2020年,连续17年聚焦“三农”问题的中央一号文件再次强调,以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点,进一步深化农村宅基地制度改革试点。在长达5年之久的宅基地制度改革中,各试点市县按照中央部署,对宅基地使用权流转、抵押等方面做了诸多尝试。但是到目前为止,宅基地使用权权能及流转范围界定等关键问题仍存在较大争议,如何在不突破“集体所有、耕地保护、农民权益保障”三条底线前提下使宅基地使用权流转有序进行,这些问题亟待研究并作出明确回答。为了找到解决上述问题的思路,本文在广泛研读国内外文献资料、评述现有观点基础上,对相关政策法规进行了系统梳理。为了摸透农村宅基地使用权流转现状、存在问题及试点改革情况,2019年12月中下旬分别赴德清、义乌、大足三个试点市县进行了深度调研,通过与自然资源规划委领导座谈、村镇干部访谈、入户调查和问卷调查等方式,获取了宝贵的第一手资料,摸清了宅基地使用权流转面临的现实困境,了解了农民的真实意愿。在以上研究基础上,本文提出了宅基地制度改革的目标定位和基本原则,并针对改革中遇到的难题进行了多角度论证分析,提出了明晰宅基地产权和空间权、建立有效激励约束机制、建立土地增值收益公平共享机制、鼓励自愿前提下的差异化流转实践等解决对策。研究认为:（1）对大多数农民来说,宅基地的首要功能仍然是居住,实现户有所居是首先要解决的问题,问卷调查中农民对这一观点高度认可,综合得分接近满分;（2）界定宅基地产权除明晰宅基地资格权和使用权外,还要明晰地上空间发展权,宅基地建设既要明确面积标准,又要有层数限制,以防随意搭建影响邻里和后期改造,问卷调查中有半数以上的农民认同限制层数;（3）集体有偿收回是闲置宅基地的合理有效处置方式,访谈和问卷调查均表明农民最认可这种方式,而让农民集中上楼的地票交易,则需根据实际和农民意愿审慎选择,以不影响农民生产生活和自主自愿为原则;（4）宅基地使用权流转的首要目标是实现农民户有所居和财产权保障的协调统一,在这一目标下就找到了“流转范围”难题的突破口,限定受让人的农民身份（城里人暂不允许）,但打破集体范围的限制,允许非本集体经济组织成员跨村、跨镇甚至跨县市购买（或租）农民住房,通过市场化交易实现农民的财产性收入,同时解决进城务工农民的居住问题。宅基地制度改革是一项系统工程,为了保障宅基地使用权流转及退出的有序进行,建议:（1）建立城乡居民均等的社会保障机制,推进户籍制度改革,打破现有户籍制度及社会保障的不平等现象,让进城农民真正融入城市生活,解除后顾之忧;（2）构建以立体空间限制为基础的宅基地取得制度,在宅基地申请取得时,对宅基地的平面使用面积和地上地下空间使用范围进行明确限定,实现以宅基地取得限制为基础的居住权平等落实;（3）建立有效的激励约束机制,鼓励闲置宅基地退出,探索多样化补偿方式的正向激励和提高持有成本的反向激励机制。