乡镇负债是我国农村面临的一个具有共性的突出的政治经济问题。本文通过公共政策分析的方法,在明确界定乡镇负债的性质的情况下,对作者曾工作过的扬州市平山乡负债形成过程和现有的负债状况和结构进行分析,在此基础上找出该乡负债巨大的微观原因,并通过特殊演绎一般的方式从微观层面上升到宏观层面,发现国家宏观制度政策对乡镇负债形成应当负担的责任。通过对乡镇负债形成和原因的分析,提出乡镇适当负债的可能性,并指出恶性负债将对乡镇在政治、经济、社会管理上造成的重大影响。根据上述分析,寻找出当前及今后相当长时期内,在消解乡镇负债方面国家的宏观政策需要进行的社会结构、财政制度、乡镇体制方面的制度调整和制度创新,并根据作者假设的宏观政策调整后的环境之下,平山乡如何就自己乡镇负债的实际情况,通过多种具体的财务制度改革和创新来控制并消解自身的债务。