针对如何实现行政法对私人参与行政任务的有效规制,本文按照事实构成、合法要件和法律效果这一行政法规范内部结构的三分法设定研究框架,以行政法适用理论为切入研究行政法规制模式,提出从回答“如何扩展事实构成”、“如何创设合法要件”、“如何完善法律效果”这三个问题入手,来建构行政法规制私人参与行政任务的功能结构。行政法规制私人参与行政任务功能的建构,无法在传统行政法总论的框架内完成,传统行政法总论的功能局限需要被突破；也无法通过将现实中的新法制不经行政法总论的审视而直接赋予其规范性来完成,如果经验性、描述性的知识不经过行政法体系的审查和反思而直接对公共行政具有规范性,那么行政法即成为描摹现实的社会学,人类寄望于通过建构政治系统去实现的民主、法治等价值目标,也就难以实现了,故个别行政领域中的新举措又需要经过行政法总论的检讨才能获得普遍的规范性。因此,本文从新的问题意识出发,分别深入检讨传统行政法的事实构成、合法要件和法律效果在规制私人参与行政任务上的不足,并提出完善的办法。由于本文是在行政法适用理论层面的建构,因而研究得出的结论是对整个行政法体系具有普遍意义的实践理论,而不只是对个别法制的释义或只能适用于个别行政领域的法政策。故本文提出了区别于传统行政法学和其他社会科学的新问题,使得本文是对行政法总论的完善,而不是传统行政法总论下的释义,或破坏行政法总论的现实描摹。第一章“导论”。结合我国现实,通过将私人参与行政任务的组织形式区分为“组织独立的私人”、“职权独立的私人”、“非独立的私人”,将私人参与行政任务的行为方式区分为“型式化行政行为”与“未型式化行政行为”,既掌握大量复杂的私人参与行政任务现象,又揭示出传统行政法的缺陷,从而分析得出要在我国实现行政法对私人参与行政任务的有效规制需要解决的问题,即不止在于完善个别法制及其释义,而是需要创设新的行政法规制模式。无论行政法因应私人参与行政任务建构何种新法制,最终都落脚在行政法规范的建构与适用上,故运用法律规范结构理论对行政法规范性结构的三分法,逐章研究行政法规范的事实构成、合法要件和法律效果需要因应私人参与行政任务做出怎样的变革。第二章“私人参与行政任务的正当性与规范性”。由于行政法对国家和行政的建构是依据宪法秩序中包含的具有正当性的国家价值目标来进行,故利用“合作国家”模型来抽象私人参与行政任务现象中与正当性问题相关的特征,通过论证合作国家的正当性和规范性,使行政法应当因应私人参与行政任务做出变革的前提得到证成,于此行政法对私人参与行政任务的具体规制才得以展开。虽然私人参与行政任务的正当性和规范性经由合作国家模型得到阐明,但由于法律的滞后性,传统行政法之涵摄模式在事实构成上通过抽象概念只将国家高权行政纳入行政法的规制范围、在合法要件上通过形式化的合法要件要求法治原则对行政的完全适用、在法律效果上强调行政诉讼的核心作用,从而无法对私人参与行政任务实现有效规制。行政法和行政法学至今未能就行政法规制私人参与行政任务提出完备的方案,是受涵摄模式的局限而忽略了对行政法适用模式的多元化发展,行政法建构适应合作国家的规范性结构的任务,无法完全在涵摄模式的框架内完成,行政法学需要重新思考行政法的适用理论,意识到“涵摄”只是行政法适用方式的一种,行政法学需要提出其他可兹利用的适用模式,并在新的适用模式基础上建构新的行政法规范。第三章“扩展行政法的事实构成：‘私人行政’的界定”。将“私人行政”作为行政法规制私人参与行政任务的事实构成。但对“私人行政”的界定不能在涵摄模式的框架内完成,如果将“私人行政”.定义为抽象概念,“私人行政”则不可能使行政法既能涵盖不具有高权性等抽象特征的私人参与行政任务,又能够有效的区分行政任务和民事事务。因此,建构行政法规制私人参与行政任务的事实构成,必须打破以抽象概念作为事实构成的限制。故将“私人行政”塑造为“类型”,以“类型”作为行政法的事实构成。类型不同于抽象概念,虽然类型仍然通过特征要素描述案件事实,但类型中对特征要素不采取穷尽列举的方式,类型不是相互孤立的抽象特征的简单组合,而是按某种价值基础所结合而构成的“整体形象”,也即是说,类型所要指涉的对象并不一定具有类型的全部特征要素,只要基于某种价值判断而得出特定案件事实与类型所描述的整体形象相符,我们就说该案件事实“符合”此一类型,而该案件事实可能只具有类型的部分特征要素。将“私人行政”建构为以“行政任务”为核心,由“行政任务”、“私人”、“私人与行政任务的联结方式”三个要素组成的类型,而其中的“行政任务”要素亦属类型,由“法规规定”、“实际从事”、“宪法秩序要求”、“社会需要”、“财政负担能力”五个要素组成,并以“宪法秩序要求”而非“法规规定”作为行政任务类型的核心要素。将私人行政类型的各要素结合在一起的价值基础并非是单一的,国家可能基于多种考虑创设不同的“私人行政”类型。因此,将“私人行政”界定为类型,方能指涉国家基于不同价值基础创设的各种不同的私人参与行政任务现象,相应的,这些由上述私人行政类型之组成要素根据某种价值目的所进行的个别组合,因其符合作为行政法事实构成的私人行政类型,而将受到行政法的规制。将私人行政类型作为行政法规制私人参与行政任务的事实构成,通过价值判断方法既使行政法规制全部私人参与行政任务现象,又不致错误的将民事事务纳入“私人行政”。但价值判断方法的适用有一定的范围与条件限制,否则行政法适用过程就完全成了适用者的主观意志活动,故类型适用还需要至少具备两点条件,一是与行政法总论相契合,二是类型自身需完成体系化建构。第四章“可裁量的合法要件：行政法规制私人行政的新模式”。所谓裁量模式,是以非条件式规范为表现形式,以使行政有权根据具体事实形成合法要件为实质功能目的,通过价值判断将体系化规制适用于私人行政类型的行政法规制模式。裁量模式相对涵摄模式有两方面的不同,一方面是行政法规范不再具体规定形式化的合法要件,另一方面是行政法规范的合法要件在法律适用过程中根据适用对象的具体情况裁量形成,前者指向行政法建构的新方法论,后者指向行政法适用的新方法论。通过这两个方面的建构,裁量模式将完成以下三个任务：第一,使行政法容许私人行政；第二,使行政法规制包含引导行政任务取得实效的其他规范取向；第三,于为完成前两项任务而降低法治原则之规制强度处,保障法治原则规范性的实现。裁量模式下行政法的适用应是一种体系化的行政法规制,体系化的行政法规制将行政法适用过程拟制为价值判断的过程,对案件事实之合法要件的形成不通过单一的条件式规范事先规定,而是通过价值判断将多元规制机制有机的结合在一起,以此价值判断使法律原则、目的式规范、行政组织法、行政程序法等规制机制间相互协作,以达到最好的规制效果。第五章“私人行政的行政组织法”。行政组织法的传统规制架构以职权规范为中心,但行政组织法应对私人行政,不应局限于涵摄模式方法论而致力于将私人行政再次国家化。以法律明定的职权规范为中心的传统架构之缺陷,不仅在于因立法滞后于行政的发展而使未获法律明确规定的私人形态不能被行政所采用,还在于其只关注行政组织的法律形式与外部法律效力的关联,但对行政组织的法律形式对于组织体内部结构的意义不加考虑,从而使行政组织法只是传递外部法律效力的中介,而行政组织法通过影响组织内部结构而发挥规制作用的功能被忽视。当行政组织法的规制目的从在形式上满足民主正当性的要求转变为经由行政组织的内部结构保障行政组织做出正确的决定,当行政组织法的规制方法论由通过外部的职权规范实施规制转变为通过内部的组织架构实现规制,行政组织法将不会再忽略其他宪法目标通过行政组织法的实现。于此,行政组织法上出现正当性水平、监督水平、行政公司法等新的制度和理论主张,这些主张能够在裁量模式这一方法论引导下获得宪法的容许,并能够对私法形式的行政组织进行有效的规制。因此,裁量模式下的行政组织法制,不再只是从形式上审查行政是否具有职权规范授予的职权,而是利用各种组织机制使得行政法所规定的任务目的和规范取向对行政组织产生实际的影响。第六章“私人行政的行政行为法”。私人行政为行政行为法带来的主要问题是未型式化行政行为的规制。行政行为法对行政活动的传统规制,是将行政手段划归行政法规定的型式化行为体系,经由涵摄引发特定的法律效果,这使得传统行政行为法只能规制少数几种可以划归型式化行政行为的行政活动方式。但行政可以选择应用的行为手段并不限于行政行为或行政契约等型式化行政行为,私人行政中更是存在多样的行为方式,尤其以私法行为方式多见。这些新型的行为方式未被行政法抽象化和纳入行政法的行为形式体系,行政法未为其配置相应的固定法律效果。面对传统行政行为法的不足,学说上有两种应对意见,一是将未型式化行政行为型式化,二是使其保持未型式化的特性,而为其配置另外形态的行政法规制效果。本文认为两种方法都可以完善行政行为法规制私人行政,具体采用何种方法应针对具体的行政手段样态,选择更有利于该手段取得实效的方法为之。因此本章在目的导向的裁量模式视角下,对已有的规制私人行政行为的双阶理论、行政私法等理论与制度进行检讨,重新拟定这些理论的适用范围和功能界限,并提出建构行政合作法、建构特别行政程序等完善行政行为法的新法制。