乡镇卫生院处于农村三级卫生服务体系中的枢纽地位，在农村卫生工作中起着举足轻重的作用。但是，长期以来，中国城乡医疗资源分布极不平衡，80％的农村人口只占20％的卫生资源，而20％的城镇人口占有80％的卫生资源①。本文基于社会公平正义理论和公共经济学中的公共物品理论，对乡镇卫生院的功能定位和服务分类及乡镇卫生院的影响因素等进行理论分析。通过调查研究、实地访谈、查阅大量文献资料，运用实证、总结归纳的方法，以淄博市博山区为例，研究乡镇卫生院在实施新农合制度过程中的发展变化，分析新农合制度对乡镇卫生院的影响，深入探讨新农合制度本身存在的问题及解决思路。通过理论和实证分析结合新医改政策提出了加强乡镇卫生院发展的路径及对策。乡镇卫生院的发展和新农合制度的完善是保障广大农民的就医健康权、满足农民就医的可及性，解决农民“看病难，看病贵”、“因病致贫，因病返贫”等问题的关键所在。　　 新农合制度作为一种保障制度，是解决农民看得起病的问题，而乡镇卫生院的可持续发展，良好的服务能力和服务水平是解决农民看得上病的问题，即保证农民看病就医的可及性和可得性。笔者通过查阅有关文献发现，目前，专家们对新农合制度或者乡镇卫生院的功能定位方面研究文章比较多，而对于结合新医改政策，如何促进新农合制度和乡镇卫生院的良性可持续发展以满足广大农民日益增长的健康需求方面，立足实际，科学把握新医改政策，正确定位乡镇卫生院的服务功能方面研究的比较少。笔者将这方面作为研究对象，对本人而言既是一个挑战也是论文的创新之处。通过研究，在乡镇卫生院的功能定位中，提供公共卫生、基本医疗服务和管理职能，到底以何者为主，笔者认为应以老百姓的实际需求和目前乡镇卫生院的发展现状为立足点，“近期主要以基本医疗，长远以公共卫生为主”。但这并不是说二者只要强调一方，就要弱化另一方。当前，应该双管齐下，两者并重，这样才能符合老百姓的现实需求，也是务实之举。该论文通过对乡镇卫生院的发展研究，对于完善新农合制度，逐步推进新医改，进一步重视农村医疗卫生服务体系建设，特别是重点强调乡镇卫生院的地位和作用，制定具体切实可行的措施，准确把握关键环节，完善各项医改政策，少走弯路，确保乡镇卫生院服务水平和服务能力不降低，保障农民就医的可及性、便捷性，使医改成果真正惠及于民，对统筹城乡发展，缩小城乡差距，构建和谐社会具有重要意义。