与地方关系的前提和基础性作用。第三个阶段是要论证两次分权之间的关系。第一阶段的论证虽然也体现出了国家—社会分权对于中央—地方分权的前提性作用,但是并没有集中地探讨国家与社会分权究竟解决了纵向权力配置中的哪些关键环节。在这里,笔者将两次分权间的关系归纳总结为辩证统一的关系。国家与社会分权是中央与地方分权的前提和基础,而中央与地方分权对国家与社会分权又具有反作用。第四个阶段实际上是对论证过程中的个别有争议的观点进行补充地说,也是对整个论证过程进行一个总结。通过四个阶段的分析论证,得出如下结论:国家与社会分权是中央与地方分权的前提和基础。从宏观视角来看,国家与社会分离背景下,市民社会构成了对国家权力最有效的制约与监督。市民社会将国家权力限定在管理社会公共事务这一有限的范围内,从作用方式和程度上限制国家权力介入非政治的社会生活领域。这样一来,国家权力关系就比较简单,也使其在纵向政府间的配置比较容易。从微观视角来看,国家与社会分权理顺了中央与地方分权中最重要的制约因素——经济关系,促进了中央与地方分权中最关键的实现途径——政府职能转变,在理顺中央与地方关系上起到了基础性作用。因此,要理顺中央与地方政府的关系就不能将思路局限于政府机构内部,只是对权力在纵向上进行简单的量的分割,而是要在国家与社会分权的大背景之下来处理中央与地方政府之间的关系。只有在国家与社会合理分权的前提之下,才能理顺制约中央与地方分权的各项关系,法治化的手段才能对解决中央与地方关系起到直接的、实质性的作用,也才能使我国中央与地方政府的关系从根本上得以理顺,进而构建起稳定、合理的纵向权力配置机制。本文的创造性成果主要在于:第一,笔者没有沿袭局限在政府机构内部对纵向权力配置进行研究的传统思路,而是通过分析国家与社会分权对中央与地方分权的基础性作用,从国家与社会分权这一更为广阔的视角来考察中央与地方关系。第二,笔者在理论分析的基础之上,总结出了国家—社会分权与中央—地方分权之间的辩证关系。