新中国建立以来的对外援助工作已有将近70年历史,然而至今仍未有一部正式颁行的对外援助法律。早在2010年8月,时任总理温家宝就曾在全国援外工作会议上强调,中国必须提高对外援助质量,加强对援外项目实施企业的监督,对非法活动和项目分包追责,确保遵守地方法规。为实现这一目标,中国亟需改革援外机构,完善援外管理机制。对外援助制度规范方面,除了效力最高的《对外援助管理办法(征求意见稿)》,在对外援助工作不断发展的过程中,根据对外援助的实施阶段和实施方式制定的数量众多的部门规章、办法等文件,共同构成了较为松散的制度体系。实施机构方面,2018年成立的国际发展合作署负责领导、协调对外援助工作,商务部、外交部等部门与各级地方政府和驻外使(领)馆共同参与具体对外援助工作。总体而言,现阶段的中国对外援助由于缺少系统性的法律法规,因此在制度规范上仍处于系统性、体系性不足的状态。为了更好地配合“一带一路”倡议和“南南合作”,十分有必要加快建立较为完整的中国对外援助法律体系。对中国目前的对外援助体系进行分析,并总结其他一些国家在对外援助方面的法律和制度方面的经验,由此探究中国对外援助的法制化路径,对中国对外援助法律框架进行思考并提出建议,即为本文的出发点和落脚点。本文的第一部分回顾了新中国成立至今对外援助工作的发展,包括中国对外援助的概念和新中国成立以来的对外援助历史,以及目前中国的对外援助体系。首先,本文介绍了中国对外援助的定义和其他国家和或国际组织的相关定义,根据2018年商务部国家国际发展合作署发布的《对外援助管理办法》(征求意见稿),我国将对外援助的定义为“使用政府对外援助资金向受援方提供经济、技术、物资、人才和管理等支持的活动”,这一定义与我国对外援助的主要方式相契合,比较准确地概括了我国对外援助工作;其次,新中国的对外援助历史始于上世纪50年代,经历了数个阶段的发展,形成了目前的对外援助体系,对于各阶段的分割存在许多不同观点,但随着国际发展合作署的成立和《对外援助管理办法》(征求意见稿)的发布,本文将我国的援外历程具体分为了20世纪50年代至改革开放、改革开放至上世纪90年代、90年代至20世纪末、21世纪初至2018年四个阶段,目前我国已经进入了第五阶段,即建立了专门的对外援助机构并通过一系列会议作出了加快援外体制改革的决定;同时,本文还对2011年和2014年的两份《中国对外援助白皮书》的内容进行了简单介绍,2011年的白皮书主要对我国对外援助的原则、资金、实施方式、管理和国际合作进行了比较详细的介绍,2014年的白皮书的内容侧重于2010-2012年中国对外援助事业的发展和进程、对外援助在推动民生改善和促进经济社会发展方面的成就、区域合作机制下的对外援助和参与国际交流合作情况。不同于2011年度的《白皮书》,2014年公布的《白皮书》(以下称《白皮书(2014)》)着眼于一段时期内中国对外援助工作的进展和成效,反映了中国对外援助政策制度的实施情况和效果。此外,本部分对目前我国的对外援助体系也进行了分析,目前的援外体系以国际发展合作署为主导机关,以《对外援助管理办法》(征求意见稿)为主要文件,数量众多的规范性文件作为补充,对援外活动的不同阶段和不同实施方式进行规范,形成了初步的对外援助制度体系,例如《对外援助成套项目管理办法(试行)》和《对外技术援助项目管理办法(试行)》对成套项目援助和技术援助两种援外实施方式进行了更加细致的规定,而《对外援助项目评估管理规定(试行)》则是专门的对外援助项目监督评估文件。总体来说,在宗旨和目标的统一具体,制度的完善和机构职权的明确、评估机制的健全和评估范围的扩展方面还有加以完善的空间。本文的第二部分主要介绍了巴西、印度两个发展中国家和美国、德国两个发达国家的对外援助制度。选择上述四个国家的目的是为了对发展中国家和发达国家的对外援助体系进行比较,在此基础上总结出上述国家在援外方面的经验和不足,为中国完善对外援助制度提供参考。其中,巴西和印度作为较大的发展中国家和“南南合作”的参与国,也经历了从受援国向援助国的身份转变,与中国的对外援助历程有很多相似之处,其援外制度的共同特征在于体现出明显的地域倾向性,且都未形成完整的对外援助法律体系,导致容易产生诸如重复援助、效率不高等问题,同时,实施过程中管理和实施机构数量也比较多、职能不够明确。美国和德国作为在对外援助领域有丰富经验的发达国家,各自的援外制度也具有明显特征,美国以《1961年对外援助法》和2016年《对外援助透明度和问责法》为对外援助法律体系的核心,通过一系列对外援助专项法律和总统的行政指令对具体的援外工作进行灵活调整,并以国际开发署作为对外援助的主要机构,与国务院、国防部、农业部、财政部等部门和其他机构共同构成了分工协作的援外机构体系,但存在援外法案数量众多、不够精简以及国际开发署的职权不足等问题;德国虽然是代表性的大陆法系国家,却并未形成专门的对外援助(德国称为经济合作与发展)法律体系,同时也并没有采取许多欧美国家在外交部下设专门机构作为主要援外机构的形式,而是单独设立了更高级别的经合与发展部,凸显了援外行为在经济合作和促进发展的关注,淡化了外交性和政治性。中国在援外法律制度和机构设立方面与上述国家有相似之处,也有许多差异,但对外援助法律体系的完善最终应根据具体国情和援外实践的需求为主,而不应盲目模仿他国的模式。本文的第三部分重点论述了我国对外援助法律体系的完善。首先,广义上的对外援助法的概念应当是“调整一国对外援助全部活动的法律规范的统称”,狭义上的对外援助法则是指对外援助基本法;同时,由于对外援助是国家或国际组织对另一国家或地区及其国民实施援助的活动,因而援助行为和所涉及的资金、物资均具有涉外性、跨国性,调整对外援助活动的法律法规既包含国内法,也包含跨国投资、国际贸易、国际金融等方面的法律规定,还包含一国为开展对外援助活动而与他国或国际组织签订的双边条约和多边条约,以及国际组织为开展援助活动而形成的援助规则,这些法律文件共同构成了国际援助法律体系,而作为国内法的对外援助法,实际上从属于国际援助法的一个分支;此外,国际法的基本原则也同样适用于对外援助领域,因此,对外援助法应当属于国际法的一个分支,确切地说是属于国际援助法的分支。有关制定对外援助基本法的必要性,本文从满足援外工作发展需要、符合依法治国要求、保障各有关部门和机构依法行政和深入援外体制改革的角度进行了论述,得出了肯定的结论,并对援外法律体系的完善提出了一些建议,主要有以下三点:首先,应加快我国援外立法进程,以配合不断发展的对外援助需求,使各部门参与援外工作有法可依,满足“依法治国”的要求;其次,应注重对外援助监督和评估机制的完善,具体可参考其他国家和国际组织在有关问题上的经验,如瑞典通过专门援外机构(国际发展合作署)、其他政府部门和非政府组织的合作保证发展合作项目的效率并能够进行有效监督,以及WTO与经合组织合作进行的贸易援助评审机制,通过多样化的形式对贸易援助进行多层次、多角度的评估;最后,我国在完善对外援助法律体系的过程中还要注重与国际援助法律规范的对接,遵守国际法基本原则(如国家主权平等原则),考虑到目前在国际援助领域尚没有专门的国际条约,可以将《关于援助有效性的巴黎宣言》中的“巴黎规则”作为参考,尊重受援国的主权和当地制度,加强双方协作,提高对援助成效的重视并由援助方和受援方共同对援助效果负责。本文的最后一部分是对前文的总结,主要提出了三点结论:首先,我国应加快完善对外援助法律体系,其次,援外体系的完善应以加快对外援助专门立法为重点,最后援外体系的完善也要在充分考虑到目前我国的援外制度体系发展情况的基础上,有选择地借鉴他国经验,博观而约取,形成符合实际需求的对外援助法律体系。