前置行政行为指的是在一系列复合的行政行为中处于前序或者前阶段的行政行为,其与后续行政行为相对应,这些复数的行政行为分别由多个行政机关作出,彼此之间前后相继,法律效果也因此相联结,共同促成一项行政事务的完成。这种法律效果的联结使得前置行政行为的合法性审查问题得以产生。如果行政相对人在针对后续行政行为提起的行政诉讼中,认为前置行政行为存在的瑕疵可能影响到被诉行政行为的合法性,从而主张审查前置行政行为的合法性时,法院该如何回应?法院面对的难题有二:一是在针对后续行政行为提起的诉讼中,法院是否应当对前置行政行为的合法性进行审查的问题;二是如果应当审查,法院又该如何对前置行政行为的合法性进行审查的问题。上述两个难题,共同构成了前置行政行为的合法性审查问题。遗憾的是,现有的立法规定对前置行政行为的合法性审查问题少有涉及,导致该问题在理论与实践中均表现出了相当矛盾的局面。一方面,在是否应审查前置行政行为合法性的问题上一直存在着支持派与反对派的激烈冲突,相应的裁判实践也反映出了这种情况;另一方面,在支持审查前置行政行为合法性的观点内部,又进一步围绕具体审查模式的选择问题展开了新一轮的辩论,争议主要涉及形式审查、实质审查、证据审查三种审查模式,三者各有一定的原因作支撑,且三者均被选择性地投入了具体的实践,最终形成了目前同类案件所适用的审查模式不一的混乱状态。本文选取了一起涉及前置行政行为合法性审查问题的案例,该案例中的各方当事人围绕是否应审查前置行政行为合法性的问题展开了激烈的辩论,形成了两派截然相反的观点,两派观点的理由中又都蕴含了一定的行政法基本价值理念以及相关的行政法理论,使得各自的观点均能体现一定的可取之处,但这些涉及基本价值理念以及理论的理由又是否足以支持各方的观点,则有待进一步分析。通过该案例,能够对前置行政行为的合法性审查问题有进一步的了解,并在此基础上为具体的实施问题提出构想。本文主体内容分为三个部分:第一部分:陈述案情,指出本文的争议焦点,列明涉诉两级法院判决的理由与依据。本部分主要是对案例进行详细介绍,目的是全面、完整地展现案件发展的始末,为第二部分涉案法律问题的提出及进一步的分析奠定基础。第二部分:引出案例所反映的问题,即是否应审查前置行政行为合法性的问题。通过分别归纳各方支持或者反对审查前置行政行为合法性的理由,提炼出赖以支撑各自观点的理由所蕴含的行政法领域内的基本价值理念及相关理论,在此基础上分析这些理由的说服力。之后总结性地指出在是否应审查前置行政行为合法性的问题上的两个截然相反观点所涉及的法理博弈,并从实践目的出发,分析分别代表两派观点的法理本身是否足以指导实践、是否能够满足救济权利的现实需要,继而进一步探讨如果所涉法理达不到应有的效果,又应当如何完善与发展法理以适应实践的迫切需要。第三部分:在承认应当审查前置行政行为合法性的基础上,从实践的需要出发探讨合法性审查应当选择的审查强度。通过介绍目前在理论界与实务界讨论最广的三种审查模式,分别分析三种审查模式对应的审查强度以及各自的优劣势,再进一步讨论引起这种审查模式的选择争议背后的浅层次以及深层次的原因,指明浅层次的原因在于现有规定的不明确导致理解不一以及对合法性审查的内涵把握不清,而深层次的原因还是在于司法权与行政权的冲突问题使得实务中难以寻求两者的平衡。接着便是在原因剖析的基础上指出选择具体的审查模式时必须在司法审查限度内将合法性审查的效果最大化,在这一前提下,实质审查模式、形式审查模式与证据审查模式分别适用于不用的审查限度情形,三种审查模式相辅相成,能够灵活运用于前置行政行为的司法审查中。第四部分:探讨前置行政行为合法性审查的实务操作中可能涉及的一些具体实施问题,并结合相关的行政法理论提出自己的构想,这些构想主要涉及合法性审查的审查前提、审查效果等问题,并以使得前置行政行为的合法性审查更具可操作性、更能发挥应有的效果为最终目的。最后出于更好地保障行政相对人合法权益的考虑,衍生思考单独对前置行政行为争讼的可能性问题,而单独争讼要求的不仅仅是扩大行政诉讼的受案范围,在理想的情况下还应充分发挥行政复议的优势,使得行政相对人针对前置行政行为的救济能通过行政复议与行政诉讼的衔接来达成,这种救济方式与在后续行政行为之诉中主张审查前置行政行为合法性的救济方式一起,能够形成较为完整的救济体系,从而尽可能降低行政相对人寻求权利救济的难度。前置行政行为的合法性审查问题是在行政事务日益复杂化的情况下,伴随行政相对人迫切需要救济权利的诉求所必然带来的问题。本文认为,在后续行政行为的行政诉讼中审查前置行政行为的合法性有其必要性所在,但相应的合法性审查也应当严格把握具体的实施方式与实施效果,使得前置行政行为的合法性审查既具可操作性,又能真正满足救济行政相对人合法权益的实践目的。