本文以一个全国商品粮基地县的产粮大县奖补政策（即国家对粮食主产区的利益补偿机制）的地方实践为主要线索，以相关农业配套项目分析为次要线索，从“国家—社会”分析框架中的国家基础性权力视角切入，紧密结合农业政策实践过程中的代理人监控与社会控制两个维度，进而分析以“项目制”为表现形式的、正处于“治理体系转型”过程中的现代“农业治理体系”。　　研究发现，农业治理转型过程中的这样一种农业治理体系，直接影响了国家在农业治理过程中对代理人的监控能力以及县乡代理人对粮食生产的调控能力。新的农业治理体系不是强化了政府对粮食生产的调控能力，而是引起了农民对政府行为的抵触与反感；不是带来了更高的经济效率，而是存在大量的政策资源和财政资源的无效使用与扭曲；不是让市场在农业生产资源的配置过程中发挥决定性作用，而是带来了生产要素的非理性利用；不是让政策的执行更有效率，而是在事实上带了地方政府的很多荒唐做法，偏离了国家的政策目标。　　具体而言，在后农业税费时代，国家把保证粮食安全的责任和财政资源发包到商品粮基地县（代理人），国家既要对代理人的财政使用情况进行监控，又要对财政资金在保证粮食安全方面的使用绩效进行监控。于是国家既采取项目化的运作模式来规范地方使用项目资金的行为，又在粮食生产上进行目标管理和过程控制。正是因为国家越担心代理人的政策实践与国家保证粮食安全的责任目标不一致，国家就越要规范代理人的行为，就越要制定严密的规范和严格的考核。国家与代理人之间的这种代理人监控机制，直接约束了地方代理人在治理农业、发展粮食生产上的调控能力，进而影响了县乡村之间的关系，也影响了代理人与与农业经营主体的关系。　　由于财政奖补资金实行项目化的运作，要保证专款专用，这使得代理人在使用财政资金的时候是以国家的意志为指向，而不是以农民的实际需求为指向。由于中央要对县级代理人的粮食生产绩效进行检查考核，县级代理人就必须拿出可行的现场出来作为迎接考核的依据，进而导致项目在地方的运作最终变成了“马路工程”和不切合实际的“形象工程”。　　由于考核必须在特定时间、按照特定的要求（比如要种双季稻）的方式进行，这使得地方政府必须要找到与项目对接的农业经营主体。由于税费改革之后，乡村组织的治理能力弱化，与分散的小农户打交道的能力弱化，县乡与分散的小农户直接对接时的交易成本无限高，为了“找到抓手”，县乡两级政府就需要重构农业经营主体，进而增强其在粮食生产领域的社会控制能力，于是通过流转耕地“制造大户”，引进企业下乡，扶持合作社等规模经营主体就成为地方政府增强其动员能力的主要方式。也就是说，代理人为了增强其调节粮食生产的能力，而重构农业生产的经营主体，引发了农业经营主体的变革。但是新型的经营主体，比如种粮大户和企业经营，因为缺乏一个系统化的支持环境，而频繁地暴露于风险之中，这并不利于建立一个保证粮食稳产的经营体系。