《中华人民共和国民办教育促进法》(2002年11月)和《民办促进法实施条例》(2004年4月)的出台为民办教育体制改革提供了强有力的法制保障。而2010年《国务院办公厅关于开展国家教育体制机制改革试点的通知》(以下简称《通知》)将“民办教育综合改革”列为四项重点综合试点任务之一,将民办教育体制改革推向了教育体制改革的中心。十八届三中全会提出进一步发挥市场在资源配置中的主导作用,建立以市场为导向的教育资源分配体系更是将民办教育体制改革提升到了国家战略层次。可见,当前政府对民办教育改革十分重视,其重要性可概括为如下“三个重要”:一是民办教育是整个社会主义教育事业的重要组成部分,二是民办教育是我国教育事业发展的重要增长点,三是民办教育是促进我国教育改革的重要力量。因此,研究民办教育体制改革具有现实意义。民办义务教育作为民办教育的重要组成,关注其改革同样具有重要价值。研究民办义务教育管理体制改革必须立足其所处的“场域”,即关注改革的历史趋势、政策环境、社会文化等社会情景。就民办义务教育改革政策而言,既包括政策的历史发展趋势,也包括当前政策发展的特点。通过历史分析发现我国民办义务教育改革政策如下趋势:一是我国民办义务教育改革轨迹呈明显“钟摆现象”,二是民办义务教育定位由公办教育的“重要补充”向社会主义教育事业的“重要组成部分”转变,三是管理方针由“歧视”向“扶持”转变。历史分析表明我国民办义务教育正处于转型过程中,强化管理体制改革就显得十分重要。通过政策文本分析则发现我国民办义务教育管理体制改革有如下特点:一是改革集中在教育行政部门的“管理”上,对民办学校的教师、学生等问题关注较少,二是改革政策具有较高的操作性和强制性。文本分析表明当前民办义务教育管理体制改革重在“规范”和“管理”,旨在民办教育“秩序”的建设。研究管理体制改革必然需要对其内涵和外延进行界定。管理体制作为一个复合概念,既有“管理”,又有“制度”的含义,其本质上是指管理系统的结构与运行机制。因此,本文根据《通知》的试点任务安排,从H市民办义务教育改革实践出发,将“管理体制改革”分为四个构成要素:一是民办义务教育学校产权与法人属性体制;二是民办义务教育学校内部治理体制;三是民办义务教育学校利益分配体制;四是民办义务教育学校监督管理体制。以此为分析框架贯穿全文每一环节,按照改革实施的“背景—内容—效果与问题—影响因素—对策”的逻辑深入、系统剖析民办义务教育管理体制各要素间的相互作用关系,以及构成要素与教育外部因素间的关系和改革模式。分析认为,产权与法人体制改革是民办义务教育管理体制改革的前提条件和关键所在。只有先明晰产权和法人属性方能构建合理的学校内部法人治理结构,才能保证在民办学校发展过程中举办者的投资利益,又维护义务教育的公益性。同时,辅之以内外部结合的监督机制,保证改革各环节的有效实施。为更全面、深入的研究民办义务教育管理体制改革,本研究选择承担民办教育改革任务的H市为例,并在H市实地调研近2个多月。通过问卷调查、深度访谈和座谈会的形式对H市区县教育局民办教育负责人、学校举办者、校长、教师及学生进行广泛调查,搜集了大量的一手材料和官方统计数据。同时,采用Nvivo10.0、RCM、HLM等软件对所搜集的质化材料和量化数据进行科学分析。研究发现,H市针对民办义务教育管理体制改革,在多项管理制度上有所创新,如在产权与法人属性方面,实施营利性与非营利性的“二分类法人登记管理制度”;在学校内部治理方面,强调建立现代学校的法人治理结构;在学校利益分配方面,坚持实施合理回报制度,并积极构建市县两级民办学校公共财政扶持体系,实施兼顾公益性,保障投资性的“奖补结合”的民办学校利益分配制度;在监督管理方面,大力推行民办学校监事制度,“完善内部、强化外部”的民办学校监管制度等。分析结果也表明H市民办义务教育管理体制改革取得了一定改革成效,但实践过程中亦存在一些亟待解决的问题:(1)分类管理制度在实践中面临“架空”的危险,主要源于区县教育管理人员认识不到位和配套政策不完善;(2)教育管理部门“管理权”与民办义务教育学校办学“自主权”间的冲突明显;(3)民办学校内部管理组织结构有待进一步完善,管办分离待落实;(4)改革过程中相关主体间的利益博弈现象明显,导致部分改革措施执行受到制约;(5)管理体制改革缺乏长效监督机制,改革效果难以保障。在深入调查和分析的基础上,本文提出深化民办义务教育管理体制改革若干对策建议:(1)制定适宜的民办义务教育“合理回报”测算标准和实施模式以推进民办学校利益分配体制改革。合理回报作为民办学校举办者参与利益分配的重要机制,是当前法治环境下,保障民办学校举办者投资办学积极性的重要方式。本文利用银行贴现利息计算方法,构建了一套具有可操作性的测算指标体系,并根据地区实际情况设计激励回报、结余回报、固定回报三者实施模式。(2)构建区域民办义务教育改革与发展综合评价机制以评测管理体制各要素间相互关系,以及分析民办学校与教育外部要素间的相互关系。(3)完善民办义务教育学校法人治理结构,明确“管办分离”的内部管理组织体系;建立管办分离后的部门协调机制和保障机制。(4)建立和完善民办义务教育改革的多元监督机制促进学校内部治理结构和外部监督管理体制的完善。我国民办义务教育改革属于“自上而下”的改革模式,此类模式虽能有效保证改革的力度和速度,但容易导致基层主体参与改革的积极性不足,演变成“计划性事项”的被动改革。建立多元监督机制能够弥补“自上而下”改革模式的缺陷,引导和促进各利益主体参与改革。通过对H市改革的系统研究,本文对民办义务教育管理体制进行了如下思考,并得出几点结论:第一,发展民办学校是解决义务教育阶段“择校问题”的有效方式;第二,民办义务教育体制改革应从顶层设计着手,进行“一揽子”的制度建设或重建,而非对单一制度的修补和完善。民办教育须以教育市场机制为基础进行教育资源配置才能克服传统教育管理体制在竞争机制和动力机制上的缺陷,使教育资源得到有效的配置和利用。而完整的教育市场机制包括如下三大体系:一是自主经营、自负盈亏的民办学校参与体系,二是开放的、竞争性的教育市场体系,三是以市场调节为主的宏观管理体系。三者是相互联系、相互制约的有机整体,缺一不可。包含上述三大机制的民办义务教育管理体制才是完整的改革。第三,利益相关者间的博弈充斥改革各环节,利益分配的不合理导致区(县)政府参与改革的积极性不高。民办义务教育改革本质上是对己有利益格局的再平衡过程。民办管理体制改革中必须均衡各利益主体的博弈关系,此类关系是改革在实践层面面临的重要障碍。H市民办义务教育管理体制改革政策设计对整个域内民办教育发展是积极有利的,但再好的政策设计也不能兼顾所有利益者的利益。然而,正是这些“诉求”导致在实践中充满了利益博弈,最终影响改革的效果。第四,“自上而下”的改革模式在保障改革执行力度和速度的同时,忽视了地区差异,降低了政策的针对性和适用性。第五,改革自身监管制度的缺失致使改革实施遭遇“消解”或“名存实亡”的危机。第六,改革政策应符合地区社会经济发展的实际情况。发展民办学校固然有其积极作用,但其作用的发挥和必要性都取决于地区教育发展的实际需求。