快速城镇化引发的城市基础设施建设浪潮,民主政治建设带来的“公民参与松绑”,公民理性及政府政绩观错位,更高水平的公共服务和居住环境期待,这些时代背景往往使得邻避项目成为环境群体性事件的导火索。近年来,伴随着政府职能转变,在法治政府、服务政府、透明政府、责任政府建设的深化下,在国家治理体系和治理能力的推进下,邻避冲突治理得到了有效的改善,并呈现出“多元共治”的趋势。多中心治理理论和公民参与理论被广泛纳入到冲突治理中。遗憾的是,在邻避冲突治理过程中,基于多中心治理理论的公民参与,存在着参与信任稀释、参与理性缺失、参与渠道堵塞、参与机制模糊等诸多困境。与此同时,笔者在运用多中心治理理论分析邻避冲突中的公民参与时,发现多元共治的主体如政府、企业、社会组织、媒体、专家、公众等,其所遵循的价值取向、所扮演的角色身份、所承担的责任大小以及对整个邻避冲突治理的影响力大相径庭。反观国内外诸多案例,笔者认为,目前我国邻避冲突治理中公民参与困境的核心问题是缺乏一个集公民参与的推进者、引导者、服务者和规制者四种职责为一体的角色,从而导致了参与无序、无中心、无规矩、无效的严重后果。而企业、社会组织、媒体、专家等其他参与主体都不及政府的资源调动和集中使用能力,也普遍缺乏法律确认的政治权威。另一方面,就我国特色的社会主义制度以及民主政治的发展阶段来看,完全平等的多中心治理理论也并不适合我国的现实国情。因此,笔者认为,邻避冲突治理中,公民参与的推进者、引导者、服务者和规制者角色只能由政府来承担。鉴于此,笔者在公民参与理论和多中心治理理论的基础上,尝试提出“一核多元”的模式,即“一个核心,多元协同”(“核”指政府,“元”指其他参与主体,如企业、社会组织、媒体、专家、公众等)的模式,以更加明确、更加突出政府在公民参与过程中的核心作用,避免出现政府地位式微的现象。也正因此,本文着重论述政府与公民互动中的角色定位以及职能转变,对于“一核多元”模式中的政府与企业、与社会组织、与媒体、与专家等之间的关系,仅做简单宏观的介绍。经研究,本文得出以下结论:在邻避冲突的公民参与治理中,政府要做公民参与的推进者、引导者、服务者和规制者,并承担起公信建设、行为规范、渠道搭建和制度供给的核心职责,目的是将公民参与纳入制度化、规范化、程序化轨道上来,以互动、协商、合作的方式推进公民参与的有序性和有效性。