建设用地是承担人类所有非农活动的重要场所,建设用地的有效供给,是我国经济建设得以持续高速发展的重要保障。改革开放以来,我国社会工业化与城镇化的进程不断推进,但由于粗放型的经济增长方式一直存在,土地资源遭到严重浪费。城镇和工业的扩张,不断占用城市边缘的优质农地。社会经济快速发展对建设用地的刚性需求与耕地资源的稀缺性之间的矛盾愈来愈尖锐。为了解决土地利用的无序粗狂状态,合理控制建设用地的扩张规模,保护耕地资源,中央政府开始对土地用途进行严格管制。国土资源行政主管部门通过制定土地利用总体规划和土地利用年度计划的方式对土地用途加以管制,用分区加指标的方式,将每年每地新增的建设用地面积转化为可以量化的指标,通过对建设用地指标的宏观调控,控制建设用地面积的上限规模。建设用地指标是国家宏观调控土地资源的重要杠杆,对社会经济的发展与土地资源的保护都具有重要的战略意义。受计划经济和土地资源稀缺性的影响,我国现行建设用地指标实行行政配置制度。政府对国家资源配置的合理干预以及公共利益理论是我国建设用地指标行政配置的理论基础。指标行政配置过程中表现出公权力居于主导地位,配置过程宏观性,配置程序封闭性以及配置目的的导向性等法律特征。中央政府职掌建设用地指标配置的宏观调控权,根据各地区域经济状况及土地资源禀赋,制定土地利用总体规划和土地利用年度计划将建设用地指标层层分配给地方政府,实行指标配置的行政指令性管理。地方政府负责辖区范围内指标的具体执行落地。制度实行之初,土地市场的投机无序局面以及耕地面积的快速缩减趋势被有效扭转,建设用地规模得到合理控制。但由于指标行政配置计划性过强,配置过程中逐渐表现出“刚性有余,弹性不足”的趋势,指标配额与地方建设用地的客观需求不相匹配。建设用地指标行政配置制度在实际运行过程中,制度缺陷开始显现,产生了一系列的法律问题,具体表现为:第一,指标配置所依据的法律法规,体系混乱,指标配置和落地所依据的不同规划出现相互矛盾之处,依据混乱。第二,建设用地指标行政配置主体定位出现偏差,中央政府掌握着建设用地指标的最高编制权,对地方指标的管控过于集权;地方政府责任缺位,在利益和政绩的驱使下,滥用指标,“批而未供”和违法违规用地现象频发。第三,建设用地指标配置客体分配、分解不合理。指标纵向分配侧重增量管控,导致总量失控;横向分配,行政指令过于僵化,城乡之间、区域之间指标配置比例失衡。第四,建设用地指标配置方式以传统的行政指令为主,在近年的发展中,出现了市场配置的探索模式,但两种配置方式之间不相衔接。为了弥补建设用地指标行政配置制度的缺陷,部分地区探索性的在建设用地指标配置领域引入市场机制,预设通过竞争、价格、供求关系等市场要素调节指标的区域流转,解决指标行政配置僵化问题,优化资源配置。但需要明确的是行政配置的指标与可交易的指标并不是谁取代谁的关系,最终追求结果应当是协调互动,两轨并行。建设用地指标市场配置模式仍处于政策探索阶段,需要不断的完善。市场配置的发展,离不开行政配置的基础制度作用。因此,在深入探究指标行政配置制度的前提下,提出指标行政配置的完善建议,具有充分的现实意义。根据建设用地指标行政配置法律制度运行过程中出现的问题,本文提出如下完善建议:首先,政府需要构建国土空间规划体系,完善建设用地指标配置的相关立法工作,为指标的配置提供统一的依据。其次,各级政府应厘清在指标配置中的权力和义务,合理调整中央政府的指标编制权,落实地方政府的责任义务。再者,指标配置主管部门应构建建设用地指标配置的“总量控制+差别化管理”机制,为指标的纵向分解与横向分配提供合理依据。最后,充分发挥计划与市场的双重作用,促使指标市场配置方式与行政配置方式协调运作,良性互动。