行政诉讼法修改之后,行政协议的法律地位得到认可,各级法院受理的行政协议案件数量迅速增长。虽然最高院在2019年发布了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》,但是这一专项司法解释仍然未能统一认识,如何识别行政协议,依然存在争论。在合同缔结、合同效力、合同履行、合同责任、诉讼程序、争议解决等方面,行政协议与民事合同存在不同的规则。因此,明确行政协议的识别标准具有非常重要的作用。针对行政协议的识别困境,需要对行政协议的性质进行探讨,明确行政协议与民事合同的区分,就在于行政性或协议性在其间所占的比重。在行政协议中,行政性所占比重较大,而在民事合同中,协议性所占比重较大。对于行政协议的认定:首先,以“行政权作用”作为行政协议认定的基础。“行政权作用”包含主体要素、职责要素、内容要素。其中,主体要素因行政主体与行政相对人平等协商,放弃了单方的强势地位而行政性较弱。职责要素与内容要素因直接反映了行政权的运行而具有较强的行政性。综合各方因素,以承包合同、租赁合同、政府采购合同、政府特许经营协议、国有自然资源使用权出让合同、和解协议等合同为典例,结合相关法律的规定,判断行政性的浓度。其次,对行政协议“公益导向”进行判断。只是面对公共利益认定扩张化的趋势,通过借鉴“近因理论”对公共利益的认定进行限定。换言之,仅将直接执行公务的结果认定为公共利益。最后判断是否系行政主体与协议相对人意思表示一致而订立。