由于我国长期以来传统观念的影响、行政程序立法以及程序正义理念的缺失,导致行政机关滥用行政权力,相关当事人民主权利得不到有效保障。特别是被视为体现自然公正原则和正当法律程序精神,当事人所拥有的基本的知情权、程序参与权,在实践中被剥夺,听证流于形式。本文试图以公安行政处罚中的案卷为切入点,研究案卷制度在行政处罚中的确立和适用,建议相关立法的补充和完善,实现真正能保障当事人合法民主权利的最低限度程序正义。正文分四部分,第一部分从对案卷、行政处罚案卷的研究入手,分析了行政案卷包括的内容,提出行政案卷的两个基本特征:相关性和时间性。并就公安行政处罚程序中的案卷内容作了阐述和界定;第二部分,从对案卷制度含义的分析,案卷制度实质是对行政程序参与人听证权的有效保障,通过对英美法系、大陆法系不同国家、地区,在正式听证程序、非正式听证程序,以及不同立法模式背景下案卷制度适用情况的对比分析,和对我国公安行政处罚程序中案卷制度涉及的研究,得出听证,至少是最低限度的听证,应当是所有行政处罚的必经程序,案卷制度作为听证权的实质保障,自然具有普遍适用性。另外,通过对实务中行政案卷内、外界限的把握,论证只有经过行政参与人行使听证权,行政案卷才能得以真正确立,案卷的排他效用才得以真正显现,行政案卷确立、形成的过程,实质就是案卷制度的适用过程。行政案卷本身就是对案卷制度的要求,只有案卷制度的适用,才能产生行政案卷;除非放弃真正的案卷,否则,案卷制度是行政处罚程序的必由选择。最后两部分,分析了我国公安行政处罚中案卷制度缺失的现状,并对行政处罚中案卷及案卷制度的确立和完善提出了相关建议。在依法行政、合理行政以及追求程序正义法治目标的进程中,笔者断言,随着我国行政程序的不断发展和完善,案卷制度已经逐渐也必将成为行政程序的必由选择,无论处在什么样的法制背景、社会环境,这是对公正的最低要求。