改革开放以来中国土地规划制度所呈现的央地事权划分及其规划绩效上的种种现象,有必要从治理结构的层次加以理解。尽管已有研究关注到土地规划治理中的央地政府行为及其具体过程,但是通过集权与分权的理论视角考察土地规划治理模式的研究仍相对缺乏。本文在借鉴已有文献的基础上,沿着国家治理的研究思路,提出“集权下分权”的模式是理解中国土地规划如何运行的重要制度安排,在实证上提供了地方分权化策略正向影响土地规划管理绩效的证据,并力图将中央的选择性集权纳入到央地规划事权划分的解释中来。顾名思义,“集权下分权”模式用来形容土地规划治理过程中,地方分权嵌入在中央集权之中的组织管理机制。这一模式主要包含行政发包下的分权激励和集权控制两个基本特征。通过理论构建,本文认为治理效率与土地风险是“集权下分权”模式的内在组织逻辑。治理效率是指作为国家统治者的中央政府在实现土地规划“双保”(保障经济发展和保护耕地)任务目标上的效率,表现为治理成本的大小。土地风险是指作为代理人的地方政府在执行土地规划事务过程中所引发的对中央统治权威和政权稳定的威胁。在幅员辽阔、地方实情复杂的中国,为提高土地规划的治理效率,降低治理成本,中央政府不得不尽量向地方分权,而为了降低地方政府代理产生的土地风险,中央政府必须具有选择性集权的权威,由此构成了分权激励与集权控制相权衡的央地行为策略。本文的实证研究通过来自浙江和福建的个案分析,分别论证了地方政府的分权化策略是如何提高土地规划的经济绩效和非经济绩效的。我们发现,地方政府及其官员基于土地财政和政治晋升的内生激励,有动力开展土地指标的分权化运作。机动指标和节余指标等地方规划创新,前者用于增加规划弹性,后者用于松绑偏紧的指标控制。这些分权化策略缓解了指标自上而下分配的缺陷,有效保障了地方经济发展。面对耕地补充激励不足的问题,在中央政府的政策鼓励之下,获得激励的地方政府逐渐发展出“土地项目制”这一分权化策略,通过项目竞争性申请、部门资金整合等,提高了耕地保护这一公共物品的有效供给。本文实证的另一个重点是通过中央的控制策略解释规划事权划分的土地风险原则。当前“以地谋发展”造成地方政府偏离耕地保护的行为,其结果可能危及粮食安全,进而威胁到国家的统治。降低此类土地风险,成为中央政府选择性集权,并调整央地规划事权划分的行为逻辑。利用2009年城市土地利用总体规划审批权限调整的计量检验,发现土地风险是影响中央收回某些规划事权的重要因素,若一个地区的土地风险越大,中央就越倾向于集权来控制地方的土地规划事权。最后,本文对土地规划治理的“集权下分权”模式,其未来的变化趋势和可能的研究方向,也进行了简单的讨论。