近年来大规模税收超收现象频繁发生,其庞大的数额不仅是对预算法治性原则的破坏,同时也降低了预算的约束力以及执行力。为解决大规模税收超收收入,预算稳定调节基金应运而生,其不仅将大量超收收入纳入法治化的轨道进行管理,同时也拓宽了资金的使用方向,提高了资金的使用效率。超收收入与结余资金的使用应当具备强有力法治化约束的要求作为新一轮财税改革的重点,也成为了构建跨年度预算平衡机制的应有之义,跨年度预算平衡机制的建立,将预算置于长期动态的平衡之下,积极推动年度预算平衡向跨年度预算平衡进行转变。在此背景下,笔者发现预算稳定调节基金自运行以来虽对超收收入的使用起到了良好的规范作用,然而在动用程序方面仍存在诸多问题,这些问题无疑妨碍着跨年度预算平衡机制的有效建立。而动用程序作为预算稳定调节基金中最为关键的程序之一,对其进行全面分析与结构完善将成为构建跨年度预算平衡机制下的重要一环。本文在第一章介绍了近年来频发的税收超收现象及从预算法角度对其所做出规制。近年来大规模的税收超收现象引发关注,在2007年至2017年十年间,仅2014年和2015两年没有出现税收超收现象。大规模的税收超收收入破坏了预算法治性原则,使得公共预算脱离法律约束的同时也降低了其执行效力。税收超收的庞大规模来源于经济环境的不断变化、收入预测方法的误差、政策性因素的介入等众多客观方面的原因,然而人为因素的干扰也是其不可忽视的重要原因。为追求年度预算平衡而人为调节税收收入以及对于超收收入的不合理使用都将极大破坏了公共预算的法治性,同时也降低公共预算的约束力与执行力。公共预算作为财政收支的制度方式,是确保财政资金合法且合理使用的重要工具,其本质就是为了管控政府的收支行为,这也是基于纳税人对政府机关的信任。税收超收不仅不利于公共预算管理的制度、规范化发展也将影响中国财政运行的可持续,连年大规模的税收超收引发的种种问题对构建预算平衡形成了不小的威胁,政府不得不寻找有效的治理路径,增强预算的约束力以完善中国的公共预算管理体制。因此从预算法角度出发,对税收超收收入进行规制成为了当务之急。预算稳定调节基金的设立不仅是将税收超收收入纳入法治化轨道管理,也拓宽了资金的使用方向,并且还能提高其资源配置效率,预算稳定调节基金发挥“蓄水池”功能的同时其充备的规模还能够应对不备之需,当重大自然灾害及突发性公共事件发生时,确保资金能够及时有效地投入使用。基金的预算平衡功能能够有效化解政府债务,降低财政风险。部分地区还会将资金投入政府重点发展的领域,以提高资金使用效率,发挥资源配置功能。预算稳定调节基金对于消除预算周期内收入与支出的波动效果斐然,这对于稳定财政状态,保持可持续性发展,实现长期动态平衡具有显著意义。因此对预算稳定调节基金的来源、规模、收支变动、动用方向、动用程序及监督机制进行梳理,能够有效、全面了解预算稳定调节基金的运行状态其运行效果。本文第二章是对完善预算稳定调节基金意旨的阐述。政府部门对传统预算年度原则的狭隘理解,以至于出现人为调节的收支平衡的行为,使得政府财政支出本质上出现不合理与不经济的现象。跨年度预算平衡机的构建就是将静态短期的平衡转变为动态长期的平衡,这样也能减少因短视而造成的决策失误。更为重要的是,超收收入与结余资金的使用应当具备强有力法治化约束的要求作为新一轮财税改革的重点,也成为了构建跨年度预算平衡机制的应有之义,因此为规范超收收入使用而建立的预算稳定调节基金的在动用程序上的完善就成为了跨年度预算平衡机制下的重中之重。通过对中央预算稳定调节基金以及地方预算稳定调节基金运行情况的分析,本文发现预算稳定调节基金在动用过程中出现的种种问题。自预算稳定调节基金建立以来,其在平衡预算、消减赤字、化解地方债务方面效果斐然,然而在基金最为关键的动用程序上法律规定模糊,缺乏细节性规定。《预算稳定调节基金暂行管理办法》虽然设立了基金设置、补充、动用章节,但章节中缺乏明确性的、具有可操作性的规定。实操过程中,基金的动用方向呈现固定性与单一性的特点,基金本应具有的资源配置功能未能发挥。基金的动用审批上无论是中央预算稳定调节基金还是地方预算稳定调节基金在动用时既没有规范的使用目的,也缺乏合理的使用标准。在动用审批环节部分地区仍使用政府审批制显然违反了预算法治性原则。其次政府部门在基金提取上没有科学合理的提取标准,无形间更是加大了立法机关的工作难度。在应对重大自然灾害这类紧急事项面前,审批环节并无调整,立法机关的审批无形间增长了基金提取的时间,无法保证基金使用的及时性。最后立法机关对于基金的提取标准也无区分,一般事项和重大事项审批标准均相同。动用后在监督环节没有有效的绩效评估机制对其进行事后监督,基金具体使用效果不得而知。公众对基金具体使用情况知之甚少,预决算报告中只是公布基金使用的数量,基金的规模等简要的信息,公众无法对资金使用的具体情况进行了解,从而资金使用的透明度与基金管理的公开性更是无从谈起,政府的公信力也无法得以更好地建立。本文第三章通过对国外预算稳定调节基金运行的分析,发现在国外对预算稳定调节基金的设立及运行过程中,不仅有健全的基金法律法规能充当政府官员与民众之间信任的保护墙,更有明确且多元化的基金动用方向使得基金的使用灵活而高效,根据资料显示,国外多数预算稳定调节基金的动用并不仅仅局限于财政储备与平衡预算这些基础方向,有些国家对基金设置合理的投资机制,使得基金规模有效扩增,也在实践中帮助其成功抵御了经济危机。科学的基金提取标准能够有效降低支出波动,因此严格合理的基金提取标准在国外预算稳定调节基金的运行中必不可少。最后,成熟的预算稳定调节基金运行离不开有效的监督体制,因而域外大部分预算稳定调节基金的监督机制都有着极强的约束力。这些成熟的运作经验都为我国在预算稳定调节基金的改善上提供了思路本文第四章是从法律层面对预算稳定调节基金动用程序提出完善建议,我国预算稳定调节基金动用程序中存在着预算稳定调节基金相关法律规定模糊、基金动用目的单一、审批标准存在漏洞、监督程序不完善等问题,制约着预算稳定调节基金的长期发展。针对其存在的问题,通过对预算稳定调节基金相关法律法规的完善,并且对基金动用方向进行多元化设定,对基金的使用更为灵活与开放。在审批机制上以人大审批为基础,给予政府一定的裁量权,保障基金在重大灾害时能够及时运用处理。再者应当对基金动用后监督程序的加强,扩大监督参与,增加科学合理的绩效考评机制,建立专家咨询机构协助预算监督。最后则是增加公众意见反映程序,使得预算稳定调节基金的具体运行更加公开与透明。跨年度预算平衡机制作为现代预算体制建立的重点,离不开预算稳定调节基金的有效运行,然而基金在实际运行中暴露的诸多问题无疑阻碍着长期动态平衡的建立,也对财税体系深化改革影响巨大。完善预算稳定调节基金不仅是对税收超收收入的合理规制,也对建立跨年度预算平衡显得尤为关键,更是对预算法治性原则,预算公开性原则的维护与践行。本文对中央以及地方预算稳定调节基金运行情况进行分析,并在对国外预算稳定调节基金成熟运作的经验上,提出了完善我国预算稳定调节金动用程序的对策与建议,即完善预算稳定调节基金动用程序相关的法律规定、设置明确且多元的预算稳定调节基金动用目的、建立以立法机关审批为基础,公式机制与相机抉择相结合的动用标准、严格基金动用的监督程序,扩大监督参、建立基金公开制度,提高基金动用透明度。在预算稳定调节基金的动用程序进行法律上的有效规范与约束,保障基金功能与效益的发挥,公共财政法治性。