紧扣市场经济体制初步建立这个历史起点，新一轮控速降温的宏观调控在2003年下半年发起并持续至今。与以往几次针对经济过热的紧缩型宏观调控不同的是，本轮宏观调控时间跨度长、目标领域多、政策手段杂、技术把握成熟，在面临更为复杂局面和严峻挑战的情况下，有效避免了经济增长的大起大落。从行政学的视角观察，其中最为引入注目的是：行政手段并未如一般理论昭示的那样随市场经济的不断完善逐步淡出宏观调控，而是依然有着常态化的表现。本轮宏观调控也因之成为一种全方位、多部门、立体式的国民经济管理活动。这种调控方式在取得一定成效的同时，也带来很大争议。如何看待本轮宏观调控中的行政手段，特别是随着市场经济的进一步完善，行政手段将何去何从，这是摆在人们面前一个亟待解决并颇为重要的理论问题，同时也是当前研究中的一个薄弱环节。　　 本文便是从上述问题出发，沿着公共政策的思路，以揭示宏观调控中行政手段的理论意义为起点，详细梳理2003年以来的宏观调控并对其中的行政手段进行单独分析，在此基础上揭示行政手段参与宏观调控的发生机理、价值判断以及优化思路。“宏观调控”一词是一个典型的中国化术语，它虽然对应于西方语境中的“宏观经济政策”，但两者却有着并非完全重合的目标与行为方式。首先，宏观调控的出发点是平抑经济发展中的异常波动，而这种异常波动的判断标准除了宏观经济政策的四大指标--经济增速、物价、就业与国际收支，还有其他多元化的总量指标，比如说粮食产量、能耗水平、污染物排放等。其次，宏观调控具有微观化的表现，即采用具有微观特征的行政手段实现宏观经济目标，比如说，动用包括土地政策、信贷政策、市场准入(环保、安全、能耗等)政策在内的各种行政规制来控制固定资产投资规模和优化投资结构；而在成熟市场经济体，微观规制与宏观经济政策基于不同的目标，在各自的活动领域以不同的行为方式各司其职、各负其责、互不干涉、相得益彰，一般不会出现作为“行政手段”主要来源的微观规制加入宏观经济政策的现象。客观地讲，宏观调控是中央政府采取的一种非常规的国民经济管理活动。一旦各种宏观指标显示出偏离正常轨道的迹象，例行的国民经济管理预见到或面临经济发展中“过热”、“过冷”或者其他可能引发全局问题的异常情况时，国民经济管理中的某些政策手段便相机采取临时性和非常规的行动进行逆向调节，力求阻止形势恶化，并把经济运行推上正常轨道。这种行动既可能是宏观管理行为，也可能是微观管理行为，它们都表现为宏观调控行为。当经济异动现象消失后，国民经济管理工作也就恢复正常状态。可见，宏观调控偏义于目标的宏观性，而非调控手段的宏观性。　　 改革开放以来近30年的宏观经济管理实践中，实际上形成并不断发展和完善了两大宏观调控体系--以经济手段为核心的内生性宏观调控体系和以行政手段为核心的外生性宏观调控体系。前者接近于成熟市场经济体的“宏观经济政策”，后者则是典型的“宏观目标、微观手段”。宏观调控中行政手段的实质就在于非市场化规制或行政监督以平抑经济运行中的异常波动为出发点，参与宏观调控；市场化规制参与宏观调控则成为部分经济手段；一旦成为宏观调控的手段，行政规制和行政监督原初的微观目标便让位于宏观经济目标。行政手段可以抽象出准入或过程监管、控制生产要素的获取、直接干预调控目标以及行政监督等四种基本形式。相对于经济手段，行政手段具有政策主体复杂、政策工具多样、政策力度非连续、政策方向不可逆、政策传导体制内以及政策效果应急等六大特征。这种特征决定了行政手段的定位--在宏观调控形势较为缓和的情况下，行政手段只是一种辅助性的定位；而当宏观调控形势严重到一定程度时，行政手段便成为发挥关键作用的调控手段。　　 2003年以来(2003-2008.5)的宏观调控主要在六个相对独立的领域重点展开，分别是固定资产投资调控、节能减排、土地调控、农业与价格调控、房地产调控和国际收支调控。在对行政手段进行单独分析并从行政手段角度出发进行历史回顾和国际比较的基础上发现：无论从使用频率、表现形式，还是从作用发挥来看，本轮宏观调控中的行政手段都没有发生实质性的削弱。相对于经济手段，行政手段虽然在份量上有所降低，但却在种类上大大丰富，在传统资金控制、物价干预、压缩投资的基础上“花样翻新”，形成并发展出了一个较为稳定的、常态化的行政调控体系。并且在宏观调控的关键时期，对于行政手段的倚重显然强于经济手段；在宏观目标的实现方面，行政手段的作用显然优于经济手段。经济手段效果欠佳以及调控政策得不到有力执行分别是非市场化规制与行政监督参与宏观调控的直接原因。通过深入分析经济手段为何效果欠佳以及调控政策为何得不到有力执行，便可以揭示出行政手段参与宏观调控的发生机理：行政手段参与宏观调控，有些是市场自身缘故所致，具体为抑制“潮涌”增长、补充市场缺失；有些是政府自身问题所致，具体为遏制宏观调控中政府自身的违法违规现象、纠正政策执行中的偏差；还有一些长久性的需要，具体为化解经济政策目标冲突、调控国有经济和公共经济以及遏制宏观调控中市场主体的违法违规现象。在市场经济和相关制度得以完善之前，宏观调控还无法摆脱对于行政手段的依赖，并且针对长久性的需要，行政手段将一直存在下去。因此，行政手段参与宏观调控有其客观性、必然性、合理性。　　 行政手段在效果上具有“立竿见影”的优势，能够在经济手段未能及时奏效的情况下作为重要补充，迅速平抑经济运行中的异常波动。本轮宏观调控之所以能够取得“经济连续五年保持平稳快速发展，没有出现大的起落”这样的不易成就，行政手段则是发挥了关键性的作用。这一点在固定资产投资调控、节能减排以及土地调控领域尤为明显。相对于经济手段，行政手段参与宏观调控存在政策主体构成复杂、政策力度不易把握、政策依赖造成体制扭曲以及政策过程存在侵占公共利益的较大风险等四个方面的局限性。这种局限性给行政手段参与宏观调控带来不小副作用。对应于行政手段参与宏观调控的发生机理，行政手段的优化需要在两个层面推进：第一，行政手段的技术性优化。这是一种手段层面的优化，目的在于尽可能降低行政手段的副作用，包括行政手段的优化和行政手段的替代，主要涉及政策主体、政策工具、政策传导三个环节。第二，行政手段制度环境的改善。相关制度环境的改善，能够从根本上压缩行政手段的作用空间。当前经济社会运行中的种种迹象表明，单靠强调宏观调控并重新倚重行政手段已不足以实现可持续发展。要从根本上打破宏观层面“效果”与微观层面“后果”并存的困局，就必须跳出“头痛医头、脚痛医脚”的传统思维和治理模式，从产生问题的根本原因入手，下决心推动制度变革，实现改革、规制、监督和调控的各司其职。