民国初期(1912-1928)处于从王朝国家向民族国家、传统政治向民主政治的转型期,而今天我们仍处于“历史的三峡”中,转型尚未完成,今天和百年前的国家建设应该具有共性,央地权力关系在历史上为何、何时、如何写入宪法?是否起到了应有的作用?央地关系如何配置才能更好服务于现代国家建设?这是本文探究的主旨。本文的研究对象是央地权力关系,央地权力关系的实质是权力聚散,央地权力的合理配置是现代国家建设的前提,央地权力配置不合理就会陷入权力聚散循环的困境。中国历史上除了短暂的藩镇割据,长期实行传统的中央集权制。央地权力配置不出中央集权和地方分权两种模式,陷入“集权-分权-集权”的权力聚散循环。清末“历千年未有之大变局”,中西碰撞,国门洞开,清帝国处于世界格局中,出现从传统专制社会向民主共和社会过度的转型期。转型期的央地权力关系发生了两个变化:第一,由于中央政府软弱,地方势力在应付内忧外患的过程中逐渐成长并强大,现代化的主导权发生了转移,由中央政府向地方政府下移。第二,大变局下的中西会通,使国人面临传统和现代的双重话语选择,国家结构形式亦如此。西方民主政治理论引入中国,央地关系中出现了联邦制、地方自治、省宪法等新理论。近代中国央地权力关系的症结在于中央政府的衰弱化和政治重心的缺乏,故而重建政治重心是近代中国的一个主题。民初央地权力聚散的过程是寻找、重新发现中央权威,进行现代国家建设的过程。对于具有中央集权传统的中国而言,清末民初关于央地权力聚散的理论纷争和政治实践实际上是这一传统的延续。为了重新聚集权力,清政府实施新政,但其政治制度已经落后于大众参与的需求,中央政府权威难以重建,无法实现有效的现代变革,地方势力以辛亥革命的形式掌握了现代国家建设的领导权。民国初创,南京临时政府面临的最重要的问题是国家统一,相比统一而言,央地权力关系不是这一时期的调整重点。且临时政府存在时间非常短,根本来不及调整央地权力关系。南京临时政府缺乏权威、难以聚集权力,没有完成建设独立统一的现代国家的任务。面对民初中央政府在行政、财政和军事方面的危局,理论界展开了集权与分权的论争,并对民初制宪形成影响。袁世凯政府进行了权力聚集的改革。省制是关于央地权力的制度安排,针对民初的省制论争,袁世凯政府首先把省制改革作为调整央地权力关系的突破口,这是地方制度法定化的初次尝试。随后,进行财政和军事集权改革,取得了一定成效,该时期中央政府权力聚集状态达到民国时期的最高点。但因袁世凯采取了传统集权手段进行现代国家建设,遭到了地方势力的反弹和抵抗,在集权失败后,袁世凯走上了帝制的不归路。袁世凯的死亡导致中央权力聚集的过程被中断,失去了政治权威的国家进入军阀割据的时代。军事强人袁世凯集权的失败证明了依靠强制力的央地权力安排是不可行的。军绅政权下,军事左右政治,出现政治区域化,央地权力关系失序。军人干政的结果是政争不断、宪法虚置,权力决断,证明军阀无力领导现代国家建设。在该时期,地方制度在历史上第一次入宪,1923年《中华民国宪法》对央地权力聚散关系作出了合理科学的配置,但是该宪法并没有付诸实施,实践中的联省自治和省宪运动进一步强化了地方权力。在国家转型期,现实的政治整合需要集权,而理想的民主政治需要分权,就导致了文本与宪法的悖离,说明了转型期立宪政治对央地权力安排的乏力。央地权力配置模式除了传统集权和地方分权外,还有孙中山先生提出的第三种方案,即威权政党统摄下的均权制。该方案不同于袁世凯时期的传统集权模式和现代立宪政治下的分权模式,均权制按照事物性质而非权力多少对央地权力进行配置,一定程度上克服了集权与分权的缺陷。该思路兼具传统与现代,政党集权适应了中央集权的中国传统资源,有利于中央政府权力聚集,而均权制则体现了立宪政治的现代性,能够合理配置央地权力。政党作为中央政府和地方政府的中介力量,在中央政府和地方政府之间形成一种缓冲地带,在央地之间发生矛盾冲突时,可以通过政党进行理性协商并达成妥协,把革命的力量消解在议事机构内部。1928年国民政府成立后,无论是国民党还是共产党都是按照党国体制安排央地权力关系的。国民党背离了孙中山以党建国,还政于民的道路,没有建成集权政府,共产党因注重党建最终胜出,完成了现代国家建设任务。党国体制下的央地权力安排实现了某种程度的均衡,体现了转型期政党政治对央地权力安排的合理应对。国家转型期,央地权力聚散关系受到诸多因素影响陷入困境中,困境的克服应以建设现代集权国家为主,并实现地方自治下的民主参与。未来央地权力关系的发展应由政党国家走向宪制国家,央地权力的良性配置应从注重权力支配走向法治均衡,从注重静态规范走向文本与实践相结合的动态平衡,从权威与民主的单方偏好走向权威与民主的动态平衡。