行政诉讼法于2014年修订后将行政协议作为司法审查的一项内容,但未对行政协议的判断和范围进行明文规定。2020年实施的行政协议司法解释规定了行政协议的定义,通过解释和实践可以得出国有建设用地使用权出让协议属于行政协议的结论。但矛盾的是,同年民事审判庭出台的司法解释却又分析出该协议属于民事合同的结论。由此引发的问题是,同一类型协议在不同司法解释中为何性质不同?行政协议司法解释是否提出判断行政协议的标准?这一判断标准为什么无法避免两种司法解释互相矛盾的困局,是否具有适用上的困境?应当如何完善这一标准?从行政协议司法解释第1条定义中可以提取出判断行政协议的“四要素”标准,即“主体要素”“目的要素”“意思要素”和“内容要素”。通过对“四要素”判断标准的适用,实际上无法对国有建设用地使用权出让协议的性质进行确定。这是因为,仔细分析司法解释四个要素,可以发现“四要素”标准存在科学性质疑,即“主体要素”与“目的要素”在确定逻辑上存在重合,“内容要素”与“目的要素”在内在逻辑上互相牵连;同时又存在适用性困境,即“目的要素”语义模糊以及“内容要素”中行政法上权利义务概念具有不确定性,“意思要素”缺乏构成判断要件的价值。由此,行政协议“四要素”判断标准适用将导致行政诉讼判决结果不确定、行政相对人权益保护存在差异的不良后果。面对司法解释“四要素”判断标准的适用困境,应当审视是否可以从学理上进行补强或完善。学理上综合标准说存在要件间逻辑重合和缺乏可操作性问题,故从解释论上补强“四要素”判断标准存在难题,因而转向立法论视野,由单一标准说构建行政协议判断标准。但是单一标准也存在一定不足,如主体标准和目的标准忽视可操作性,同时其又存在一定优势,即行政法上权利义务标准能够反映行政协议的本质。然而,行政法上权利义务标准存在个案经验提炼、行政权力简单成为判断标准、先行行政行为与判断标准关联不大等三方面问题,缺乏可操作性。非市场行为性标准强调行政协议并非市场交易的产物,但未进一步明确如何判断。通过分析,行政法上权利义务标准可以吸收理论上其他标准的可取之处,具有完善作为判断标准的可行性。同时应当秉持明确行政法上权利义务概念,厘清行政法上权利义务与公权力、先行行为的关系为完善判断标准的方向。因此,应对行政法上权利义务标准提出具体的操作方案。首先,行政法上权利义务是行政协议和民事合同的本质区别。一是从功能定位上看,行政协议基于法定性,是具体行政决定的替代方式,不同于民事合同所为实现的市场交易功能。二是从凯尔森规范创制理论上看,民事合同作为个别规范,其由私人根据自身意志创制而来,但行政协议作为个别规范,无法由当事人间依据自身意志创制,而是来源于上位具有公法属性的一般规范。这其中法定性可以由公法属性吸收,是故行政法上权利义务标准应当将权利义务的公法属性作为完善的出发点。其次,应当对行政法上权利义务的具体化。一是公法属性决定行政法上权利义务的范围,其一方面来源于各效力层次的规范性文件,另一方面来源于行政行为原理。二是需要澄清两个问题,即行政协议先行行为和行政协议中行政优益权约定不作为行政协议的判断要件,具体可从该权利义务可否脱离协议本身,单独作为行政诉讼的标的来判断是否应当排除。由此,可以对行政法上权利义务的判断提出“三阶段”判断结构。第一步,行政主体作为行政协议判断的前提。第二步,判断协议内容是否为行政法上权利义务。第三步,对行政法上权利义务进行排除操作。通过对“三阶段”判断结构的检验,可以认定包括国有建设用地使用权出让协议和政府采购协议都属于民事合同,据此可删除司法解释第2条第3项。并对司法解释所采用的“四要素”判断标准进行改造,变更为以蕴含公法属性的行政法上权利义务为核心,结合“三阶段”判断结构进行具体识别的判断标准。