举证责任素来有“诉讼之脊梁”的说法,由此可见,举证责任在诉讼程序中占据着至关重要的地位,行政公益诉讼也不例外。我国2017年正式将行政公益诉讼制度写入《行政诉讼法》之中,这表明我国检察机关为保护公共利益而提起的“新型行政诉讼”模式得以正式确立。原则上,行政公益诉讼属于行政诉讼范畴,因此其理应遵循《行政诉讼法》规定的规则运行。然而不容忽视的是,《行政诉讼法》在功能模式上侧重于对个体合法权益的救济,即我国行政诉讼是“主观诉讼”模式。行政公益诉讼在功能模式上更倾向于对公共利益的保护,是一种“客观诉讼”模式,主客观诉讼模式的不同直接影响着其适用的诉讼规则。比如在举证责任问题上,传统“民告官”行政诉讼模式中,由于作为公民、法人或其他组织的原告与拥有行政职权的被告行政机关在举证能力上相差悬殊,加之行政机关作出行政行为必须遵循相应的行政程序要求,从诉讼公正的角度等予以综合考虑,《行政诉讼法》明确规定行政诉讼中由行政机关对其作出的行政行为承担举证责任,这一规则也被称作“举证责任倒置”规则。而开启“官告官”行政诉讼模式的行政公益诉讼制度则有其特殊性—检察机关是行政公益诉讼唯一的法定起诉主体,行政公益诉讼必须遵循法定的诉前程序,行政公益诉讼的证明对象除了行政行为的合法性外还应包括公益受到侵害等事实,这就导致行政公益诉讼在举证责任上对“民告官”模式基础的行政诉讼举证责任制度构成挑战。行政公益诉讼应当如何应对这一挑战?这便是本文尝试回答的问题。事实上,在检察机关提起行政公益诉讼试点期间发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》曾明确规定了行政公益诉讼中检察机关应当对哪些事项承担举证责任,但该规定仅适用于试点地区,且仍然不够清楚明晰。2017年修改的《行政诉讼法》和2018年实施的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》没有对行政公益诉讼中举证责任问题作出规定,立法规范上的缺失在一定程度上也增加了制度的操作难度。在司法实践中,同样是行政公益诉讼案件,但无论是试点期间还是正式立法确立之后,检察机关和行政机关究竟应当对何种事项承担举证责任都没有明确的标准。这不仅增加了行政公益诉讼中检察机关起诉和行政机关应诉的难度,也不利于法官有针对性地查明案件事实,追究行政机关的违法行为,及时有效地保护国家利益和社会公共利益。关于行政公益诉讼举证责任应当如何确定及遵循何种分配规则的问题,学者们对此也进行了广泛的研究和讨论,并提出了不同的主张,但并没有达成统一的观点,行政公益诉讼举证责任这一问题依然没有得到有效解决。笔者认为,明确行政公益诉讼举证责任,首先必须立足于行政公益诉讼制度本身的特殊性,确定需要予以考量的相关因素。具体来说,应当综合考虑诉讼目的、检察机关的法律地位及其举证能力、诉前程序以及举证便利等因素,以便科学合理地分配行政公益诉讼举证责任。其次,应当借鉴行政诉讼,将行政公益诉讼分为作为类案件与不作为类案件,并实行不同的举证责任规则。最后,按如下规则对行政公益诉讼举证责任进行分配:第一,在行政公益诉讼作为类案件中,行政机关应当对其作出的行政行为承担举证责任,检察机关则需对行政行为与公益受到侵害之间具有关联性、其已向行政机关履行诉前程序但行政机关拒不纠正违法行为致使公益仍然处于受侵害状态等两类事项承担举证责任。第二,在行政公益诉讼不作为类案件中,行政机关应当对其不依法履行法定职责的依据或存在客观阻却事由承担举证责任,检察机关则需对下列三类事项承担举证责任:(1)行政机关具有法定监管职责却未依法履行职责;(2)行政机关不履行职责与公益受到侵害之间具有关联性;(3)其已向行政机关履行诉前程序但行政机关仍不履行职责,致使公益仍然处于受侵害状态。此外,还需进一步完善相应配套措施,如健全公益损害鉴定机制、加强检察机关调查核实权的刚性保障机制等,以便能够切实保障诉讼双方履行其举证责任,更好地实现行政公益诉讼监督行政机关、保护公共利益的诉讼目标及制度价值。