小农经济结构形塑了传统中国的社会、经济、政治、文化结构，包税制正是基于这种结构而存在。社会、经济环境的急剧变化将商人直接推上了政治舞台，商人组织获得了与政府谈判的资格。北京政府时期的政治失序使得政府直接控制社会的能力被极大削弱。这是近代包税制盛行的背景因素。清末厘金征收中的认捐制度是北京政府时期上海地区包税制的直接基础。民国初年，江苏省将认捐包税合法化进一步导致了包税制在这一时期的全面扩展。行业认税包缴和投标包税是北京政府时期包税的两种主要方式。行业认税主要是货物税、烟酒税，屠宰税和地方税捐则较早就采用投标包税的方式招商征收。北京政府时期，江苏省政府一直掌控着包税。伴随包税制的开放，包税人之间的竞争也越来越激烈。在这个过程中，省政府对包税制的控制力也逐步加强。政府采取包税制增加财政收入导致包税人和包税机构的同时增加是政权内卷化的一个表现。上海发达的商人组织延缓了内卷化的加深。北京政府时期包税制下的政府、工商团体、认商以及税户从各自目的出发，力图维护自身利益，形成了错综复杂的关系。包税人迎合政府的财政需求加额包税。商人则依靠同业公所（会）、商会抵抗政府、包税人的压榨。虽然短期内包税制在一定程度上满足了政府增加财政收入的愿望，但却是政府提高国家汲取能力的障碍。包税制下形成的利益集团阻碍政府的税政改革，无法建立现代财政管理体制反过来又巩固了包税制。